Юридический прогноз

Сергей Кузнецов

Юридический прогноз

Юридический прогноз — это научно-правовое исследование, направленное на обоснованное предсказание будущих состояний права и других вызванных им явлений.

Цель — выявить тенденции развития правовой системы на заданную перспективу с целью выработки предложений по её совершенствованию.

Некоторые объекты прогнозирования:

изменения границ правовой сферы общества (внутри отрасли, между публичным и частным правом, между национальным и международным правом);

объём и характер правового регулирования (законодательной регламентации, отраслевого развития, возможности появления новых отраслей);

динамика отношения граждан к правовым явлениям;

уровень правоприменения.

Особенность юридического прогноза — вероятностный, предположительный характер. Прогнозист рассматривает несколько наиболее вероятных вариантов будущего, выбирая факторы, которые, по его мнению, будут играть роль при переходе от текущего состояния к будущему.

Виды

Некоторые виды юридических прогнозов:

Поисковые (генетические, исследовательские) — прогнозирование развития явлений путём условного продолжения в будущее тенденций этого развития в прошлом и настоящем. Отвечают на вопросы: «В каком направлении идёт развитие?», «Что вероятнее всего произойдёт при сохранении существующих тенденций?».

Нормативные — прогнозирование достижения желательных состояний, явлений на основе заранее определённых норм, идеалов, целей. Например, прогноз процесса управления противоречием в структуре системы правового регулирования, который включает целевой блок (желаемое итоговое состояние) и исполнительный блок (комплекс альтернативных мероприятий корректирующего характера).

Ретроспективные — наложение данных прошедшего периода в правовой сфере на действующие правовые явления и процессы с выводом об эффективности или неэффективности средств правового регулирования. В зависимости от сроков направленности выделяют краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные прогнозы, а также прогнозы федерального, регионального и муниципального уровня.

Методы

Для составления юридических прогнозов используют, например:

Фактографические методы — базируются на фактически имеющемся материале об объекте прогнозирования, информации об его прошлом развитии. Выявляют «болевые точки» и позитивные практики правового регулирования, которые служат исходным материалом для подготовки прогнозных сценариев.

Статистический метод — обработка количественной информации об объекте прогнозирования с целью выявления математических закономерностей развития и взаимосвязей характеристик для получения прогнозных моделей.

Метод экстраполяции — перенесение характеристики прошлого и текущего состояния исследуемого объекта на его будущее состояние.

Метод экспертных оценок — привлечение специалистов-экспертов к решению вопросов, возникающих на стадии составления прогноза, социальная и экономическая экспертная оценка итогов прогнозирования, правовая экспертиза законодательных решений, предлагаемых авторами прогноза.

Некоторые принципы юридического прогнозирования:

согласованность различных видов прогнозирования;

вариантность (разработка альтернативных вариантов прогноза);

непрерывность (корректировка прогнозов по мере поступления новых данных об объекте прогнозирования).

Юридический прогноз (классификация):

По периоду упреждения (горизонту планирования).

Здесь выделяют:

оперативные (до 1 месяца) — для тактических, ближайших изменений;

краткосрочные (от месяца до года) — для оценки ближайших рисков и эффектов от реформ;

среднесрочные (от года до 5 лет) — для стратегического планирования развития отраслей;

долгосрочные (свыше 5 лет) — для глобальных, фундаментальных изменений в правовой системе.

По хронологическому формату.

Ретроспективный.

Анализирует данные из прошлого, чтобы оценить, как определённые правовые меры или тенденции проявили себя, и понять, насколько они будут эффективны в схожих условиях сейчас.

Поисковый.

Нацелен на выявление возможных сценариев развития правовых явлений в будущем, поиск новых тенденций без жёсткой привязки к прошлому («что если...»).

По характеру охвата (диапазону факторов).

Однофакторный (программно-целевой). Прогнозирует результат, исходя из одного или ограниченного числа ключевых факторов. Часто используется, когда есть чёткая цель и нужно оценить влияние конкретного фактора.

Многофакторный (комплексный, интегративный). Учитывает множество взаимосвязанных факторов (экономических, социальных, политических и др.) и их совокупное влияние, чтобы создать целостную картину.

По степени урегулированности.

Фильтрующий. Исследует социальные явления и процессы, которые пока не урегулированы правом, чтобы решить: включать ли их в сферу правового регулирования или отсекать нежелательные.

Контролирующий. Направлен на выявление отклонений правовых явлений и процессов от заданных параметров и на выработку мер по их устранению или корректировке целей правового регулирования.

По аксиологической составляющей (ценностному ориентиру).

Здесь выделяют:

Ценностно-позитивный — описывает, что должно быть (желаемое состояние).

Ценностно-негативный — указывает, чего следует избегать (нежелательные явления).

Нейтральный — констатирует, что в данный момент изменения не требуются.

По уровням осуществления. Прогнозирование может охватывать разные масштабы:

стратегические оценки развития законодательства и правовой системы в целом;

совершенствование отдельных отраслей, институтов и норм;

функционирование правовых учреждений;

перспективы правообразования и законотворчества;

прогнозирование правового поведения (реакция граждан и организаций на новые нормы, динамика правонарушений, изменения в правосознании).

Значение

Юридическое прогнозирование способствует:

Определению перспектив развития правовой политики. Прогнозы в области законодательства, изучение его тенденций на основе анализа экономических и социальных процессов — основа разработки планов законодательной деятельности и крупных законодательных актов на долгосрочную перспективу.

Выявлению узких мест в законодательстве и разработке предложений по их преодолению.

Мониторингу правовой системы — непрерывному процессу наблюдения за параметрами правовых явлений и процессов в сопоставлении с их должным состоянием, чтобы закрепить позитивные и обезличить негативные тенденции в правовой сфере.

Предвосхищению новых сфер правового регулирования — прогнозированию их становления и эволюции, планированию на этой основе законодательства на ближайшую, среднесрочную и долгосрочную перспективы.

Нормативно-правовая база

В России юридическое прогнозирование регулируется, например:

Федеральным законом от 28.06.2014 №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Устанавливает правовые основы стратегического планирования, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики.

Указом Президента РФ от 12.05.2009 №536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации».

При этом юридическое прогнозирование должно охватывать все элементы правовой системы, включающей систему законодательства, правореализацию и правовое сознание.

Юридическое прогнозирование: организационно-институционный аспект, методологические основы

Описание, объяснение и прогноз являются главными гносеологическими функциями любой обществоведческой научной дисциплины. Прогностическая функция обществоведения, резюмирующая основные итоги его описательной и объяснительной функций, всегда имела большое значение для социальной практики. Особая роль юридического прогнозирования в системе социальной прогностики обусловлена его тесной связью с процессами государственного управления, осуществляемого в правовой форме.

Юридическое прогнозирование, будучи важнейшим видом социального прогнозирования и обособляясь в функцию юридической науки, приобретает на современном этапе особенное значение.

Исследуя правовые явления и процессы (профильные данные, или профильный фон), происходящие в них под влиянием экономических, политических, демографических, идеологических, международных факторов (фоновые данные, или прогнозный фон), и предлагая в итоге наилучшие пути развития законодательства и его отраслей, юридическое прогнозирование способствует перспективно-долгосрочному подходу к решению насущных проблем общества.

Юридическое прогнозирование, направленное на научное обеспечение процессов государственного управления, должно охватывать все элементы правовой системы, включающей такие составляющие, как система законодательства, пра-вореализация и правовое сознание.

При этом центральным звеном юридического прогнозирования является прогнозирование законодательной деятельности, сквозь призму которой следует рассматривать тенденции развития иных составляющих правовой системы. В настоящее время есть все основания говорить о существенных недоработках в области научного обеспечения законодательной деятельности в Российской Федерации в части изучения тенденций и перспектив развития законодательства.

На федеральном уровне юридическое прогнозирование как направление научного обеспечения законотворчества, по сути, отсутствует, а планирование ограничено законопроектами, выносимыми на рассмотрение предстоящей сессии Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Неотъемлемой составной частью развития общественных явлений и процессов является перспективно-долгосрочный подход. Он заявлен в практических масштабах планирования, например в разработке федеральных целевых программ России.

Однако эти программы при всей их значимости не имеют надежного организационного фундамента, и в них не находится места для модернизации правового регулирования общественных отношений2.

В исследовании проблематики юридического прогнозирования особо следует отметить плодотворную деятельность Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, в частности профессора Ю. А. Тихомирова, по разработке концепций развития законодательства, анализу природы и механизма прогнозирования и эффективности применения прогнозируемых норм, изучению правовых моделей как прогнозируемых вариантов оптимального правового регулирования будущих правовых явлений и процессов.

В монографии «Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики», подготовленной специалистами Института, обосновывается значение социологических исследований и юридического прогнозирования в правовом мониторинге, предлагаются методики оценки эффективности правовых норм, выявляются факторы, подлежащие учету в юридических прогнозах, рассматриваются основные методы прогнозирования развития законодательства и эффективности его применения. Н.Н. Черногор и М.В.Залоило отмечают необходимость развития правового мониторинга и совершенствования его правового регулирования в направлениях закрепления его основ в законе о нормативных правовых актах, расширения сферы и субъектного состава правового мониторинга и придания обязательного характера его результатам.

Д.А.Пашенцев среди тенденций развития законотворческой традиции отмечает более активное использование в законотворческой деятельности правового прогнозирования и правового эксперимента, в том числе осуществляемого с использованием цифровых технологий.

Организованные в рамках Института Центр фундаментальных правовых исследований и Лаборатория правового мониторинга и социологии права продолжают актуальные разработки в этом направлении.

Актуальность юридического прогнозирования обусловлена внутренней противоречивостью законодательства, вызванной отсутствием стратегического начала законотворческой деятельности, слишком частым и необоснованным внесением изменений в нормативные правовые акты, нестабильностью правоприменительной практики и прочими дефектами правовой системы. Все это диктует необходимость формирования надлежащих научно-теоретических и институциональных основ для развития социального, в том числе юридического, прогнозирования.

Советское государство, как известно, уделяло значительное внимание планированию законодательной деятельности, плановая основа была долгосрочной и общегосударственной.

При Президиуме Академии наук СССР и Государственном комитете СССР по науке и технике функционировал Научный совет по проблемам научно-технического и социально-экономического прогнозирования. В системе Всесоюзного совета научно-технических обществ (переименованного позднее в Союз научных и инженерных обществ) действовала Комиссия научно-технического прогнозирования (с 1979 г. — Комитет по научно-техническому прогнозированию и разработке комплексных программ научно-технического прогресса).

В последние годы становится все более очевидным, что этот опыт нуждается в изучении и использовании. В связи с этим особый интерес представляет институциональная составляющая юридического прогнозирования, и с учетом отмеченного опыта было бы целесообразным создание в Российской Федерации (для начала — на федеральном уровне) соответствующих государственно-управленческих и научно-исследовательских прогностических структур.

Их могли бы курировать Российская академия наук, Департамент макроэкономического анализа и прогнозирования Министерства экономического развития РФ и Комитет Государственной Думы по образованию и науке.

Такие специализированные прогностические организации могли бы комплексно исследовать социально-экономические, экологические, демографические и другие глобальные проблемы, составляющие предмет научно-технического прогнозирования, заниматься разработкой теории и методологии прогнозирования, формированием и ведением прогностического банка данных о состоянии общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании, построением правовых моделей и подготовкой предложений по совершенствованию законодательства, полученных в результате прогностических исследований, для направления законотворческим органам на предмет включения в план законодательных работ.

Для придания процессу прогнозирования и планирования законотворческой деятельности организованного начала необходимо образовать постоянно действующую экспертную группу из специалистов разного профиля с широким представительством юристов, специализирующихся в сфере отраслевого правоведения и социологии права.

Одно из возможных наименований такой организации — Центр социально-правового прогнозирования Российской академии наук, на который следует возложить формирование и ведение прогностического банка данных о развитии общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании.

Признанием актуальности работы в данном направлении со стороны государства стало принятие Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 218-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"» (законопроект был внесен Президентом РФ7), включившим в цели деятельности РАН прогнозирование основных направлений научного, научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, и поиск организационно-правовой формы для реализации поставленной задачи.

Реализация соответствующих положений данного Закона будет способствовать созданию научной и организационной основы и для юридического прогнозирования, которое должно найти достойное место в системе междисциплинарных исследований такого Центра по разработке методологии прогнозирования процессов развития российской правовой системы, которую можно было бы использовать в рамках междисциплинарных исследований по научному обеспечению процессов совершенствования правовой системы, и прежде всего ее элементов, связанных с законотворческой деятельностью федерального уровня.