Негосударственная сфера безопасности, охранная деятельность, частный сыск

Валерий Шестаков

Негосударственная сфера безопасности, охранная деятельность, частный сыск

Часть IV

Статьи и выступления по актуальным

вопросам частной охраной деятельности

1997 год

97-1

Никулин П.С., Шестаков В.И.

Замечания-комментарии к проекту Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»1

Как известно, Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее-Закон), принятый в 1992 г., впервые в российском законодательстве на уровне закона урегулировал отношения, связанные с созданием условий по реальной защите права хозяйствующего субъекта на его безопасность.

В последующие годы неоднократно предпринимались попытки внести некоторые изменения в данный Закон и даже представить его новую редакцию. Одна из версий такого «совокупного» изменения и дополнения (по сути – закон в законе) получила название «О частной охранной и детективной деятельности». Её анализу и посвящены настоящие заметки, излагаемые в прямой последовательности, т.е. постатейно.

Статья 1. Правовое регулирование отношений в области частной охранной и детективной деятельности.

Её недостаток в том, что она скроена с использованием незамысловатой юридической техники и по обычному юридическому шаблону.

Статья 2. «Основные понятия»

Было бы правильнее назвать эту статью «Разъяснение терминов, употребляемых в настоящем Федеральном законе», поскольку понятия разрабатывает наука.

Далее, вряд ли правомерно, как это сделано в данной статье, накладывать ограничения, устанавливаемые для государственных служащих, на частных охранников и детективов относительно возможности совмещать эти виды деятельности с иной работой в коммерческих и некоммерческих организациях.

В статье 3 перечислены все «виды частных охранных услуг». При условии, что если все они, включая контрольно-пропускной режим, осуществляются частными охранными предприятиями (ЧОП) с использованием лицензированных сотрудников («частных охранников» – в терминах проекта), то возникает ряд вопросов.

Во-первых, что разрешается делать частным охранникам в период с момента зачисления на работу и до момента получения соответствующей лицензии?

Сейчас они имеют право выполнять мероприятия, связанные с обеспечением контрольно-пропускного режима, а именно:

проверять документы, удостоверяющие личность, и документы на право ввоза-вывоза материальных ценностей;

контролировать территорию охраняемого объекта на предмет обнаружения нарушений контрольно-пропускного режима и т.д.

Для осуществления этих функций не требуется использования специальных средств и огнестрельного оружия, т.к. они являются контролирующими, а не охранными.

Во-вторых, каков максимальный срок, в течение которого руководство ЧОП обязано лицензировать поступившего на работу сотрудника?

В-третьих, если руководство ЧОП будет поставлено в такие условия, при которых оно сможет принимать на работу в охрану только людей, имеющих лицензию, то на какие средства в таком случае гражданин должен жить во время процесса лицензирования (сбор необходимых документов, проверка их достоверности, обучение, оформление лицензии и т.д.)? Дело ведь в том, что согласно статье 8 рассматриваемого проекта, подготовка граждан по профессии частного охранника, а также их последующее лицензирование уполномоченными государственными органами будет проводиться только по направлению ЧОП.

В-четвертых, можно ли установить перечень мероприятий по обеспечению контрольно-пропускного режима, выполнение которых не требует специальной профессиональной подготовки частного охранника и как его в этом случае называть?

В принципе вполне реально организовать в негосударственных образовательных учреждениях проведение краткосрочной начальной подготовки сотрудников ЧОП, принятых на работу, по программе, включающей в себя обучение выполнению именно таких мероприятий, с обязательным последующим в течение одного года полноценным обучением по специальности частного охранника и лицензированием.

В свою очередь, все это позволит достичь следующие важные цели:

произвести в течение упомянутого года процесс «естественного отбора» среди частных охранников, уменьшив, тем самым, среди них долю «случайных лиц» (по некоторым данным, эта доля составляет от 50 до 70 процентов);

самообучение частных охранников станет более продуктивным, учитывая то обстоятельство, что оно будет состоять как бы из двух этапов: первичного, начального и вторичного, дополнительного, а кроме того, позволяет получить опыт практической деятельности в сфере безопасности;

у руководителей ЧОП появляется возможность заблаговременно планировать финансовые расходы, связанные с подготовкой и лицензированием частных охранников, и не тратить впустую средства на обучение и лицензирование тех, кто увольняется, не отработав и года.

Статья 4 законопроекта посвящена видам частных детективных услуг. В их числе – установление биографических и других характеризующих личность данных об отдельных гражданах при заключении с ними трудовых контрактов. В таком случае руководство ЧОП лишается возможности самостоятельно проверить указанные данные на лиц, поступающих на работу, поскольку оно (согласно статье 2) таким правом, в отличие от нынешних служб безопасности, не обладает.

В статье 5 следует изъять последний абзац, так как он не несёт никакой правовой нагрузки: на частных детективов и охранников в соответствии с уголовным законодательством Российской Федерации и без того распространяются положения о необходимой обороне и крайней необходимости, как и на всех других лиц.

Статья 6, на наш взгляд, при установленном и реально существующем уже порядке самого процесса лицензирования излишне усложняет процедуру изготовления и учёта бланков соответствующих лицензий и удостоверений.

Статью 7 в части, касающейся причин отказа в выдаче лицензии, необходимо дополнить, установив срок, в течение которого заявитель должен быть уведомлён о причинах отказа в лицензировании.

В статье 8 отмечается, что одним из условий выдачи лицензии частному охраннику является предоставление документов, подтверждающих прохождение специальной подготовки для работы в качестве охранника либо стаж работы не менее трёх лет в правоохранительных органах или в государственных военизированных организациях, если служба была связана с использованием огнестрельного оружия. Но стаж работы в указанных органах и организациях ни в коем случае нельзя приравнивать к специальной подготовке для работы в качестве частного охранника.

Частный охранник – это весьма специфическая профессия, которой необходимо специально обучаться и которая имеет лишь некоторые общие моменты с той работой, стаж которой является, согласно статье 8, достаточным для получения лицензии частного охранника. И это обстоятельство необходимо учитывать, прежде всего, в интересах самого частного охранника. Например, потому, что вопросы применения огнестрельного оружия в частной охранной деятельности и в государственных правоохранительных органах и военизированных организациях отличаются самым кардинальным образом. Непринятие во внимание этого момента влечет за собой создание предпосылок для неправомерного применения оружия частными охранниками, не прошедшими специальной подготовки.

В статье 8 необходимо, кроме того, предусмотреть ограничение для выдачи лицензии на занятие частной охранной и детективной деятельностью лицам, уволенным из правоохранительных органов по дискредитирующим основаниям.

Пункт 3 части 4 статьи 5 следует также дополнить ограничением следующего содержания: «… или погашенную судимость за совершение умышленных преступлений, связанных с насилием».

Статья 9 предписывает обязательное переоформление лицензии при изменении паспортных данных и места постоянного жительства частного охранника. В этой связи возникают вопросы. О каких паспортных данных идёт речь?

Почему необходимо переоформлять всю лицензию? Не достаточно ли будет переоформления удостоверения личности частного охранника?

Статью 10 в части, касающейся продления сроков лицензии, следует дополнить указанием о том, что это продление должно осуществляться без дополнительной оплаты.

В статье 11 определен порядок аннулирования лицензий. Однако аннулирование лицензий в случаях, указанных в данной статье под в пунктах 1, 2 и 4, должно происходить только при наличии постановления суда, установившего указанные в них обстоятельства. В противном случае может создаться такая ситуация, когда криминальные структуры, столкнувшиеся с определёнными трудностями в противоборстве с ЧОП, могут легко устранить это препятствие, представив в соответствующие органы внутренних дел ложную информацию, которая и явится основанием для аннулирования лицензии. В конце концов, у каждого преступника существует «презумпция невиновности», а у частного охранника её нет?

Статья 12. Условия применения специальных средств и огнестрельного оружия.

Необходимо внести в нее дополнение о том, что частные охранники и частные детективы проходят периодическую проверку к действиям в условиях, связанных с применением и физической силы (а не только специальных средств и огнестрельного оружия).

Статья 14 обуславливает применение огнестрельного оружия частными охранниками.

К указанным случаям целесообразно добавить:

для защиты оружия от хищения при совершении нападения на частного охранника без угрозы для жизни с целью захвата оружия;

для защиты законных интересов личности, общества, государства при возникновении случаев, предусмотренных ст. 37 УК РФ «Необходимая оборона», ст. 38 УК РФ «Причинение вреда при задержании лица, совершившего преступление» и ст. 39 УК РФ «Крайняя необходимость».

Согласно статье 15, ЧОП не разрешается учреждать или создавать обособленные подразделения (представительства, филиалы и другие структуры).

В этой связи возникает немало вопросов. Во-первых, что достигается этим запретом?

Во-вторых, как это согласуется с Гражданским Кодексом Российской Федерации (учитывая то, что ЧОП является коммерческой организацией в соответствии со статьей 2 проектируемого закона). Почему ЧОП не имеет право расширять сферу своего влияния и укреплять свои позиции в экономическом пространстве?

Таким образом, законопроект закладывает возможность создания мелких ЧОПов. Это создаёт предпосылки для того, что организованная преступность будет, в свою очередь, создавать небольшие охранные фирмы, приобретая для их деятельности огнестрельное оружие и выполняя минимальные объёмы легальных работ. При этом они не рискуют быть замеченными в каких-либо нарушениях (тот, кто ничего не делает, тот не может допустить нарушений). Причём, среди множества мелких ЧОПов легче «затеряться» нелицензированным, а это в совокупности означает, что довольно резко сократятся и без того скудные налоговые отчисления в государственный бюджет.

В-третьих, коль скоро физические лица сохраняют за собой права учреждать или создавать такие структуры, то это неминуемо приведёт к усложнению государственного контроля за ними, в то время, как осуществление контроля за структурами, созданными или учреждаемыми ЧОП, максимально упрощает контроль (и даже в известной мере его дублирует: со стороны госорганов и руководства ЧОП).

Наконец, в-четвертых, что произойдет с теми структурами, которые уже были созданы и существуют на данный момент? Их ликвидация приведёт к увеличению уровня безработицы, чувствительного для страны в целом.

В статье 15 говорится также о том, что руководители ЧОП обязаны создать условия для повышения квалификации частных охранников. Хотелось бы уточнить: какие именно условия? Ситуация такова, что повышение квалификации частных охранников не входит в перечень разрешённых ЧОП работ и при этом является лицензируемым видом деятельности негосударственных образовательных учреждений (лицензия на такой вид деятельности выдается Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации при соблюдении условий, установленных Законом Российской Федерации «Об образовании»).

Статья 16. Заключение договоров.

Порядок заключения договоров на частные охранные услуги, описанный в ней, не согласуется с требованиями Гражданского Кодекса Российской Федерации о порядке заключения договоров об оказании возмездных услуг. При этом необходимо отметить, что ЧОПы, учитывая специфику ведения своей деятельности, вынуждены работать по предоплате, а в этом случае невозможно заранее предоставить клиенту полный достоверный отчёт о материальных затратах, связанных с оказанием частных охранных услуг.

Ничего не говорится в статье и о необходимости соблюдения режима конфиденциальности частным охранником при оказании своих услуг.

Статья 18 «Ограничения в частной охранной деятельности» вызывает чувство недоумения и порождает следующие вопросы.

Так, частному охраннику запрещается препятствовать сотрудникам правоохранительных органов при осуществлении их законных прав и обязанностей. Означает ли это, что проектом признается, что у сотрудников правоохранительных органов могут быть незаконные права и обязанности? Что именно является «препятствованием»? Будут ли, например, являться таким «препятствованием» осуществление проверки удостоверения личности сотрудников правоохранительных органов при его прибытии на охраняемый объект с целью определения подлинности личности, документов и намерений, указанных прибывшим? Не секрет, что такая проверка жизненно необходима и требует определённого времени. В противном случае, каким образом частный охранник может убедиться в законности вышеуказанных прав и обязанностей?

Далее. Пунктом 4-м данной статьи запрещается «прибегать к действиям, посягающим на права и свободу граждан», а пунктом 5-м – «совершать действия, ставящие под угрозу жизнь, здоровье, честь, достоинство и имущество граждан». Но эти запреты касаются всех граждан Российской Федерации на основании Конституции Российской Федерации. Спрашивается, на каком основании частные охранники выделяются в отдельную категорию граждан? Причем, обычным гражданам разрешается прибегать к указанным в пунктах 4 и 5 действиям в определённых случаях, предусмотренных в Общей части Уголовного Кодекса Российской Федерации (глава 8 «Обстоятельства, исключающие преступность деяния», ст. 37 «Необходимая оборона», ст. 38 «Причинение вреда при задержании лица, совершившего преступление», ст. 39 «Крайняя необходимость», ст. 40 «Физическое и психическое принуждение», ст. 41 «Обоснованный риск», ст. 42 «Исполнение приказа или распоряжения»).

Другими словами, частный охранник законопроектом ставится даже ниже в своих правах, чем обычный гражданин.

Более того. Запрещается использовать огнестрельное оружие при обеспечении охраны граждан. В этом случае возникает, мягко говоря, нонсенс: при охране материальных ценностей его использовать можно, а при охране жизни и здоровья граждан – запрещено. И это при том, что в Конституции Российской Федерации жизнь и здоровье людей провозглашены наивысшими ценностями!

Если здесь законопроект предусматривает опасность использования огнестрельного оружия при осуществлении охраны «авторитетов» преступного мира и создания, таким образом, препятствий для правоохранительных органов в борьбе с ними, то введение указанного запрета всё равно не помешает возникновению такой опасности, т.к. человеку, стоящему, по существу, вне закона, все равно, какой конкретный закон нарушать. Любой «авторитет», если он таковым является, всегда найдёт массу легальных и нелегальных возможностей вооружить свою охрану.

А вот законопослушные граждане начисто лишаются права оказывать реальное и адекватное противодействие криминальным элементам и будут не в состоянии защитить свою жизнь и здоровье эффективными средствами.

История человеческой цивилизации и опыт экономически развитых стран показывают, что, какими бы мощными ни были правоохранительные органы государства, они так или иначе не в состоянии в достаточной степени защищать жизнь и здоровье людей без участия в этом процессе негосударственных структур и частных лиц, наделенных государством соответствующими правами.

Гражданин цивилизованной страны, считающий, что тот уровень защиты, который представляет ему государство, недостаточен для него, должен иметь право обеспечить себя дополнительными гарантиями безопасности на возмездной основе со стороны частных охранных структур.

В свою очередь, государственные правоохранительные органы не могут при этом осуществлять какие-либо дополнительные охранные мероприятия по отношению к отдельным лицам, так как в соответствии с Конституцией Российской Федерации все граждане Российской Федерации равны в правах, а, следовательно, и равны между собой для государственных правоохранительных структур.

Правоохранительные органы содержатся за счёт средств всех налогоплательщиков, а потому не имеют право предоставлять дополнительные услуги одним гражданам за счёт других. Что касается частной охраны жизни и здоровья граждан, то, к сожалению, в настоящее время их защита без использования средств, адекватных возможно используемым при противоправных посягательствах, является по причинам, указанным выше, неэффективной и практически невозможной.

Статья 20. Оказание услуг в частной детективной сфере.

По данной статье, в принципе, можно задать вопросы аналогичные вопросам к статье 15 законопроекта.

Статья 21. Услуги частного детектива.

Статья предусматривает оказание частными детективами таких услуг (например, наблюдение), которые сопряжены с опасностью для их жизни и здоровья. Но при этом не предусмотрено использование частным детективом огнестрельного оружия для защиты собственной жизни и здоровья. В данной связи совсем не лишне заметить, что сама по себе профессия частного детектива подразумевает более высокую профессиональную квалификацию сотрудников, чем профессия частного охранника. Об этом, в частности, говорят условия, предъявляемые в статье 8 настоящего законопроекта к выдаче лицензий частных детективов: наличие юридического образования или прохождение специальной подготовки по специальности частного детектива либо стаж работы в оперативных или следственных подразделениях государственных правоохранительных органов не менее трёх лет.

Статья 24. Заключение договоров.

Целесообразно (по аналогии со статьей 16) дополнить статью обязательством детектива соблюдать конфиденциальность при выполнении законных поручений клиента и относительно полученных результатов.

Статья 25. Частные охранно-детективные подразделения.

В ней устанавливается, что предприятия с особыми уставными задачами не имеют права создавать службы безопасности для осуществления частной охранно-детективной деятельности в интересах собственной безопасности. Почему? ЧОП – это коммерческая организация (статья 2 законопроекта), которая заинтересована в собственной безопасности во всяком случае не меньше, чем другие коммерческие организации. А на самом деле – даже больше, так как частная охранная деятельность по своей сути направлена на профилактику противоправных посягательств и находится на опасной границе между законными и незаконными интересами. ЧОП, не способное обеспечить собственную безопасность, так как такого права настоящий законопроект не предусматривает, в конечном итоге, окажется беззащитным в противостоянии с преступным миром и не сможет выполнять свои функции. В конечном итоге, всё это может способствовать попаданию ЧОП в зависимость от организованной преступности и привести к слиянию частных охранных и криминальных структур – чего больше всего и стоит опасаться.

Статья 26. Частные охранно-детективные подразделения.

В ней, в частности, говорится об обязанности руководителя и персонала службы безопасности получить индивидуальные лицензии. В понятие «персонал» входят фактически все сотрудники службы безопасности. Спрашивается, зачем получать (и какую?) лицензию кадровым работникам, секретарям-машинисткам и даже информационно-аналитическим работникам?

«Персоналу служб безопасности разрешается использовать огнестрельное оружие только при охране имущества собственника, в том числе и при его транспортировке…» А сам собственник опять беззащитен. Это мы уже проходили при анализе статьи 18.

Статья 27. Подготовка частных охранников и частных детективов.

При анализе этой статьи возникают следующие вопросы. По каким программам ведётся подготовка, переподготовка и повышение квалификации частных охранников в учебных учреждениях органов внутренних дел?

Могут ли преподавать тактико-специальную подготовку охранников преподаватели, не имеющие опыта работы именно в частной охранной деятельности? Ведь наивно было бы предположить, что в учебных заведениях органов внутренних дел будут преподаватели, имеющие опыт работы в частной охране. Заметим, что о частных детективах речи здесь не идёт: компетенция органов внутренних дел в данном вопросе не подлежит сомнению.

И наконец, зачем порядок разработки программ подготовки, переподготовки и повышения квалификации частных охранников согласовывать с Министерством финансов Российской Федерации?

Статья 30. Недопустимость вмешательства в деятельность частного охранника (частного детектива).

Необходимо уточнить, какие именно государственные органы и должностные лица прямо уполномочиваются препятствовать (вмешиваться) в деятельность частных охранников (частных детективов).

Вместе с тем из части 3-й статьи необходимо изъять положения, касающиеся признания отягчающими обстоятельствами оскорбление частного охранника (детектива) или применение насилия и угроз в их адрес, т.к. УК РФ не предусматривает таковых обстоятельств.

Хотелось бы обратить также внимание и на то, что формулировка статьи не очень увязывается с правилами русского языка, а ведь Закон Российской Федерации – это важнейший нормативный акт государства, где государственным языком является русский.

Статья 31. Показания частного охранника и частного детектива.

Данную статью следует исключить в силу юридической безграмотности: в уголовном процессе нет такого доказательства, как показания охранника (детектива). По существу, статья направлена на вмешательство в деятельность правоохранительных органов: указывает, как им оценивать доказательства.

Заключение

Таким образом, если охарактеризовать проект рассматриваемого Закона в целом, то напрашивается следующий вывод: если законопроект будет принят в таком виде и вступит в силу в ранге Закона Российской Федерации, то это, с огромной долей вероятности, приведёт к следующим негативным последствиям:

ЧОПы перестанут быть помощниками государству в борьбе с противоправными посягательствами и окажутся беззащитными перед организованной преступностью, которая, к сожалению, не собирается сдавать позиции и является одной из реалий общества (в обозримом будущем).

Возникнет множество мелких охранных фирм при организованных преступных группировках, выполняющих минимальный объём легальной работы и застрахованных от выявления нарушений в их деятельности при контроле со стороны государственных органов, что приведёт к резкому уменьшению налоговых поступлений в государственный бюджет от охранных структур и, в конечном итоге, окажет сильное и неблагоприятное влияние на бюджет в целом.

Малое предпринимательство в частной охранной деятельности со временем перейдёт под контроль организованной преступности, будучи не в состоянии выполнять обязательства в соответствии с проектируемым Законом (эта тенденция уже чётко прослеживается, начиная с 1991 г.).

Возрастёт потребность увеличения государственных бюджетных средств на охрану законных интересов, прав и свобод граждан Российской Федерации (сюда относится содержание различных дополнительных подразделений милиции, ВОХР и т.п.).

Под контроль организованной преступности отойдёт (причем, стремительно) российское предпринимательство (особенно среднее и мелкое), что повлечёт за собой катастрофическое снижение официальных взаиморасчетов между «охраной» и «клиентом», а, следовательно, уход значительных средств от налогообложения.

Увеличится уровень безработицы, особенно среди молодых мужчин в возрасте от 21 до 35 лет, к коим следует, в первую очередь, отнести вернувшихся с действительной воинской службы, в том числе, офицеров, по разным причинам ушедших в запас, и бывших сотрудников государственных правоохранительных органов, уволившихся из их рядов по различным не компрометирующим их причинам (при этом нельзя исключить реальную опасность ухода этих людей в криминальные структуры, учитывая необходимость жить и содержать семьи).