Экономика решений: Как государственная политика меняет жизнь страны

Цифры не спорят с человеческим опытом — они помогают его проверить и расширить. История одной семьи не заменяет статистику, а средний показатель не отменяет историю семьи. Благополучие страны лучше видно, когда рядом стоят рост, распределение, устойчивость и качество жизни, а за каждым числом задан вопрос о людях, которых оно включает и оставляет за пределами.

Итак, полезный показатель — не тот, который обещает измерить всё. Это тот, который точно отвечает на поставленный вопрос, честно обозначает свои границы и не прячет распределение результатов за красивым средним. Прежде чем судить, стала ли страна жить лучше, нужно решить, чью жизнь сравниваем, какой результат считаем важным и за какой срок. А затем — посмотреть, кто получил выгоду и кто понёс цену.

Государственный бюджет: доходы, расходы, дефицит и государственный долг

В 8:40 утра в зале областной администрации уже спорили о деньгах, которых ещё не было в бюджете.

После паводка нужно было восстановить больничный корпус: затопило первый этаж, вышла из строя часть оборудования, врачи принимали пациентов в приспособленных помещениях. Семьям, потерявшим жильё и доход, требовалась срочная поддержка. На дорогах, повреждённых той же стихией, тяжёлые машины обходили обрывы по временным объездам. Каждая просьба была убедительной. Каждая сопровождалась фотографиями, расчётами и рассказами людей. Но, как заметил начальник финансового управления, «убедительных расходов у нас больше, чем денег».

Именно в такие моменты видно, чем бюджет отличается от бухгалтерской ведомости. Это не просто список того, что государство оплатит. Это публичный план выбора: какие проблемы оно считает первоочередными, кто получит помощь сейчас, кто подождёт, какие обязательства перейдут в будущее и какую цену придётся за них заплатить.

Совещание, где правы все

Областная финансовая команда положила на стол исходный расчёт. В следующем году регион ожидает доходы в размере 100 миллиардов рублей. Уже запланированные расходы составляют 91 миллиард. В эту сумму входят школы, поликлиники, зарплаты, транспорт, социальные выплаты и обслуживание прежних займов. Свободный остаток — 9 миллиардов.

Затем на стол легли три заявки:

Заявка

Сумма

Характер расхода

Восстановить больничный корпус

18 млрд рублей

Разовый капитальный расход

Поддержать семьи, пострадавшие от чрезвычайных событий

12 млрд рублей

Расход на год; постоянство программы потребует отдельного решения

Отремонтировать дороги

14 млрд рублей

Капитальный расход, который можно делить на этапы

Все три проекта вместе стоят 44 миллиарда. После покрытия уже запланированных расходов у региона есть только 9 миллиардов свободного пространства. Если принять все заявки полностью, расходов станет 135 миллиардов при доходах 100 миллиардов. Разница — 35 миллиардов.

Это и есть бюджетная задача в её чистом виде: не «нужны ли людям больница, поддержка и дороги», а «как распределить ограниченные ресурсы, не создавая обязательств, которые завтра окажутся непосильными».

Причём сами цифры ещё не сообщают, какой выбор хорош. Восстановленный корпус нужно будет содержать, отапливать, оснащать и укомплектовывать персоналом. Новая дорога потребует регулярного ремонта. Если помощь семьям превратится из временной программы в постоянную выплату, её цена будет повторяться каждый год. Поэтому финансовая команда спросила не только, сколько стоит каждый проект сейчас, но и сколько он будет стоить потом.

Откуда берутся деньги

Основная часть государственных доходов обычно поступает от налогов и других обязательных платежей. Это могут быть налоги на доходы граждан и прибыль компаний, налоги на потребление, имущество, природные ресурсы. У регионов и муниципалитетов набор собственных источников ограничен законом и устройством бюджетной системы; значительную роль могут играть трансферты из вышестоящего бюджета.

Есть и неналоговые доходы: платежи за услуги и пользование государственным имуществом, дивиденды от принадлежащих государству компаний, отдельные сборы. Продажа имущества способна принести деньги, но обычно не создаёт устойчивого ежегодного источника: продать один и тот же актив каждый год невозможно. Штрафы также не годятся на роль надёжной опоры бюджета: рассчитывать на их постоянный рост означало бы, по сути, закладывать в план всё больше нарушений.

Важно отличать доход от способа покрыть нехватку денег. Заём не становится доходом в том же смысле, что налог. Он позволяет получить средства сейчас, но одновременно создаёт обязательство вернуть их и заплатить проценты. При продаже облигаций государство не «зарабатывает» на рынке, а занимает.

Прогноз доходов тоже не равен обещанию. Поступления могут меняться вместе с экономикой. В годы роста обычно увеличиваются прибыль компаний, занятость и потребление, а с ними — некоторые налоговые поступления. Во время спада доходы бюджета могут падать именно тогда, когда растёт потребность в помощи. Если регион получает значительную долю средств от сырьевого сектора, колебания цен на сырьё дополнительно раскачивают его доходы.

Поэтому разумный бюджет не просто умножает вчерашние поступления на небольшой процент. Он проверяет, насколько прогноз зависит от временного подъёма, одного крупного налогоплательщика или нестабильных трансфертов. Нельзя надёжно обещать постоянные выплаты, опираясь на доход, который, возможно, исчезнет через год.

Что именно оплачивает бюджет

Расходы удобно разделять по назначению и по сроку их действия. К текущим относятся, например, зарплаты работников учреждений, лекарства, питание в школах, коммунальные платежи и социальные выплаты. Они обеспечивают работу государства сегодня, но нередко повторяются из года в год.

Капитальные расходы направлены на создание, восстановление или крупное обновление активов: больниц, дорог, школ, сетей водоснабжения. Их результат может служить обществу долго. Это не означает, что любой строительный проект полезен, а текущий расход — менее важен. Без врачей и лекарств новое здание останется оболочкой; без обслуживания даже качественная дорога быстро потребует новых вложений.

Разница нужна для другого: у разовых и постоянных расходов разные источники финансирования. Один раз восстановить корпус можно из резерва, временного дохода или займа. Но если каждый год растут расходы на персонал и содержание, потребуется надёжный ежегодный источник средств.

Особенно опасно считать только цену запуска. Допустим, больничное оборудование стоит 18 миллиардов, а его эксплуатация и обслуживание потребуют ещё 3 миллиардов ежегодно. Если эти будущие расходы не включить в расчёт, проект окажется дешевле лишь на бумаге. То же относится к постоянным выплатам, гарантиям по займам и договорам, которые обязывают бюджет платить в будущем. Некоторые обязательства проявляются не в текущей строке расходов, но всё равно способны стать реальной нагрузкой.

Дефицит — разница, а не диагноз

Когда запланированные расходы превышают доходы, возникает дефицит бюджета. Если доходы составляют 100 миллиардов, а расходы — 135 миллиардов, дефицит равен 35 миллиардам.

Расходы − доходы = дефицит

Но сама эта разница не отвечает на вопрос, хорошо ли управляют регионом. Важно, почему возник дефицит и что он финансирует. Если чрезвычайное событие требует срочного ремонта больницы и дорог, временный дефицит может быть обоснованным. Если же год за годом государство занимает на постоянные обязательства, не имея устойчивого дохода для их покрытия, риск накапливается.

Есть ещё одно различие — между общим и первичным дефицитом. Общий дефицит учитывает все расходы, включая проценты по прежним займам. Первичный дефицит показывает разницу между доходами и расходами без процентных платежей. В нашем примере из 91 миллиарда уже запланированных расходов 4 миллиарда идут на проценты. Если после принятия всех заявок расходы составят 135 миллиардов, общий дефицит будет 35 миллиардов, а первичный — 31 миллиард:

Первичный дефицит = расходы без процентов − доходы

Первичный дефицит помогает понять, создаёт ли текущая бюджетная политика дополнительную потребность в заимствованиях до того, как учтена стоимость старого долга. Если доходов хватает на текущие расходы без процентов, но не на проценты по накопленным займам, проблема может заключаться в тяжёлой долговой истории.

Дефицит — это поток за определённый период, например за год. Долг — накопленный запас обязательств на конкретную дату. Если бюджет ежегодно занимает, долг обычно растёт, но на его размер могут влиять также изменение валютного курса, операции с активами и другие факторы. Поэтому равенство между дефицитом за год и изменением долга не всегда получается точным.

Три пути — и цена каждого

На совещании финансовая команда предложила рассмотреть три основных варианта. Это не взаимоисключающие кнопки: на практике решения часто сочетают. Но полезно сначала увидеть каждый путь отдельно.

Вариант

Что происходит

Возможная выгода

Основной риск

Увеличить доходы

Повысить поступления или улучшить сбор уже установленных платежей

Можно создать более устойчивую базу для постоянных расходов

Нагрузка на граждан и бизнес; изменение стимулов; доход может оказаться ниже прогноза

Сократить или перенести расходы

Отложить часть проектов или перераспределить деньги между программами

Меньше новых обязательств и заимствований

Ухудшение услуг, рост будущих затрат или ущерб тем, чьи проекты отложены

Занять

Получить средства сейчас и вернуть их позже

Можно быстрее профинансировать срочные или долгосрочные проекты

Проценты, выплаты основного долга, риск рефинансирования и будущая нагрузка на бюджет

Первый путь — увеличить доходы. Регион может добиваться более точного сбора уже установленных налогов, пересмотреть льготы, повысить отдельные ставки или сборы в пределах своих полномочий, добиваться дополнительных трансфертов. Каждый способ имеет разные последствия. Улучшение администрирования способно сократить потери без изменения ставок, но не всегда даёт крупную сумму. Новая ставка может принести доход, одновременно меняя решения людей и компаний: например, влиять на найм, инвестиции или покупательную способность. Налоговые решения заслуживают отдельного разбора — важно будет выяснить, кто в итоге несёт нагрузку и как она меняет стимулы.

Даже если новый доход устойчив, он не решит задачу автоматически. Дополнительные 10 миллиардов сократят разрыв с 35 до 25, но всё ещё не оплатят все предложения. Бюджету придётся сочетать доходы с приоритетами, переносом проектов или заимствованием.

Второй путь — сократить или перенести расходы. Здесь особенно легко спрятать цену решения за нейтральным словом «оптимизация». Пересмотр закупки может убрать неэффективные траты. Но отмена ремонта может привести к более дорогой аварии, а сокращение профилактики — увеличить расходы на лечение позже. Перенос дороги может быть разумным, если сначала нужно восстановить больницу. Он может быть опасным, если временный объезд уже изолирует населённые пункты.

Сокращение расходов не бывает без получателя потерь. Если отложить ремонт дороги, ущерб понесут жители и перевозчики. Если урезать программу помощи, её отсутствие почувствуют семьи, которым не хватит средств на восстановление. Поэтому вопрос не только в том, сколько можно сэкономить, но и в том, кому достанутся последствия и не станет ли экономия сегодняшнего дня дополнительным счётом завтра.

Третий путь — заимствование. Оно позволяет перенести часть платежа во времени. Это может быть справедливо и практично, когда расходы создают актив, которым жители будут пользоваться много лет. Если дорога служит несколько десятилетий, оплачивать её исключительно за счёт одного года можно не всегда разумно: будущие пользователи тоже получают пользу. Иная логика — финансировать долгосрочным займом постоянные выплаты, которые повторяются ежегодно, но не создают дохода или долговечного актива.

Для региона в нашем примере все заявки дают дефицит 35 миллиардов. Заём на эту сумму позволил бы закрыть кассовый разрыв первого года, но не отменил бы дефицит: долг здесь — источник финансирования дефицита, а не поступление, которое стирает его из бюджета. Более осмотрительный вариант мог бы соединить дополнительный доход, пересмотр менее результативных расходов, поэтапное строительство и заём на часть капитальных проектов. Такая комбинация не устраняет цену выбора, но распределяет её понятнее.

Долг: сколько, кому и когда платить

Когда государство занимает, имеет значение не только сумма. Важно, в какой валюте оформлен долг, кому он принадлежит и когда наступают сроки погашения.

Внутренний долг обычно связан с займами на внутреннем рынке; внешний — с кредиторами-нерезидентами или заимствованиями на внешних рынках. Точные определения различаются в зависимости от используемого стандарта, поэтому при чтении документов нужно смотреть, по какому признаку долг классифицируют: месту кредитора, валюте обязательства или рынку выпуска. Долг в иностранной валюте может подорожать в национальной валюте, если курс изменится. Но и внутренний долг не бесплатен и не безрисков: крупные выплаты могут конкурировать с другими расходами бюджета.

Срок погашения тоже важен. Если весь долг нужно вернуть в один год, бюджету придётся быстро найти крупную сумму или занять снова. Это риск рефинансирования: возможность заменить старый долг новым на приемлемых условиях может измениться. Более равномерный график выплат обычно уменьшает зависимость от одного момента, хотя долговой портфель нужно оценивать целиком.