Чрезвычайное законодательство Германии: историко-правовой анализ. Монография

Как правило, исполнение задач государственной власти во время осадного и исключительного положения возлагалось на особые органы, либо создаваемые вновь, либо ранее не обладавшие «диктаторскими» полномочиями. При этом существенно менялась расстановка сил и юридических полномочий среди органов власти, что, в свою очередь, существенным образом воздействовало на характер политического режима, усиливая его «чисто диктаторские» и ослабляя основные демократические черты. В этих условиях стало совершенно очевидным, что без соответствующего законодательного закрепления меры чрезвычайного характера, применяемые в чрезвычайных условиях, могут привести к разрушению законности и основных устоев общества и государства, а, следовательно, и к нарушению внутриполитической стабильности.

Первые «специализированные» парламентские акты, регламентирующие правовой режим чрезвычайного положения, в большинстве европейских государств были приняты в основном только в середине и второй половине XIX века. Во Франции это произошло в 1848 году, в Пруссии — в 1857 году, в Австро-Венгрии — в 1869 году, в Испании — в 1870 году и т. д. В России институт чрезвычайного положения получил развитие во второй половине XIX столетия. 14 августа 1881 года было принято «Положение о мерах к сохранению государственного порядка и общественного спокойствия», в котором предусматривалась возможность объявления «исключительного положения». В свою очередь «исключительное положение» подразделялось на «положение усиленной охраны» и «положение чрезвычайной охраны».

Ныне действующее законодательство, регулирующее чрезвычайное положение зарубежных стран, достаточно разнообразно по форме и содержанию, уровню регламентации возникающих при этом общественных отношений. При изучении данного опыта представляют интерес следующие принципиальные вопросы: виды законодательных актов, при помощи которых регламентируется данный институт; содержание понятия «чрезвычайное положение»; порядок введения режима чрезвычайного положения; полномочия, которыми располагают государственные органы с введением чрезвычайного положения.

Сравнительно-правовой анализ ныне действующего национального, и в первую очередь конституционного, законодательства зарубежных стран свидетельствует о регламентации в нём различных режимов, которые объединены общим понятием «чрезвычайное положение». К таковым относятся: собственно чрезвычайное положение (Алжир, Великобритания, Зимбабве, Индия, Ирландия, Канада, Португалия, США, ЮАР и др.); осадное положение (Алжир, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Венгрия, Венесуэла, Греция, Испания, Мали, Португалия, Франция, и др.); военное положение (Болгария, Великобритания, Индия, Нидерланды, Польша, Румыния, США и др.); состояние войны (Бельгия, Италия, Кабо-Верде и др.).

Помимо вышеуказанных, наиболее распространенных и считающихся традиционными среди видов чрезвычайного положения, встречаются и более редкие виды режимов, установленных законодательством отдельных стран, например: состояние общественной опасности (Италия); состояние напряженности (ФРГ); состояние обороны (ФРГ, Коста-Рика, Финляндия); состояние угрозы (Испания); состояние готовности (Норвегия); состояние бдительности (Габон); состояние тревоги (Габон).

Следует согласиться с мнением В. В. Лозбинева о том, что было бы неверно рассматривать данные режимы в качестве самостоятельных правовых институтов, поскольку одни и те же признаки, определяющие, скажем, осадное положение или состояние угрозы в одних странах (например, в Аргентине и Испании), характеризуют соответственно состояние обороны или чрезвычайное положение в других (например, в ФРГ и Великобритании)15. Речь идет, таким образом, не о различных правовых институтах, а о различных формах (наименованиях) института чрезвычайного положения как общего родового понятия.

Комплексный сравнительно-правовой анализ чрезвычайного законодательства свидетельствует о том, что полномочия по введению чрезвычайного положения в большинстве стран мира возложены на главу государства и (или) главу исполнительной власти. В таких государствах как Ирландия, Испания, Канада, Кипр, Ливан, Франция и некоторых африканских странах правом объявления чрезвычайного положения обладает правительство. В ряде стран — Германии, Израиле, Анголе, Мальте, Болгарии — парламент сам уполномочен объявить чрезвычайное положение, хотя в некоторых из них это право зависит от обстоятельств или вида чрезвычайного положения. В Аргентине, например, президент республики с одобрения сената может объявить осадное положение в случае внешнего нападения, тогда как конгресс самостоятельно может ввести осадное положение при начале восстания, внутренних беспорядков или стихийного бедствия. В ситуации, когда конгресс распущен, президент также может объявить осадное положение, но после этого он должен немедленно созвать парламент для одобрения своего решения.

В большинстве государств мира вопрос о том, имеется ли достаточно законных оснований для объявления чрезвычайного положения, решается главой исполнительной власти единолично. Вместе с тем во многих из них решение о введении чрезвычайного положения может быть принято только после официальных консультаций с теми или иными государственными органами. Во Франции и некоторых других странах, например, президент может применять свои исключительные полномочия после консультаций с премьер-министром, председателями палат парламента, а также с конституционным советом. В то же время президенту Индии достаточно издать прокламацию о чрезвычайном положении по «совету» кабинета.

В связи с вышеизложенным следует согласиться с общим выводом российского ученого А. Н. Домрина о том, что все основные правоотношения в период чрезвычайного положения должен регулировать только парламентский акт (закон), не стесняющий, с одной стороны, исполнительную власть в возможности быстрого реагирования на меняющуюся ситуацию, но, с другой стороны, жёстко и подробно ограничивающий все допустимые методы такого реагирования. Дело в том, что отсутствие парламентского акта либо обрекает органы государственной власти на бездействие и нерешительность именно тогда, когда требуются срочные действия по обеспечению безопасности людей, защите общественного порядка или конституционного строя, либо создает предпосылки для применения неоправданных мер. Закон, таким образом, может позволить избежать и того, и другого. Закономерным следует признать и второй вывод А. Н. Домрина о том, что включение норм, регулирующих институт чрезвычайного положения, в тексты основных законов является одной из гарантий против возможных злоупотреблений со стороны исполнительной власти при выборе и применении норм «чрезвычайного законодательства» для разрешения ситуаций и обстоятельств, не носящих чрезвычайного характера16.

Накопленный государствами Европы и всего мира опыт правового регулирования общественных отношений в условиях чрезвычайных ситуаций, а также научное осмысление института чрезвычайного положения и чрезвычайного законодательства нашли свое отражение и закрепление в самых фундаментальных международно-правовых документах и прежде всего во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. В данных международно-правовых актах были закреплены сформулированные ранее в конституциях и законах многих стран нормы права, в которых закреплялись положения, согласно которым в отдельных исключительных (четко установленных) случаях права и свободы граждан могут частично ограничиваться. Ограничение прав и свобод при этом может быть непосредственно связано как с обеспечением безопасности государства (пограничная полоса, военные городки, территория, где введено чрезвычайное или военное положение), так и с защитой здоровья, прав и законных интересов других лиц (экологическое бедствие, опасность распространения инфекционных и иных заболеваний и отравления людей), если это отвечает конституционным требованиям.

Научное определение чрезвычайного положения в России впервые было дано видным отечественным правоведом В. М. Гессеном, которому принадлежит первая в России фундаментальная работа, посвященная институту чрезвычайного положения, изданная в Санкт-Петербурге в 1908 году. Под «исключительным положением» В. М. Гессен понимал «совокупность исключительных полномочий, в чём бы они не состояли, предоставленных правительственной власти, при наступлении обстоятельств, угрожающих изнутри или извне существованию государства»17. Значительное внимание в дореволюционной российской науке было уделено изучению общественного порядка и средств его укрепления. К числу наиболее значимых работ по данной тематике можно отнести работы М. И. Еропкина, Н. И. Загородникова, Л. М. Колодкина, А. П. Коренева, Ф. С. Разаренова,

Советская политико-правовая мысль представляла законодательство о чрезвычайном положении не чем иным, как инструментом откровенного насилия и надругательства над демократией. При этом всячески подчеркивалась и оттенялась мысль о том, что, если конституция устанавливает некоторые буржуазно-демократические права и свободы, а в порядке текущего и чрезвычайного законодательства принимает законы, которые в нарушение конституции ограничивают или вовсе упраздняют эти свободы и права, — это и есть не что иное, как насаждение беззакония законодательным путем. Высказывались соображения, что институт чрезвычайного положения является откровенным попранием любых демократических норм и принципов. Утверждалось, что социализму по самой его природе чужды социальные конфликты, поэтому социалистическое общество и государство не нуждаются в особом чрезвычайном законодательстве. Поэтому вполне закономерной выглядела ситуация с научным осмыслением института чрезвычайного положения и чрезвычайным законодательством, когда исследования законодательства о чрезвычайном положении были вытеснены в сферу критики лежащих в его основе буржуазных концепций и институтов права. Хотя сама практика воочию опровергла эти «постулаты»: события в Новочеркасске, Тбилиси, Баку и т. д.

К концу 80-х началу 90-х годов под воздействием прежде всего социально-политических и межнациональных конфликтов отношение к институту чрезвычайного положения у нас в стране стало меняться. Однако «признание» не устранило, да и не могло устранить противоречивое отношение к практике его применения. И лишь в 90-х годах ХХ столетия произошла известная научная «реабилитация» института чрезвычайного положения, появился ряд новых интересных содержательных исследований российских ученых-юристов, посвященных изучению проблем взаимодействия внутренних войск и органов внутренних дел в локальных вооруженных конфликтах; а также в различного рода миротворческих операциях, изучению зарубежного опыта функционирования института чрезвычайного положения18.

§2. Теоретические основы

института чрезвычайного положения

Одной из отличительных особенностей историко-правового исследования тех государственно-правовых институтов, которые возникли ранее, прошли долгий путь развития и существуют в настоящее время, является такой их ретроспективный анализ, который предполагает широкое использование современных достижений юридической науки, теоретических и методологических обобщений. В этом смысле теоретико-правовые обобщения и выводы являются той теоретико-методологической базой, которая позволяет наиболее полно, всесторонне и объективно «воспроизвести» и рассмотреть то или иное историческое явление, тот или иной государственно-правовой институт, увидеть общее и особенное в развитии того или иного института. С этой целью в самом начале данного раздела работы даётся краткое изложение основных теоретических представлений об институте чрезвычайного положения. Причем данные положения являются логическим результатом исторического и сравнительно-правового анализа законодательства о чрезвычайном положении и чрезвычайных ситуациях, а также научной литературы, имеющей отношение к теме исследования, которые были сделаны в первом разделе данной главы.

На наш взгляд, следует особо выделить ряд положений, которые характеризуют, прежде всего, социально-правовой аспект института чрезвычайного положения и могут одновременно составлять своеобразное теоретико-правовое, методологическое по своему значению ядро данной работы.

Во-первых, чрезвычайное положение по своему содержанию объективно является одной из разновидностей чрезвычайной ситуации и представляет реальную угрозу безопасности населения, его благополучию и социальному спокойствию; при этом именно содержание угрозы, условия, при которых она может реализоваться либо уже реализуется, а не простое усмотрение власти определяет необходимость и содержание принимаемых мер. Значительный вклад в исследование общетеоретических проблем института чрезвычайного положения внес российский ученый А. Н. Домрин19. Ему принадлежит одно из немногих научных определений института чрезвычайного положения, согласно которому под чрезвычайным положением следует понимать конституционно установленное положение, при наличии которого осуществление государственной власти происходит в чрезвычайном конституционном порядке. При этом государственно-правовой (конституционный) институт чрезвычайного положения представляет собой систему согласованных обособленных и однородных правовых норм, определяющих: основания для введения режима чрезвычайного положения; определяющих государственный орган (или органы), уполномоченный вводить режим чрезвычайного положения; предусматривающих порядок его введения; регулирующих временные и пространственные границы действия; устанавливающих особый режим деятельности органов государственной власти и организаций, допускающих ограничения прав и свобод граждан, а также прав организаций и возложение на них дополнительных обязанностей; в федеративных государствах — временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации; регулирующих иные изменения в системе общественных отношений в период чрезвычайного положения.

Данное определение института чрезвычайного положения, на наш взгляд, достаточно полно и точно отражает формально-правовую составляющую указанного института и может быть использовано в качестве одной из опорных теоретико-правовых конструкций методологического порядка.

Во-вторых, чрезвычайное положение по своей сущности является особым правовым режимом, который должен основываться на конституционных нормах и международных обязательствах страны и устанавливаться в каждом случае в определенных законом рамках с учетом особенностей регулируемой ситуации, действительных интересов государства, общества, всего населения и отдельных граждан. Таким образом, правовой режим чрезвычайного положения включает в себя (основывается) международно-правовые, общие (конституционные) и специальные (особенные) нормативные правовые акты: законы и подзаконные акты. Он может вводиться (устанавливаться) на основе строгого соблюдения принципа правовой, а не формальной законности и принципа целесообразности. Анализ состояния современных исследований разнообразных проблем института чрезвычайного положения и чрезвычайного законодательства свидетельствует о следующем.

Несмотря на то, что возможность использования двух режимов осуществления государственной власти — нормального и чрезвычайного — закрепляется в Конституциях большинства государств, тем не менее, нормальный (обычный) режим осуществления государственной власти в современной юридической и прежде всего государственно-правовой доктрине считается основным. В то же самое время современная западная, да и отечественная доктрина исходит из того, что в жизни любого общества закономерно возникают ситуации, при которых нормальное функционирование общества и государства становится невозможным, и требуется установление чрезвычайного режима, чтобы обеспечить общественную безопасность и правопорядок. Большинство авторов совершенно справедливо полагает, что гарантией против произвольной деятельности государственных органов при чрезвычайных ситуациях и одновременно неотъемлемым элементом правового государства является правовая регламентация этого режима и прежде всего закрепление основных его элементов в Основном законе государства.

В-третьих, правовой режим чрезвычайного положения по своей природе противоречив, поскольку, с одной стороны, направлен на обеспечение или восстановление нормальных, обычных условий жизнедеятельности общества и государства, а, с другой стороны, он одновременно связан с принятием экстраординарных мер, ограничивающих права и свободы личности и меняющих содержание социального управления. В связи с этим правовое регулирование чрезвычайного положения охватывает сложный комплекс регулирующих и охранительных мер, требующих в свою очередь больших материально-финансовых затрат. Таким образом, целями и объектом введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение нормальных, «обычных» условий развития общества и государства, безопасности граждан и защиты конституционного строя.

В-четвертых, субъектами (участниками) правовых отношений в условиях чрезвычайного положения являются различные органы власти, организации, отдельные граждане, население отдельных территорий, на которых действует чрезвычайное положение. Существенное значение в связи с этим имеет использование статусного подхода к совершенствованию правового регулирования социальных отношений в условиях чрезвычайного положения, уже нашедшее отражение в отдельных специальных научных исследованиях современных отечественных авторов20.

В-пятых, к числу основных характерных признаков института чрезвычайного положения относятся концентрация власти, как правило, в одном органе, и ограничение основных прав и свобод человека. При этом институт чрезвычайного положения на практике связан с реализацией идей и конструкций правового государства, основанных на общечеловеческих ценностях (демократия, конституционализм, незыблемость прав человека) и одновременно является определенным вариантом разрешения исторически конкретных социальных проблем. Вместе с тем институт чрезвычайного положения, как свидетельствует история, очень часто из средства защиты демократии может быть превращен в средство подавления и уничтожения этой же демократии. Изучению именно этой стороны режима чрезвычайного положения уделено в научной литературе недостаточное внимание. На примере Германии можно восполнить данный пробел теоретических и историко-правовых исследований, показав механизм превращения демократического по своей сути инструмента в инструмент антидемократический. Институт чрезвычайного положения относится к пограничной области права. Он отражает природу власти и социальную ориентацию политических режимов. В качестве социального инструмента институт чрезвычайного положения является, в общем-то, универсальным средством. В данном случае государство может одинаково успешно принимать меры, которые делают «чрезвычайное законодательство» эффективным средством защиты свободы и безопасности граждан, или предпринимать шаги для его превращения в мощное орудие классового господства.

В-шестых, современная концепция чрезвычайного положения разработана применительно к открытому демократическому обществу, в котором указанный институт призван выступать в роли крайнего институционального средства, способствующего разрешению социально-политических и этнонациональных конфликтов (кризисов)21. В контексте концепции правового государства можно по-разному относиться к институту чрезвычайного положения, разрабатывать различные рекомендации по стратегии и тактике осуществления исключительных (чрезвычайных) мер, но нельзя при этом игнорировать его социальное назначение для открытого демократического общества, заключающееся, с одной стороны, в создании возможности в русле права преодолевать те или иные конфликтные ситуации, которые не могут быть устранены нормальным конституционным путем, с другой — гарантировать, чтобы концентрация власти, столь необходимая при чрезвычайном положении, не использовалась в ущерб конституционному правопорядку, а также в целях устранения из жизни общества государственно-правовых демократических институтов.

В результате анализа отечественной, а также зарубежной и прежде всего немецкой научной литературы, посвященной исследованию института чрезвычайного положения, изучения узловых теоретико-правовых положений, характеризующих чрезвычайное положение, мы приходим к выводу о том, что в целях дальнейшего качественного развития и совершенствования института чрезвычайного положения в условиях международного взаимодействия национальных правовых систем необходимо решение следующих научных задач:

— Необходимо на примере возникновения и развития института чрезвычайного положения и чрезвычайного законодательства в Германии определить основные социально-политические причины и условия, породившие возникновение чрезвычайного законодательства, установить конкретно-исторические факторы, лежавшие в основании развития данного института.

— Следует показать зарождение, генезис и развитие чрезвычайного законодательства в Германии, выделив его основные этапы развития и дать им характеристику. Важно при этом установить системные связи чрезвычайного законодательства в правовой системе Германии и системе германского законодательства как её элемента, уделив основное внимание конституционно-правовым актам и нормам.

— Требуется определить развитие и систему чрезвычайных мер, специальных институтов власти и иных государственно-властных инструментов, которые использовало германское государство в условиях чрезвычайного положения, установить их соответствие сложившимся чрезвычайным ситуациям, показать основное направление их развития.

— Особого внимания заслуживает исследование механизма осуществления власти в условиях чрезвычайного положения и тех предпосылок и условий, при которых данный механизм может быть превращен в средство нарушения конституционной законности, демократии, прав и свобод человека. Решение данной задачи не потеряло своей актуальности в условиях построения демократического правового государства в Российской Федерации, иных постсоветских государствах.

— На примере возникновения и развития института чрезвычайного положения в Германии в контексте развития аналогичного института в других странах Европы требуется доработка понятийно-категориального аппарата, с помощью которого можно исследовать современный институт чрезвычайного положения и чрезвычайного законодательства, закрепление его основных нормативных положений и конструкций в международно-правовых документах.

Решению обозначенных задач и посвящена данная работа, концепция которой состоит в следующем: на примере развития института чрезвычайного положения и его внешнего выражения — чрезвычайного законодательства в Германии — показать национальные особенности и общие закономерности развития чрезвычайного положения и чрезвычайного законодательства; показать взаимосвязь и взаимовлияние основных элементов чрезвычайного положения — чрезвычайного законодательства и чрезвычайной юстиции, а также и влияние на политический режим и зависимость от него; определить место и роль чрезвычайного положения и чрезвычайного законодательства в правовой системе Германии; а также сформулировать основные уроки и выводы, которые можно использовать при совершенствовании чрезвычайного законодательства в Российской Федерации и других странах и полнее закрепить в международно-правовых документах.

Важное значение в данной работе принадлежит точности, однозначности и непротиворечивости используемых юридических терминов, с помощью которых в нормативных правовых актах отражаются и закрепляются разные стороны и моменты института чрезвычайного положения. Особенно это касается ключевых понятий законодательных актов, с помощью которых в силу специфического предмета правового регулирования, предполагается возможность расширения полномочий государственных органов в ущерб части конституционных прав и свобод граждан. Поэтому необходимо определиться заранее с содержанием основных терминов и понятий, используемых в данной работе. Это тем более необходимо, поскольку в западной и отечественной юридической литературе существуют порой расхождения в понимании используемого терминологического аппарата при описании института чрезвычайного положения.

Термин «чрезвычайное» согласно С. И. Ожегову22 означает нечто исключительное. Таким образом, чрезвычайное положение — это исключительное положение, положение неизбежной опасности, которая представляет угрозу существования нации и государства. Данное положение может быть вызвано разными причинами, но последствия его таковы, что для поддержания общественного порядка или для сведения к минимуму отрицательных последствий кризисных ситуаций необходимо применение чрезвычайных мер. Причем эти чрезвычайные (или исключительные) меры должны соответствовать степени опасности и не превышать необходимых, адекватных предполагаемой степени опасности пределов.