ГосУчреждение

Сергей Кузнецов

ГосУчреждение

Первоначально, нужно детерминировать понятия.

Государственное учреждение — это организация, созданная государством для выполнения определённых функций, предоставления услуг в интересах общества, обеспечения прав и потребностей граждан. Такие учреждения финансируются за счёт бюджетных средств и действуют под контролем органов власти.

Ключевые признаки государственных учреждений

Создание на основании решений государственных или муниципальных органов. Учреждения формируются по распоряжению органов власти для реализации их полномочий в конкретной области (например, образование, здравоохранение, культура).

Финансирование из бюджета. Основной источник средств — бюджет государства или муниципального образования. Уровень финансирования зависит от масштабов и значимости выполняемых учреждением функций.

Выполнение социально значимых функций. Учреждения направлены на обеспечение общественных благ, таких как образование, здравоохранение, правопорядок и другие.

Подотчётность органам власти. Государственные учреждения действуют под контролем и в интересах соответствующих органов власти.

Отсутствие коммерческой направленности. Целью деятельности таких учреждений не является получение прибыли. Основной задачей является удовлетворение общественных потребностей.

Классификация государственных учреждений

По уровню управления:

Федеральные учреждения. Создаются и управляются центральными органами государственной власти (например, университеты федерального значения, крупные научные институты).

Региональные учреждения. Организуются органами власти субъектов федерации (например, региональные больницы, театры, колледжи).

Муниципальные учреждения. Формируются на уровне местного самоуправления для решения локальных задач (например, школы, библиотеки в муниципальных районах или городах).

По сфере деятельности:

Образовательные учреждения. Школы, детские сады, вузы, колледжи, профессиональные училища — предоставление образовательных услуг разного уровня.

Здравоохранительные учреждения. Поликлиники, больницы, станции скорой помощи, центры профилактики — деятельность, направленная на охрану здоровья граждан.

Культурные учреждения. Музеи, библиотеки, дома культуры, театры, выставочные залы — сохранение и развитие культурного наследия.

Социальные учреждения. Центры социальной помощи, дома престарелых, приюты для бездомных — поддержка уязвимых категорий населения.

Административные учреждения. Органы регистрации, паспортные столы, многофункциональные центры (МФЦ) — обеспечение административных услуг населению.

По организационно-правовой форме:

Казённые учреждения. Финансируются исключительно из бюджета, их деятельность строго регламентируется государством. Не имеют права зарабатывать средства и использовать их по своему усмотрению.

Бюджетные учреждения. Получают финансирование из бюджета, но могут зарабатывать дополнительные средства (например, платные услуги). Часть доходов может быть использована на развитие учреждения.

Автономные учреждения. Имеют больше финансовой и организационной самостоятельности. Помимо бюджетного финансирования, активно используют доходы от собственной деятельности.

Особенности

Чёткая регламентация деятельности. Законодательство строго регулирует порядок создания, управления и финансирования учреждений.

Ограниченные финансовые возможности. Учреждения зависят от бюджетных ассигнований, что может ограничивать их развитие и внедрение инноваций.

Наличие социальной миссии. Основная цель деятельности — обеспечение доступности и качества общественно значимых услуг.

Деятельность государственных учреждений регулируется различными нормативными актами, включая Федеральный закон от 12 января 1996 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Бюджетный кодекс РФ и другие.

Основные характеристики правового статуса

Некоммерческий характер деятельности. Государственные учреждения не ставят извлечение прибыли в качестве основной цели.

Специальная правоспособность. Учреждение вправе осуществлять только те виды деятельности, которые предусмотрены его учредительными документами (уставом или общим положением об организациях данного вида). Имущество также используется в соответствии с уставными целями.

Публично-правовой характер. Государственные учреждения действуют от имени государства или в его интересах, являются субъектами административно-правовых отношений. Их деятельность связана с реализацией полномочий органов государственной власти или местного самоуправления.

Зависимость от учредителя. Учреждение создаётся и финансируется соответствующим публичным образованием (РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием). Учредитель осуществляет функции и полномочия в отношении учреждения, контролирует его деятельность, устанавливает государственное (муниципальное) задание, распределяет бюджетные средства или перечисляет субсидии.

Ответственность. Государственные учреждения несут ответственность перед обществом за выполнение своих функций. При этом они не отвечают по обязательствам собственников своего имущества.

Нормативная база

Правовой статус государственных учреждений регулируется:

Гражданским кодексом РФ (ст. 123.22);

Федеральным законом от 12 января 1996 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях»;

Бюджетным кодексом РФ;

Федеральным законом от 8 мая 2010 года №83-ФЗ, который внёс изменения в законодательство и создал правовую базу для создания трёх типов учреждений;

другими отраслевыми законами и нормативными актами.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ казенное учреждение - государственное учреждение, которое осуществляет выполнение работ, оказание государственных услуг и (или) исполнение государственных функций в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти (государственных органов). Финансовое обеспечение данной деятельности происходит за счет средств соответствующего бюджета.

Как видно из этого определения законодатель не отождествляет государственные органы и казенные учреждения. Однако если принять во внимание ряд иных актов, то ситуация выглядит несколько иначе.

Одним из таких актов будет Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", согласно которому федеральными казенными учреждениями являются среди прочих военные комиссариаты.

При этом военные комиссариаты в соответствии с Главой 23 КоАП РФ определены как органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 19.25, 21.1 - 21.7 указанного кодекса.

Схожим статусом обладают ряд государственных казенных учреждений субъектов РФ. Примером может служить ГКУ МО «Мо-соблес», которое, исходя из анализа его полномочий, также должно быть причислено к публично властным субъектам.

Несколько иная ситуация предстает, если рассмотреть ведомственные высшие учебные заведения (Военный университет Министерства обороны РФ, Российская таможенная академия и т.д.). По организационно-правовой форме они относятся как раз к федеральным государственным казенным учреждениям, но публичной властью не обладают.

Из сказанного следует, что часть казенных учреждений могут быть государственными органами или, по-крайней мере, приравненными к ним по своему правовому статусу.

Учредитель казенного учреждения является собственником его имущества, которое закреплено за ним на праве оперативного управления. Казенное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии с его учредительными документом. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в федеральный или региональный государственный бюджет.

Учредитель казенного учреждения несет субсидиарную ответственность по его обязательствам. Это означает, что при недостаточности денежных средств учреждения недостача восполняется за счёт государственного бюджета.

Заключение и оплата казенным учреждением государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации в пределах выделенного из соответствующего бюджеты денежных сумм. При недостаточности указанных средств для исполнения денежных обязательств учреждения, ответственность по данным обязательствам возникает у органа государственной власти (государственного органа), который осуществляет бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в чьей подведомственности находится соответствующее казенное учреждение.

Казенное учреждение вправе самостоятельно выступает в суде в качестве истца и ответчика, не имеет права осуществлять кредитование, кредиты (займы) или приобретать ценные бумаги. Бюджетные кредиты и субсидии ему не предоставляются.

Казенное учреждение на основании договора (соглашения) вправе передать иной организации (централизованной бухгалтерии) полномочия по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности.

Следующими типами государственных учреждений являются бюджетные и автономные, правовое положение которых во многом сходно и это выражается в следующем.

1. Бюджетные и автономные учреждения - некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации для оказания услуг, выполнения работ в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти (государственных органов) в сферах образования, науки, культуры, здравоохранения, социальной защиты, физической культуры и спорта, занятости населения, а также в иных сферах общественного производства.

2. Свою деятельность данные организации по обеспечению реализации полномочий органов государственной власти осуществляют на основе государственного заказа, утвержденным учредителем. Учреждения не вправе отказаться от выполнения государственного задания.

3. Учреждения осуществляет в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, полномочия соответственно федерального государственного органа, исполнительного государственного органа субъекта Российской Федерации по исполнению в денежной форме публичных обязательств перед физическим лицом.

4. Финансовое обеспечение выполнения государственного задания осуществляется в виде субсидий из федерального или регионального государственного бюджета.

5. Имущество учреждений в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации закрепляется за ними на праве оперативного управления. Собственником имущества бюджетного или автономного учреждения являются соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации.

6. Учреждения не отвечают по обязательствам собственника имущества.

7. Бюджетное или автономное учреждение не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом, без согласия последнего. Остальным имуществом, находящимся на праве оперативного управления, учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не предусмотрено российским законодательством.

8. Учреждения отвечает по своим обязательствам всем имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, в том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, и недвижимого имущества независимо от того, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление и за счет каких средств оно приобретено.

Что же касается отличий, то, как видится, у автономного учреждения больше самостоятельности. Так в определенных случаях участие учредителя в деятельности автономного учреждения опосредуется участием в наблюдательном совете (он не создается в бюджетном учреждении), а не осуществляется напрямую. Наблюдательный совет является органом управления учреждения, в состав которого входят представители учредителя, государственного органа, на который возложено управление государственным имуществом и представители общественности. В компетенцию совета рассмотрение предложения руководителя автономного учреждения о совершении крупных сделок. Для бюджетного учреждения требуется прямое согласие учредителя.

Также в рамках полномочия руководителя автономного учреждения принятие решение об участии автономного учреждения в других юридических лицах, в том числе о внесении денежных средств и иного имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или передаче такого имущества иным образом другим юридическим лицам, в качестве учредителя или участника. Наблюдательный совет дает заключение, которое обязательно для рассмотрения руководителем, но, как следует из ФЗ «Об автономных учреждениях» он не обязан его реализовывать.

Возможности создания юридических лиц бюджетным учреждением российским законодательством не предусмотрено. Исключение составляет только хозяйственные общества и хозяйственные партнерства, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности. Но это распространяется и на автономные учреждения в том числе.

Помимо указанного к отличиям можно причислить:

1. Автономное учреждение вправе не израсходованные в текущем финансовом году денежные средства, предоставленных автономному учреждению из федерального или регионального государственного бюджета, использовать в очередном финансовом году в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения для достижения целей, закрепленных в учредительном документе (уставе).

2. Бюджетные учреждения не вправе совершать сделки с ценными бумагами, а также размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, если иное не предусмотрено федеральным законодательством. На автономные учреждения данное ограничение российским законодательством не накладываются.

Следует отметить, ещё один любопытный нюанс. На некоторые государственные бюджетные учреждения могут возлагаться публично властные полномочия. В частности, такими организациями являются администрации бассейна внутренних водных путей, на которые возлагается государственный портовый контроль и иные функции, определяемые Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации. Примером могут служить ФБУ «Администрация Байкало-Ан-гарского бассейна» или ФБУ «Администрация Волго-Донского бассейна внутренних водных путей».

Исходя из описанного можно сделать следующий вывод, что законодатель не сильно стремится придерживаться какой-либо строгой классификации в своей правотворческой деятельности, которая позволила бы четко отделить организации, наделяемые публично властными полномочиями, от всех прочих правосубъектов таковыми не являющимися. По всей видимости, придание учреждению той или иной разновидности определенного правового статуса зависит от конкретных учреждения.

Проблемные вопросы осуществления деятельности учреждениями (анализ судебной практики)

В научной литературе выделяют множество проблем функционирования учреждений. Рассматривая данную тему, сложно выделать общие проблемы деятельности учреждения как организационно-правовой формы, проблематику следует рассматривает на примере конкретных видов, выделенных в соответствии с законом, а в отдельных случаях и в определенных сферах, в которой такая организация осуществляет свою деятельность.

В первую очередь, выделим основные проблемы осуществления деятельности государственных и муниципальных учреждений на примере организаций, оказывающих медицинские услуги. В ходе проведенного анализа судебной практики было выяснено, что наиболее распространенные споры с участием государственных или муниципальных учреждений - это споры о некачественном предоставлении услуг. Ниже приведены примеры из судебной практики с аналогичными исковыми требованиями - компенсация морального вреда за некачественное оказание услуг медицинскими учреждениями.

А.А. Желтышев обратился в суд с иском к Государственному бюджетному учреждению здравоохранения «Оренбургская областная клиническая больница», Государственному бюджетному учреждению здравоохранения «Акбулакская районная больница» (далее - ГБУЗ «Оренбургская областная клиническая больница» и ГБУЗ «Акбулакская районная больница») с требованием о компенсации морального вреда. Из материалов дела следует, что брат истца обратился в учреждение с высокой температурой, а также острой болью в области печени. Медицинские работники изначально не уделили должного внимания пациенту, поставили неправильный диагноз. Только когда ему стало хуже, врачи установили действительную причину плохого самочувствия, но в больнице отсутствовали необходимые лекарства. Мужчина не получил необходимого ему лечения, результат - смерть, в связи с отказом почек. Поскольку истец перенес нравственные страдания и переживания в связи с утратой родного брата, просил суд взыскать в его пользу с ГБУЗ «Оренбургская областная клиническая больница» и ГБУЗ «Акбулакская районная больница» компенсацию морального вреда, причиненного ненадлежащим оказанием медицинских услуг, по 2 500 000 рублей с каждого ответчика. Иск был удовлетворен частично, суд обязал учреждение компенсировать моральный вред в размере 300 000 рублей.

Н.С. Реут обратилась в суд с иском к Государственному автономному учреждению здравоохранения Свердловской области «Ирбитская центральная городская больница» (далее - ГАУЗ СО «Ирбитская ЦГБ») о компенсации морального вреда в размере по 1 000 000 рублей на том основании, что от ишемического инфаркта в области подкорковых ядер левого полушария головного мозга, осложнившегося отеком, набуханием вещества головного мозга с дислокацией и острой сердечно-легочной недостаточностью умер ее сын. Смерть наступила в результате несвоевременного оказания медицинской помощи, причина - отсутствие необходимого для лечения оборудования и ряда препаратов. Суд удовлетворил исковые требования частично, взыскал с учреждения компенсацию в размере 50 000 рублей.