ЖКХ: Вопросы и ответы

Этим же законом предусмотрели, что население должно перейти на 100%-ную оплату жилья. Подобное «пожелание» было еще у советской власти, но реализовать его тогда не получилось. Не получилось это и за период с 90-го года и до наших дней. И это вполне объяснимо. Если взять ЖКХ «в целом», то это огромная отрасль, которая для своего содержания требует колоссальных средств. Собственно, по этой причине государство в 90-ые годы и попыталось сбросить эту отрасль с себя — нужно было слишком много денег. Но раз вы сбрасываете ЖКХ на население, то предполагаете, что деньги у населения есть. Однако при капитализме у населения количество денег по определению всегда стремиться к «минимуму». Поэтому и у населения нет денег «тащить» все ЖКХ. Сказанное объясняет, почему государство очень хотело переложить ЖКХ на народ, а народ очень не хотел платить. Это предопределит все проблемы 90-ых и последующих лет — износ сетей увеличивается, неплатежи то растут, то падают.

В мае 1993 года Роскоммунхозом утверждается «Положение о порядке формирования договорных взаимоотношений в муниципальном хозяйстве». Вот как обстояло дело формально. При советской власти жилье было на балансе ЖЭКов, которые и управляли ими. Теперь же предполагалось, что жилье будет непосредственно на балансе местных властей, которые заключают договора, даже с теми же ЖЭКами, для управления. Именно это понимали под «формированием договорных взаимоотношений».

В этом же 1993 году начинает формироваться понятие «заказчика». В местных администрациях создаются комитеты по жилищному и коммунальному хозяйству. Эти-то комитеты наделяются функциями «заказчика». Это означает, что комитеты заказывают у ЖЭКов и других подобных организаций услуги по содержанию домов. Схема же вырисовывается такая: местные администрации передают в хозведение службе «заказчика» дома, которые по договору передают их «предприятиям ЖКХ» на обслуживание. Предполагается, что «предприятия ЖКХ» будут определяться на конкурсе (постановление Госстроя РФ от 01.04.1994 №18—24 «Об утверждении Примерного положения о порядке конкурсного отбора жилищных ремонтно-эксплуатационных предприятий для содержания и ремонта государственного и муниципального жилищных фондов»).

В 1994 году принимают первые правила оказания коммунальных услуг, а также создается Министерство строительства, Государственная жилищная инспекция. Все это закрепляло больше с формальной стороны уже «достигнутое». Однако ЖКХ не то что не выходило из кризиса, оно еще больше в этом кризисе увязало.

В 1995 вступает в силу первая часть Гражданского кодекса, где закрепляется понятие общего имущества. По статье 290 ГК: «Собственникам квартир в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности общие помещения дома…» Эту норму стоит правильно понимать. По ГК органы власти, местного самоуправления были такими же простыми собственниками, как и граждане, которые приватизировали имущество. Если закон о приватизации еще формально разделял органы МСУ и граждан как собственников имущества, то ГК впервые ставит их под одно понятие и регулирование. Это же задает режим имущества — это «общее имущество», потому что больше нет органов МСУ как более сильных участников правоотношений. Однако пока это остается благим пожеланием. Только с 2005 года государство действительно уравняет всех собственников, причем не потребуется каких-то специальных мероприятий, достаточно будет уточнить и без того очевидное.

Но пока приближается 1996 год, а ЖКХ продолжает разваливаться. Стоит учитывать, что разваливается ЖКХ даже не столько из-за изменений в правах на жилье, а по фундаментальной причине — кризис в экономике, рыночные отношения и т. п. ЖКХ не смогло бы выбраться из кризиса, даже будь управление им идеальным, да идеального управления во время кризиса и не могло быть.

Рыночные отношения все никак не хотели «насаждаться» в ЖКХ. И на это есть своя причина. Все-таки в советское время ЖКХ много десятилетий централизовали. Никакого социализма в ЖКХ не было, что и проявлялось в отсутствии плановости. Однако все-таки к этому вели, ЖКХ было отраслью довольно «монопольной». Естественно, когда вы скрытые за социализмом монополии выпускает в рыночные отношения, эти монополии никого не пустят на рынок.

Вот как можно это представить. Был ЖЭК, которому с советских времен достались трактор, газовые горелки, прокладки на краны. Этого у ЖЭКа было в избытке, как и специалистов. В избытке не абсолютном, а относительно любых других участников рынка. Как же «любой другой участник» войдет на рынок управления? Где он возьмет трактора, горелки, прокладки, да и работников? Поэтому победить монополизм было невозможно, но государству очень это было нужно. Почему? Потому что ЖЭК был неэффективен, это так. Однако главная причина не в этом. Жилье разрушалось, постоянно происходили аварии. Решить эти проблемы при тех условиях никакими рыночными механизмами было нельзя, а решать надо было. Отступить от рынка власть, которая этот рынок и насаждала в стране, уже не могла. Поэтому, раз идти назад никак нельзя, оставалось только форсировать движение «вперед».

Отсюда Указ Президента РФ от 29.03.1996 №432 «О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов». Насколько абсурден подобный указ можно убедиться по первому же пункту: «Одобрить сложившуюся в городах Москве, Рязани, Нижнем Новгороде и ряде других практику разделения функций заказчика и подрядчика при эксплуатации и ремонте государственного и муниципального жилищных фондов и перехода на договорные отношения между организациями, выполняющими функции заказчика на эти работы, и подрядчиками — субъектами хозяйственной деятельности любой организационно-правовой формы, привлекаемыми к работе преимущественно на конкурсной основе».

Не только функции заказчика и подрядчика были разделены еще с советских времен, но и переход на договорные отношения власть пробивала еще с конца 80-ых годов. Практика в Москве, Рязани и прочих городах не «сложилась», а ее вводило государство целенаправленно. И вот указ делает вид, что это самодеятельность «народа», а затем это одобряет. Лихой ход. В итоге указ просто свелся к благим пожеланиям эту практику «усилить и довести».

В этом же 1996 году принимают Федеральный закон от 15.06.1996 №72-ФЗ «О товариществах собственников жилья». Здесь закрепят понятие «общего имущества», а также определят организационные основы ТСЖ.

Не помогало. Рыночные отношения в ЖКХ не побеждали, а навязывались, ТСЖ создавались, но неохотно. И вот в 1997 году начинается первая «реформа» ЖКХ — появляется Указ Президента РФ от 28.04.1997 №425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации». Никакой реформой это не было, но документ любопытный. Вспомним, что проблема — это кризис в стране, а не конкретно кризис в ЖКХ. Что же предлагают «реформаторы»? А вот что: «Единственным способом преодоления кризиса является изменение системы финансирования, то есть переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями». То есть единственным способом преодолеть кризис видят в деньгах населения. Это бы ничего, только народ, как и экономика, в это время в кризисе.

Но почему же власть так упорна? Во-первых, другого выхода, как мы уже писали, у власти в тех условиях и не было. Во-вторых, кое-какие успехи вроде позволяли надеяться, что осталось только «поднажать». В указе так описаны годы до реформы: «В 1994 — 1995 годах резкий рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги позволил преодолеть его отставание от темпов инфляции, при этом доля затрат, покрываемая населением, в эксплуатационных издержках предприятий отрасли возросла с 2—3 процентов до 20 — 40 процентов. В результате этого объем недофинансирования услуг, оказываемых предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, по сравнению с 1993 годом снизился, но тем не менее составил более 50 трлн. рублей.» И вот же вроде пишут: «Положение усугублялось тем, что в 1995 году реальные доходы населения снизились на 13 процентов, в связи с чем рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги оказался для него особенно болезненным.» Но еще раз: другого выхода у властей не было. Раз они переводили экономику на «рыночные рельсы», то отказаться от полной оплаты населением нельзя было, в этом и видели выход. И это настолько определяло сознание властей, что они сами же писали про недостаток средств у населения, но сами же настаивали на стопроцентной оплате.

Однако не сказать, что власть не извлекла хоть какие-то уроки. В указе говорится, что на предыдущем этапе «реформы» целью было повысить платежи. Очевидно, что это не сработало, чего власть не признает, но придумывает хитрый ход. Раз с платежами плохо, то надо… уменьшить расходы жилищно-коммунальных организаций. В самом деле, положим вы собираете с населения 1000 единиц, а надо вам 2000 единиц, налицо кризис. Но если увеличить производительность, снизить расходы и 2000 единиц уменьшить до 900, то вы при 1000 от населения еще и в плюсе останетесь. Проблема в том, что снизить расходы можно двумя способами: производительностью труда, ухудшением качества услуг. Повышать производительность труда в стране, охваченной кризисом, было невозможно. Оставался второй вариант…

В этом же указе появляется понятие управляющей организации. Вот это место: «Службы заказчика выполняют роль управляющих организаций для муниципальных объектов. Для управления жилищным фондом других форм собственности (товарищество собственников жилья, жилищно-строительные кооперативы и тому подобное) может быть нанята также специализированная управляющая организация, привлекающая на условиях подряда ремонтно-эксплуатационные организации и организации коммунального хозяйства.»

Эти службы заказчика, просто мимоходом названные в указе 1997 года управляющими организациями, в 2005 вполне станут управляющими организациями по существу на основании Жилищного кодекса. Но управляющие организации пока не считаются главным способом управления домами. Таким способом считается ТСЖ, про который в указе сказано: «Товарищества собственников жилья становятся преобладающей формой управления многоквартирными жилыми домами.» То есть «реформа» 1997 года должна была привести к тому, что именно ТСЖ будет главной формой управления домами. Запомним это.

Здесь стоит остановиться немного на цифрах. Возьмем их из Постановления Госстроя России от 11.12.1997 №17—132 «Об утверждении нормативно-методических материалов по реализации концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации». Итак: «В результате проводимой политики бесплатной приватизации жилья гражданами произошли изменения в структуре собственности жилищного фонда, сформировался рынок жилья. Доля частного жилищного фонда с 30% в 1991 году увеличилась до 52 процентов в 1996 году».

Заметим, что уже в 1991 году треть жилья находилась в частной собственности. К 1996 году это была половина. Вторая половина была либо муниципальной, либо государственной (ведомственной). Причем с государственного уровня эти помещения все пытались передать на муниципальный.

А что же с ТСЖ? «К концу 1996 года число зарегистрированных товариществ собственников жилья составило более 600, в том числе в городах Москве, Санкт-Петербурге, Тюмени, Омске, Нижнем Новгороде, Рязани, Перми, Барнауле, Екатеринбурге насчитывается по 50 и более товариществ собственников жилья. Большое число товариществ находится в стадии организации.»

600 организаций… И это почти за десять лет, когда товарищества государство считало лучшим способом управления домами. Казалось бы, очевидный вывод состоял в том, что собственникам жилья никаких ТСЖ не надо. Но власть сделала вывод прямо противоположный — надо усиливать ТСЖ, оно должно стать основной формой управления домами.

А как обстояло дело с «управляющими организациями»? «Службы заказчика по жилищно-коммунальным услугам формально созданы в более чем 50% регионов России. В 36 субъектах Российской Федерации создание таких структур пока не осуществляется. В их числе Татарстан, Башкортостан, Калмыкия, Мордовия, Республика Тыва, Тверская, Читинская, Пермская, Камчатская, Хабаровский, Алтайский края и другие. При этом региональные и местные руководители в большинстве случаев ссылаются на непонимание роли этих организаций в структуре реформирования жилищно-коммунальных правоотношений.» А с конкурсами? «Так, в городах Москве, Петрозаводске, Рязани, Нижнем Новгороде, Владимире и других на конкурсной основе обслуживается от 25 до 8 процентов муниципального жилья.»

И немного про платежеспособность населения: «Затраты на предоставление жилищно-коммунальных услуг в среднем по России на одного человека в месяц в 1996 году сложились в размере 141870 рублей. При этом доля платежей населения в покрытии этих затрат в 1996 году составила 27%… По данным обследований, проведенных региональными и местными органами власти, неплатежи населения составляют на сегодня 20—25%, промышленных предприятий — около 60%, а организаций бюджетной сферы — 80—90 процентов.»

Никакой реформы ЖКХ из указа 1997 года не вышло. Однако за период с 1997 по 2005 год кое-что изменилось. Рыночные отношения, капитализм в стране победили окончательно. Рынок, в том числе и в ЖКХ, медленно формировался, как и формировались рынки вспомогательные — подрядные услуги по обслуживанию домов. Вместе с тем муниципалитеты постепенно лишались доходов, содержание жилья было для них лишним бременем. медленно шла приватизация, муниципальных квартир по домам становилось все меньше. Все это, а не желания властей, подготовило «реформу» 2005 года. Власть только зафиксировала в новом Жилищном кодексе, который вступил в силу 1 марта 2005, уже сложившиеся отношения.

За год до «реформы» Совет Федерации выпустил Аналитический вестник «О проекте доклада „Экономические проблемы реформы жилищно-коммунального хозяйства регионов“». Перейти на стопроцентную оплату населением ЖКХ все никак не получалось: «в 2003 г. средний по стране уровень оплаты населением ЖКУ составил 81,6% при установлен ном федеральном стандарте 90%». И это притом, что уровень затрат семьи на ЖКХ в России выше, чем в других странах. И даже при таком высоком уровне затрат каждой семьи на ЖКХ как итог: «только последние три года уровень недофинансирования сферы ЖКХ составлял в среднем 10—12%». Финансировать предприятия ЖКХ вынуждено местное самоуправление: «сами предприятия ЖКХ требуют значительных ассигнований, которые в ряде муниципальных образований составляют до 40—50% доходной части бюджета». Денег на это у бюджета нет. На этом фоне любопытно такое замечание: «Если ранее жилищно-коммунальная сфера получала значительную государственную поддержку и была фактически реципиентом бюджета, то с резким сокращением бюджетных дотаций и отменой льгот по налогообложению она стала фактически донором бюджетной системы всех уровней». Причем: «доля расходов на ЖКХ в консолидированном бюджете страны постоянно сокращалась: так, если в 1995—97 гг. дотации ЖКХ составляли 13,4%, в 1998 г. — 11,5%, в 2000 г. — 10,2, в 2001 г. — 8,1%, в 2002—2003 гг. — 6,5—6,4%, а в 2004 г. — 4,9%».

Таким образом, государство все больше отказывалось от финансирования ЖКХ, население полностью заплатить за ЖКХ не могло, как и местные бюджеты. К тому же сами предприятия ЖКХ стали рассматриваться как источники доходов для бюджета. Как итог: «По данным Госкомстата России за 2003 год, около 62% из 52 тысяч предприятий, обслуживающих жилищно-коммунальный комплекс, убыточны и находятся на грани банкротства… По оценкам специалистов, недофинансирование ЖКХ составляет сейчас порядка 72 млрд. рублей ежегодно.».

Так было за год до новой «реформы», которая еще больше отодвинула государство от ЖКХ, придвинув к собственникам жилья управляющие организации. Любопытно, что новый Жилищный кодекс никак не решал главную проблему ЖКХ — где взять деньги. Кодекс просто обязал собственников помещений в доме выбрать один из способов управления, а дальше платить за коммунальные услуги — по государственным тарифам, за содержание дома — по решению общего собрания. То, что по решению общего собрания управляющая организация много не получит, осознали через 10 лет, заставив принудительно платить за капремонт.

Итак, Жилищный кодекс вступил в силу 1 марта 2005 года. Ничего принципиально нового этот кодекс не принес. Просто на самом высоком, за исключением Конституции, уровне зафиксировали сложившееся «на земле». Управлять домом должны собственники помещений. Для этого собственники заключают договор с управляющей организацией. Органам власти остается только изредка контролировать, как там дела у собственников с управляющими организациями. Постановление от 29.08.2005 №541 вновь подтверждает, что собственники должны платить 100% за содержание дома. В 2006 году быстренько вводят новые правила оказания коммунальных услуг, правила пользования жилыми помещениями, а также правила содержания общего имущества. На этом первая фаза очередной реформы завершается. Потребуется лет пять опыта, чтобы осознать, что реформа не работает.

За это время принимают Федеральный закон от 21.07.2007 №185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Закон этот обещает допфинансирование из федерального бюджета, если регионы достигнут целей в реформировании ЖКХ, которые государство считает важнейшими. Что же считает важнейшим государство? Государство полагало, что к 2011 в регионах должно быть не менее 20% домов под управлением ТСЖ, а остальные — под управлением управляющих организаций, доля в которых муниципальных образований не должна быть больше 25%.

Итак, первая фаза реформы закончилась к 2010 году. Способы управления во всех домах были выбраны, основные нормативные акты приняты, кое-какая практика управления стала накапливаться. С 2010 и до настоящего момента власть будет пытаться исправить то, что натворила Жилищным кодексом 2005 года.

В 2010 году для управляющих организаций появились стандарты раскрытия информации, а в 2011 — правила оказания коммунальных услуг. Эти акты фактически проводили донастройку отношений между собственниками и управляющими организациями. В это время стало понятно, что управляющие организации становятся основным способом управления. Причем именно управляющие организации определяют все — от условий договора до условий ремонта дома. Все благие пожелания ЖК о роли общего собрания разбивались о простой факт — провести собрание сложно, дорого, да и управляющая организация — это профессиональный участник этих отношений.

В этой ситуации законодатели стали действовать с двух направлений — пытаться усилить собственников и взять под контроль управляющие организации. Летом 2011 года появляется такой институт как «совет многоквартирного дома». По существу, это «правление» общего собрания, которое должно оперативно взаимодействовать с управляющей организацией. Сами управляющие организации заставили руководствоваться минимальным перечнем работ по содержанию дома. Но еще любопытнее то, что власть решила проверить все заключенные договоры управления на предмет законности. Сделать это нужно было до 1 марта 2013 года. Признать, что реформа, нацеленная на самостоятельность собственников, провалилась было нельзя.

Все эти мероприятия не помогали. Рынок услуг управления был неконкурентным изначально, а ставшую появляться конкуренцию трогать было нельзя, ведь цель реформы — эта самая конкуренция. Однако претензий к управляющим организациям и собственникам помещений в домах накопилось столько, что пришлось принимать меры. В советское время одной из главных проблем было то, что дома более или менее поддерживались в текущем состоянии, да и то некачественно. Капитальный ремонт не был в приоритете, что вело к износу домов. Ровно эта же проблема осталась в 2010-ых годах. С тем лишь уточнением, что дома стали старше, а значит проблема — острее. И это в ситуации, когда власть много лет пытается заставить собственников самих принимать решение за свой дом.

Экстренно стали решать проблему. В декабре 2012 года приняли закон о капремонте. Заработали эти правила с 2014 года. Тема капитального ремонта вызвала большое недовольство населения, ведь вводился обязательный взнос на капитальный ремонт. Оспорить саму систему капитального ремонта попытались в Конституционном суде, но в 2016 году суд признал эту систему вполне конституционной.

С 2014 года начали «поджимать» и управляющие организации. Появляется лицензирование. Любопытно, что еще в 2011 году управляющие организации обязали уведомлять о начале управления домами. Это своеобразная упрощенная система лицензирования. Однако, повторимся, на неконкурентном рынке пытаться призвать к порядку бесполезно. Само отсутствие такой конкуренции не позволило реализовать одну из идей, с которой носились несколько лет, — создать СРО для управляющих организаций.

В итоге решили ввести лицензирование для управляющих организаций. Однако те лицензионные требования, которые были предусмотрены, показывали, что и к лицензированию подошли формально. Никаких требований к материальной обеспеченности самих УО не предъявлялось.

Усилить собственников пытались за счет создания ГИС ЖКХ, который должен был сделать отношения с управляющими организациями более открытыми. Собственники могли бы получать сведения о заключенных договорах и проведенных собраниях. Это позволяло бы хоть как-то противодействовать УО. В этом же 2014 году принимают закон о реформе ТКО, но она начнет работать только с 2019 года и собственники о ней ничего пока не знают.

В 2015 году законодатели решили упростить проведение общих собраний, появилась их очно-заочная форма. Это было важно обеим сторонам. Со стороны собственников упрощение проведения собраний позволяло больше влиять на УО. Но и со сторону УО упрощение общих собраний позволяло легче проводить выгодные УО решения. Это хороший показатель того, что в сфере ЖКХ практически невозможно защитить собственников перед экономически, технически и профессионально более сильными УО.

Проблемы управляющих организаций, конечно, были связаны не только с их монопольным положением в городах или районах. ЖКХ всегда страдало от нехватки средств. Причины этого что в советское время, что сейчас, были одни. Если заставлять платить за ЖКХ население, да еще и в полном объеме, то вы ограничиваетесь платежеспособностью этого самого населения. А его платежеспособность зависит от экономики…

В итоге население не платит УО, а УО не платит РСО. Здесь надо учитывать, что одна из целей «реформ» — это освободить собственников от всяких отношений, кроме как с УО. Собственники заключают договоры на управление с УО, а дальше уже УО не только ремонтирует дом, но и оказывает коммунальные услуги, то есть заключает договоры с РСО. И вот, если у УО нет денег, то платить РСО нечем. Неплатежи УО, их задолженность перед РСО стала большой проблемой. Решать эту проблемы попытались через «отвязывание» оказания коммунальных услуг от управления домами.

В 2016 году собственники нежилых помещений в обязательном порядке должны были перейти на прямые договоры с РСО. Это позволяло хотя бы в отношениях между собственниками нежилых помещений и РСО убрать УО как прослойку.

***

Давайте немного оглянемся на пройденный путь. Начинали «реформу» с того, что обязали собственников выбрать УО. Никаких требований к УО не было, выбирай кого хочешь, кто назовется УО, тот и будет УО. Собственники сами принимали решение как управлять домом, какой тариф за содержание установить. Это основывалось на том, что собственники помещений в доме — это и собственники общего имущества. «Реформа» писалась таким образом, что на рынке множество конкурирующих УО, а собственники готовы каждый день бегать на общие собрания и внимательно вчитываться в сметы работ. За такие труды собственникам полагалось освобождение от остальных проблем, УО брала на себя все заботы, представляла собственников перед всеми другими организациями.

Однако за следующие с 2005 года десять лет власти далеко ушли от этой концепции. Никакой самодеятельности УО — вводится лицензирование. Никакой самодеятельности собственников — вводятся взносы на капремонт. УО все меньше представляла собственников — уж точно не в отношениях с РСО.

Все эти направления провала реформы набирают обороты с 2016 года. В 2017 году законодатель разрешил устанавливать пандусы в домах без решения общего собрания. Казалось бы, мелочь, но нет. Ведь вся реформа ЖКХ строилась на том, что собственник помещения — это собственник общего имущества. Конечно, закон разрешает ограничивать право собственности с социально значимыми целями, но ведь стоит только начать…