Административно-процессуальные отношения в области рынка ценных бумаг. Монография

Рассмотрев различные подходы к понятию «административный процесс», нельзя оставить без внимания характеристику особенностей современной административно-процессуальной деятельности как составной части административного процесса.

Во-первых, эта деятельность является частью публичного (государственного и муниципального) управления, юридической процессуальной формой его реализации.

Во-вторых, это государственно-властная деятельность, выражаемая в вынесении индивидуальных и нормативных правовых актов, обязательных для исполнения всеми участниками этой деятельности, т. е. здесь отмечается единство властной природы всех видов процесса.

В-третьих, в этой деятельности сочетается односторонняя властность органа исполнительной власти и его должностных лиц на стадии возбуждения административно-конкретного дела и издания односторонне-властного юрисдикционного акта по делу, а также исполнения принятого решения. Здесь проявляется юридическое неравенство сторон и юридическое процессуальное равенство участников административного дела перед законом на стадии его разрешения.

В-четвертых, административно-процессуальная деятельность предназначена для «обслуживания» потребностей государственного управления и материальных отраслей российского права, связанных с управлением, т. е. она вторична по отношению к ним, но отнюдь не второстепенна.

В-пятых, процессуальная деятельность представляет собой довольно сложную систему многообразных составляющих ее процедур и производств, проходящих в рамках каждого вида процесса определенные стадии, логически следующие одна за другой, в пределах которых совершается множество процессуальных действий.

Количество стадий, их содержание, последовательность для каждого вида процесса различны.

В-шестых, это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая. Смысл этой деятельности – получение юридического результата, реализация материальных норм российского права.

В-седьмых, административно-процессуальная деятельность сама объективно нуждается в специальном правовом регулировании, которое с разной степенью детализации охватывает основные стороны процессуальной деятельности многочисленных государственных органов и осуществляется с помощью процессуальных норм. Тем самым образуется неразрывная связь между материальными и процессуальными нормами административного права. А «спусковым крючком» для соединения этих норм права выступает юридический факт, с наступлением которого возникает реальная потребность в реализации соответствующей материальной нормы, что и может произойти лишь с помощью процессуальных норм.

В-восьмых, административно-процессуальная деятельность, объединяя и управленческий (процедурный) и юрисдикционный (правоохранительный) процессы, обеспечивает реализацию прежде всего положительной направленности государственного управления в экономике, социально-культурной сфере и административно-политической деятельности, достигая позитивного результата. Негативный аспект этой деятельности, связанный с конфликтными ситуациями, и прежде всего с административными правонарушениями, не является доминирующим, хотя и занимает довольно большой объем работы. Именно позитивный характер государственного управления и обеспечивающая его реализацию административно-процессуальная деятельность не позволяют нашему обществу превратиться в полицейское государство.

Административно-процессуальная деятельность и административный процесс в целом, будучи правовой формой управленческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, базируются на общеправовых принципах государственного управления, закрепленных в Конституции РФ, собственно процессуальных принципах, которые характерны для любого вида процесса: гражданского, административного, уголовного и других − а также на принципах, характерных исключительно для административного процесса, его процедур и производств.

В юридической литературе приводится немало систем таких принципов. Однако мы отдаем предпочтение принципам административного процесса, сформулированным профессором Ю. М. Козловым. Прежде всего он выделяет принцип законности, являющийся основой всех иных принципов: 1) компетентности; 2) приоритета признания, соблюдения и защиты прав личности и охраны интересов государства; 3) процессуального равенства; 4) достижения материальной истины; 5) самостоятельности в принимаемых решениях; 6) доступности; 7) гласности; 8) экономичности; 9) оперативности и быстроты принятия решений; 10) национального языка; 11) ответственности должностных лиц за правильное и эффективное ведение процесса[33].

Для того чтобы названные принципы выполняли свое фундаментальное назначение и в целом административно-процессуальная деятельность достигала законного, целесообразного и справедливого результата, нужны политические, экономические, социальные, организационные и правовые гарантии. Вместе с тем особое значение имеют также определенные процессуальные гарантии прав граждан и организаций, должностных лиц и иных участников административного процесса. При этом особо выделяются гарантии для лиц, не располагающих властными полномочиями.

Основной гарантией в административном процессе является закон и иные нормативные правовые акты, а также судебная защита как это предусмотрено Конституцией РФ и новым Кодексом об административном судопроизводстве (КАС РФ). Особое место в системе гарантий занимает президентский контроль, так как в соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина. Свои контрольные полномочия Президент РФ осуществляет непосредственно и через подведомственные ему органы и должностных лиц: Администрацию Президента РФ и полномочных представителей в федеральных округах. При Президенте РФ действует Совет по развитию гражданского общества и правам человека. Особым статусом обладает Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, а также Уполномоченные по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, действующие на федеральном и региональном уровне. Важной гарантией обеспечения прав участников административного процесса и правильного разрешения рассматриваемых конкретных управленческих и юрисдикционных дел является прокурорский надзор за соблюдением процессуальных правил. Не меньшее значение имеют надведомственный и ведомственный контроль органов исполнительной власти.

Важные гарантии обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в процессе контроля за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц занимают институты гражданского общества, такие как Общественная палата РФ, региональные общественные палаты, Общероссийский народный фронт, общественные советы при государственных органах, политические партии и многие другие общественные формирования.

Подводя итог вышесказанному, можно отметить, что в настоящее время продолжается дискуссия относительно подходов к понятию административного процесса, следовательно, анализ темы административно-процессуальных отношений в области рынка ценных бумаг является актуальным не только с точки зрения практики, но и теории.

§ 1.2. Структура административно-процессуальных отношений в области рынка ценных бумаг

Отталкиваясь от доктрины теории государства и права, структура административно-процессуальных отношений в области рынка ценных бумаг образуется из следующих элементов: субъект (участники)[34], объект и содержание.

Рынок ценных бумаг как объект административно-процессуальных отношений

Рынок ценных бумаг является частью финансового рынка, хотя до сих пор среди ученых-экономистов нет единства мнений при определении понятия «финансовый рынок». Рынок ценных бумаг входит в структуру финансового рынка как составная часть, объединяя сегменты денежного и валютного рынков и рынка капиталов. Финансовый рынок стал неотъемлемой частью растущей экономики России, механизмом трансформации сбережений в инвестиции.

Российское законодательство, регулирующее общественные отношения в области рынка ценных бумаг, весьма разнообразно. К нормативным правовым актам можно отнести кодифицированные акты: Гражданский кодекс РФ (ч. I и II), Налоговый кодекс (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ.

Безусловно, далее уже следует назвать следующие нормативные правовые акты: Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»[35] (далее – Закон о рынке ценных бумаг, Закон № 39-ФЗ), Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»[36], Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»[37], Федеральный закон от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»[38], Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»[39], Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 325-ФЗ «Об организованных торгах»[40], Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 414-ФЗ «О центральном депозитарии»[41], Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах»[42], Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»[43], Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»[44], Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах»[45], Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих»[46], Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[47], Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[48], Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 7-ФЗ «О клиринге и клиринговой деятельности»[49], Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 259-ФЗ «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[50] и др.

Следовательно, качественное оказание финансовых услуг требует от всех участников рынка ценных бумаг добросовестного соблюдения данного законодательства, в том числе законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг. Вместе с тем в настоящее время рынок ценных бумаг функционирует в условиях новых вызовов и угроз.

Санкционное давление в отношении Российской Федерации в 2022 г. повлияло на многие сферы общественной жизни. Не стал исключением и рынок ценных бумаг. Он даже в обычное время молниеносно реагирует на новости, ведь порой даже непроверенная информация может повлиять на рост или падение ценных бумаг. В этом же году только объявление о ведении специальной военной операции оказало влияние на рынок ценных бумаг таким образом, что было принято решение о приостановлении работы биржи почти на всех рынках. «Торги на всех рынках приостановлены. О возобновлении будет сообщено дополнительно»[51] − именно эта фраза была почти во всех главных новостных лентах страны.

Беспрецедентная санкционная политика объединившихся в стремлении разрушить российскую финансовую систему противодействующих государств была направлена на создание таких экономических условий, при которых невозможно было бы дальнейшее развитие финансового рынка, что в итоге должно было привести к отчуждению российских активов инвесторами, замешательству, панике на финансовом рынке и в обществе в целом[52]. По прошествии полугода Банк России констатировал факт столкновения финансового рынка с сильнейшим потрясением, вызванным введенными ограничениями против крупнейших кредитных организаций[53].

В сложившихся условиях Банк России был вынужден пойти на критические меры в целях минимизации неблагоприятных последствий введенных ограничений. Выработанный Банком России план действий включал: 1) повышение ключевой ставки для обеспечения стабильности финансового сектора, гарантии сохранности накоплений граждан; 2) ограничение и контроль операций с валютными ценностями с целью укрепления национальной валюты; 3) временное прекращение биржевых операций для стабилизации рыночных отношений; 4) предоставление дополнительной поддержки банкам для обеспечения своевременного проведения наличных операций гражданами и сохранения стабильности функционирования финансового сектора; 5) регуляторные послабления с целью финансового оздоровления организаций, в том числе в секторе кредитования, в свете нестандартных условий, обусловленных введением ограничений[54].

Принятие Банком России вышеуказанных мер можно отнести к экстраординарным административно-правовым режимам, под которыми понимаются режимы, устанавливаемые при возникновении экстраординарных, чрезвычайных обстоятельств, условий, требующих незамедлительного принятия экстренных, чрезвычайных мер, дополнительного ограничения прав и свобод граждан, возложения на них дополнительных обязанностей, ограничения хозяйственной и иной деятельности[55].

Данные меры в целом позволили стабилизировать ситуацию, однако структурное перестроение экономики в новых условиях не сразу дадут положительные результаты. И тут, безусловно, необходимо не использовать «кризисное» управление, а системно подходить к развитию рынка ценных бумаг на основе действующего законодательства Российской Федерации о стратегическом планировании в целях обеспечения национальной безопасности.

В научной литературе указывается на трехаспектность стратегического планирования в отношении Банка России, а именно внутренняя деятельность и ее планирование, определение вектора развития финансовой системы и внешняя деятельность в части стратегического планирования на федеральном уровне[56].

Согласно п. 6 ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»[57] (далее − Закон № 172-ФЗ о стратегическом планировании) Центральный банк Российской Федерации является участником стратегического планирования на федеральном уровне. Так, в соответствии с положениями ст. 10 вышеупомянутого Закона Банк России:

1) осуществляет полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее – Закон о Банке России, № 86-ФЗ);

2) осуществляет иные полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно ст. 3 ФЗ № 86 целями деятельности Банка России являются развитие и обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации. Указание на эти цели в Законе о Банке России появились в связи с принятием Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков»[58].

Нельзя не согласиться с Е. В. Кудряшовой, которая утверждает, что новые цели Банка России появились в законодательстве раньше, чем в 2014 г. появился Закон № 172-ФЗ, определяющий систему стратегического планирования. Весь перечень целей из ст. 3 Закона о Центральном банке Российской Федерации относится к сфере отраслевого стратегического планирования в рамках финансового сектора и укладывается в отсылочную формулировку подп. 1 п. 6 ст. 10 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»[59].

Согласно п. 66 Указа Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»[60] целями обеспечения экономической безопасности Российской Федерации являются укрепление экономического суверенитета страны, повышение конкурентоспособности российской экономики и ее устойчивости к воздействию внешних и внутренних угроз, создание условий для экономического роста Российской Федерации, темпы которого будут выше мировых.

Применительно к рынку ценных бумаг достижение целей обеспечения экономической безопасности Российской Федерации осуществляется путем укрепления финансовой системы Российской Федерации и ее суверенитета, развития национальной инфраструктуры финансовых рынков, в том числе платежной инфраструктуры, преодоления зависимости в этой сфере от третьих стран, расширения практики расчетов с иностранными партнерами в национальных валютах, сокращения вывода финансовых активов за границу, противодействия незаконным финансовым операциям.

Представляется, что развитие и функционирование рынка ценных бумаг должно происходить системно. В этой связи помимо целей и задач особое внимание необходимо уделять принципам, в том числе стратегического планирования.

Согласно ст. 7 Закона основными принципами деятельности системы стратегического планирования являются единство, целостность, разграничение полномочий, преемственность, непрерывность, сбалансированность, результативность, эффективность, ответственность участников, открытость, реалистичность, ресурсная обеспеченность, измеряемость целей, соответствие показателей целям. Значение и характеристика данных принципов содержится в этой же статье, а также анализируется в науке[61]. Применительно к теме данной работы стоит обратить внимание на принцип реалистичности, предполагающий соотнесение поставленных целей и задач с возможностью их выполнения в установленных временных рамках, в условиях риска и ограниченностью выделенного ресурсного обеспечения.

Одним из важнейших среднесрочных документов стратегического планирования в области рынка ценных бумаг является документ «Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации на 2025 год и период 2026 и 2027 годов» (далее – ОНРФР25-27)[62].

В ОНРФР 25–27 выделены пять ключевых направлений развития финансового рынка:

1) создание условий для усиления роли финансового рынка в финансировании трансформации экономики при сохранении устойчивости финансового сектора;

2) защита прав потребителей финансовых услуг и инвесторов, повышение финансовой доступности для граждан и бизнеса;

3) цифровизация финансового рынка и развитие платежной инфраструктуры;

4) развитие системы внешнеторговых платежей и расчетов;

5) обеспечение финансовой стабильности.

Банк России подчеркивает в ОНРФР 25–27, что для повышения роли финансового рынка в формировании долгосрочных ресурсов важно расширение предложения всеми его сегментами качественных продуктов и инструментов, в том числе для долгосрочных сбережений и инвестиций, отвечающих потребностям граждан и бизнеса. При этом особое значение имеет развитие рынка капитала, в первую очередь долевого финансирования, которое является наиболее долгосрочным. Важным условием для развития рынка капитала и финансового рынка в целом является укрепление доверия к нему его участников. В связи с этим значимыми направлениями работы остаются обеспечение защиты прав потребителей финансовых услуг и инвесторов, в том числе миноритарных акционеров, повышение качества корпоративного управления, предоставление доступа к необходимой для принятия инвестиционных решений информации об эмитентах и инструментах. Принятие потребителями финансовых услуг и инвесторами обоснованных финансовых решений, будет способствовать формированию благоприятных условий для повышения благосостояния граждан и бизнеса. Кроме того, одним из значимых механизмов привлечения инвестиций в важные для нашей страны проекты могут стать инструменты финансирования устойчивого развития.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «Литрес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на Литрес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации на 2025 год и период 2026 и 2027 годов // СПС «КонсультантПлюс».

2

См.: Алексеев Н. Н. Общее учение о праве: курс лекций, прочитанный в Таврическом Университете в 1918/19 году. Симферополь, 1919. 161 с.; Голунский С. А., Строгович М. С. Теория государства и права. М.: Юридическое издательство НКЮ СССР, 1940. 302 c.; Александров Н. Г. Юридическая норма и правоотношение: сокращенная стенограмма доклада, прочитанного на научной сессии института 6 мая 1946 г. / Моск. юрид. институт; под ред. проф. И. Т. Голякова. М.: Тип. ТАСС, 1947. 27 с. URL: https://megapro.msal.ru/ProtectedView2/App/Viewer (дата обращения: 14.07.2025); Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М.: Юрид. лит., 1961. 381 с.; Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М.: Юрид. лит., 1974. 348 с.; Алексеев С. С. Общая теория права: курс в 2 т. Т. 2. М.: Юрид. лит. 1982. 363 с.; Гревцов Ю. И. Правовые отношения и осуществление права. Л.: Изд-во Ленинград. ун-та, 1987. 128 с.; Серков П. П. Правоотношение (Теория и практика современного правового регулирования): монография: в 3 ч. Ч. I: Грани правового неведомого. М., 2018. 512 с.; Андреев Ю. Н. Правовые отношения в современном российском праве: общетеоретические и отраслевые аспекты: монография. М.: Проспект, 2024. 544 с.; и др.

3

Алексеев Н. Н. Общее учение о праве: курс лекций, прочитанный в Таврическом Университете в 1918/19 г. Симферополь, 1919. 135 с. URL: https://megapro.msal.ru/ProtectedView2/App/Viewer (дата обращения: 14.07.2025).

4

Голунский С. А., Строгович М. С. Теория государства и права. М.: Юридическое издательство НКЮ СССР, 1940. С. 270.

5

Александров Н. Г. Юридическая норма и правоотношение. М., 1947. С. 9.

6

Морозова Л. А. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2002. С. 271.

7

Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения / Ленингр. гос. ун-т им. А. А. Жданова. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1972. 157 с.; Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М.: Юрид. лит., 1976. 184 с.

8

Лупарев Е. Б. Административные правоотношения // Административное право: в 10 т. М.: Евразийская академия административных наук, 2013. Т. 2. С. 7–8; Елистратов А. И. Основные начала административного права. М.: Издание Г. А. Лемана и С. И. Сахарова, 1917.

9

Козлов Ю. М. Избранные труды: сборник научных трудов / отв. ред. и сост Э. П. Андрюхина. М.: Проспект, 2017. С. 82.

10

Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. 2-е изд., перераб. и доп. М: Норма: ИНФРА-М, 2016. С. 64.

11

Лупарев Е. Б. Указ. соч. С. 20.

12

Анализу Банка России посвящен § 1.4 настоящей главы.

13

Зубарев С. М. Административно-правовые отношения // Административное право Российской Федерации: учебник: в 2 т. / отв. ред. С. М. Зубарев, Л. Л. Попов. М.: Проспект, 2025. Т. 1. С. 62−64.

14

См., например: Денисов Ю. А., Краснянский В. Э. Понятие и признаки правоотношений // Теория государства и права: учебник / под ред. А. И. Королева, Л. С. Явича. 2-е изд., перераб. и доп. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1987. С. 412; Матузов Н.И. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2002. С. 386−388.

15

Теория государства и права: учебник / под ред. В. К. Бабаева. М.: Юристъ, 2002. С. 415−416.

16

Гражданское процессуальное право: учебник / С. А. Алехина [и др.]; под ред. М. С. Шакарян. М.: Велби, Проспект, 2005. С. 66.

17

Чечина Н.А. Гражданские процессуальные отношения // Избранные труды по гражданскому процессу. СПб.: Издательский дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2004. С. 19.

18

Чечина Н.А. Гражданские процессуальные отношения // Избранные труды по гражданскому процессу. СПб.: Издательский дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2004. С. 18.

19

Красильников А.В. О некоторых проблемах нормативно-правового регулирования уголовно-процессуальных отношений // Российский следователь. 2013. № 21. С. 19–21. СПС «КонсультантПлюс».