Государственно-частное партнёрство как производный механизм в системе привлечения иностранных инвестиций

Роман Хрущев

Государственно-частное партнёрство как производный механизм в системе привлечения иностранных инвестиций

Теоретико-институциональные основы государственно-частного партнёрства

Государственно-частное партнёрство (далее – ГЧП) в современной научной и правовой доктрине рассматривается как особая форма взаимодействия публичной власти и частного капитала, направленная на реализацию социально и экономически значимых проектов. В отличие от традиционных форм государственного заказа или приватизации, ГЧП предполагает более сложную договорную конструкцию, основанную на распределении рисков, обязанностей и выгод между публичным и частным партнёрами.

В российской правовой системе ГЧП институционализировано сравнительно недавно и закреплено, прежде всего, в Федеральном законе от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации…». Указанный нормативный акт определяет ГЧП как форму сотрудничества, основанную на соглашении, заключаемом между публичным и частным партнёром на определённый срок, в целях привлечения частных инвестиций в создание, реконструкцию и эксплуатацию объектов инфраструктуры.

С экономической точки зрения ГЧП представляет собой механизм мобилизации частного капитала для решения задач публичного характера. Государство, выступая участником партнёрства, обеспечивает институциональные гарантии, нормативную поддержку и, в ряде случаев, минимизацию коммерческих рисков. Частный партнёр, в свою очередь, принимает на себя обязательства по финансированию, строительству, управлению и эксплуатации объекта.

При этом важно подчеркнуть, что правовая природа ГЧП носит проектно-ориентированный характер. В центре механизма находится не инвестиционная политика как таковая, а конкретный объект – инфраструктурный, социальный либо иной капиталоёмкий проект. Это обстоятельство предопределяет как преимущества ГЧП, так и его институциональные ограничения, которые будут рассмотрены далее.

В системе инструментов инвестиционной политики ГЧП занимает особое, но ограниченное место. В отличие от специальных инвестиционных режимов (СПИК, СЗПК, СЭЗ, ТОР и др.), ГЧП не направлено на общее стимулирование инвестиционной активности и не формирует благоприятную среду для широкого круга инвесторов. Его функция заключается в реализации заранее определённых проектов, инициированных, как правило, органами публичной власти.

Специальные инвестиционные режимы ориентированы на создание условий для входа инвестора в экономику государства: предоставление налоговых льгот, регуляторных преференций, гарантий стабильности. ГЧП, напротив, предполагает наличие уже сформированного проекта и в большинстве случаев – сформированного понимания источников финансирования, структуры доходов и распределения рисков.

Таким образом, ГЧП следует рассматривать не как универсальный механизм привлечения инвестиций, а как инструмент реализации инвестиционных решений, принятых на более раннем этапе. Его применение логично в ситуации, когда инвестиционный интерес уже существует и требуется правовая форма для совместного участия государства и бизнеса.

С институциональной точки зрения ГЧП не выполняет функции:

активного поиска инвестора;

формирования инвестиционного спроса;

комплексного сопровождения инвестора на всех стадиях входа в национальную экономику.

Эти функции находятся за пределами классической модели ГЧП, что принципиально отличает его от иных институтов инвестиционной политики.

Проекты, реализуемые в формате ГЧП, обладают рядом устойчивых характеристик, которые во многом определяют сферу их применимости. К числу таких характеристик относятся высокая капиталоёмкость, длительный срок реализации, сложная структура финансирования и значительная зависимость от публичных обязательств.

Как правило, ГЧП применяется при реализации инфраструктурных проектов: транспортных, коммунальных, энергетических, социальных. Для таких проектов характерны значительные первоначальные инвестиции и длительный период окупаемости, что делает участие государства необходимым условием их реализации.

Указанные особенности обусловливают ограниченную привлекательность ГЧП для среднего иностранного инвестора, ориентированного на более гибкие модели входа на рынок, меньшие сроки окупаемости и более прозрачные регуляторные условия. Для такого инвестора ГЧП зачастую воспринимается как избыточно сложный и рискованный механизм, требующий значительных транзакционных издержек и глубокой вовлечённости в публично-правовые процедуры.

Кроме того, ГЧП предполагает высокий уровень институциональной зрелости со стороны государства: способность формировать качественные проекты, обеспечивать долгосрочные бюджетные обязательства и поддерживать стабильность правового режима. В условиях отсутствия активного субъекта привлечения инвестиций данные требования не всегда выполняются в полном объёме, что дополнительно снижает эффективность ГЧП как инструмента инвестиционной политики.

Таким образом можно сделать вывод о том, что государственно-частное партнёрство представляет собой производный и проектно-ориентированный механизм, предназначенный прежде всего для реализации уже сформированных инвестиционных решений. ГЧП не является инструментом активного привлечения иностранных инвестиций и не способно самостоятельно формировать инвестиционный спрос.

Данное обстоятельство предопределяет необходимость дальнейшего анализа институциональных ограничений ГЧП и выявления причин его ограниченной эффективности в сфере привлечения иностранного капитала, что станет предметом рассмотрения во второй главе настоящего исследования.