Борьба Канады за суверенитет в Арктике: история и современность

Чиновники Министерства по делам колоний сразу увидели в этой безобидной, на первый взгляд, просьбе угрозу для британских островных владений к северу от Канады. Как отмечал 25 апреля 1874 года один из высокопоставленных сотрудников Министерства, «было бы желательно выяснить взгляды правительства доминиона, прежде чем МИД даст какой-либо ответ. Мы должны помнить, что, если этот американский авантюрист (Yankee adventurer) узнает от британского МИД, что указанное место не входит в состав доминионов Её Величества, он, несомненно, посчитает себя вправе самолично водрузить американский флаг, что могло бы вызвать непредвиденные сложности»[27].

Великобритания не хотела идти на возможный конфликт с Соединёнными Штатами. После двух войн с американцами англичане со всей серьёзностью были вынуждены относиться к доктрине Монро (1823 год), объявлявшей любую попытку европейских держав укрепиться в Западном полушарии как угрозу Соединённым Штатам. Но Великобритания не желала и захвата своих северных владений американцами. С учётом покупки Штатами Аляски в 1867 году это грозило исчезновением только что созданного доминиона внутри американской территории[28]. Более того, фраза Минцера, что «никто не претендует» на острова к северу от континента, была не случайна. Если к моменту передачи Земли Руперта и Северо-Западной территории они уже 200 лет находились в собственности английской компании, то целостное представление об Арктическом архипелаге появилось только в 1850-е годы. Права Великобритании на него не были чётко обозначены. Прежде всего, это объяснялось недостатком данных. Так, гидрограф британского Адмиралтейства докладывал в апреле 1874 года в связи с запросом Минцера, что «наше знание о географии и ресурсах этого региона крайне несовершенно»[29]. В этих обстоятельствах наиболее оптимальным вариантом для Великобритании выглядела передача Арктического архипелага в состав доминиона.

В результате 30 апреля 1874 года министр по делам колоний лорд Карнарвон направил письмо генерал-губернатору Канады лорду Дафферину. Приложив к своему письму копию обращения Минцера, Карнарвон предложил правительству Канады рассмотреть возможность включения в состав доминиона Арктического архипелага. Он пояснял, что британские власти считают «нежелательным разрешать поселение на какой-либо незанятой британской территории возле Канады, если только правительство и парламент доминиона не готовы взять ответственность для наблюдения над ней для предотвращения актов беззакония и других сопутствующих злоупотреблений»[30].

В ноябре 1874 года Дафферин известил британские власти о готовности канадского правительства включить в состав своей страны прилегающие к ней с севера территории. Сразу после этого Министерство по делам колоний приступило к определению точных границ передаваемых территорий. Однако результаты этой работы оказались неутешительными. Опираясь на доклад гидрографа Адмиралтейства и анализ этой информации сотрудниками его ведомства, Карнарвон в письме к Дафферину в январе 1875 года был вынужден признать: «кажется, что границы Доминиона в северном, северо-восточном и северо-западном направлении в настоящий момент совершенно не определены и невозможно сказать, какие британские территории ещё не присоединены к Канаде в соответствии с Указом-в-Совете[31] от 23 июня 1870 года о включении в состав доминиона всех территорий Компании Гудзонова залива, а также Северо-Западных территорий»[32]. Карнарвон попросил также выяснить Дафферина, устроит ли канадское правительство включение новых территорий через акт британского парламента. Возможно, самой важной частью в послании Карнарвона была приложенная к нему записка сотрудников его ведомства, попытавшихся определить границы передаваемой территории. На востоке её предлагалось ограничить Атлантическим океаном, Дэвисовым проливом, морем Баффина, проливом Смита и проливом Кеннеди. В отношении же северной границы и вовсе решено было пойти по самому простому пути. В условиях совершенной неопределённости таких границ было предложено считать таковыми «крайние пределы земель по направлению к Северному полюсу»[33].

Свой ответ Дафферин отправил 1 мая 1875 года, приложив к нему постановление Тайного совета Канады, принятое днём ранее. Канадское правительство выражало общее согласие с предложенными восточными и северными границами доминиона. В то же время канадская сторона предлагала расширить восточную границу за счёт включения «таких частей северо-западного побережья Гренландии, которые могут принадлежать Великобритании по праву открытия или иным образом»[34]. На севере пределами территории должны были стать «крайние северные границы континента Америка, включая острова, относящиеся к нему»[35]. Кроме того, Канада предложила отложить передачу британских владений до следующей сессии канадского парламента, ссылаясь на то, что приём новой территории потребует выделения дополнительных средств, на что требовалось его согласие.

Пауза растянулась на целый год. Лишь 15 августа 1876 года канадский министр юстиции Э. Блейк, находясь в Лондоне, направил Карнарвону заметку из газеты «Нью-Йорк таймс», сообщавшую о снаряжении экспедиции под руководством У. Минцера для добычи полезных ископаемых на побережье залива Камберленд, причём проводиться она должна была при поддержке американского правительства. Блейк специально обращал внимание, что «упомянутая территория является той же самой, которую Минцер пытался купить у Правительства Её Величества в 1874 году»[36]. В ответ Министерство по делам колоний поинтересовалось, что предприняла сама Канада за прошедший год для принятия в свой состав островов у её северного побережья. Блейк пообещал поднять этот вопрос перед своими коллегами.

13 сентября 1876 года Карнарвон отправил копии переписки с Блейком Дафферину, специально указав, что «в свете возможного присоединения в ближайшее время всех этих северных территорий к Канаде <…> не предпринимать никаких действий к этой американской экспедиции»[37]. Посчитав это послание недостаточным, 1 ноября 1876 года он направил Дафферину ещё одно письмо, приложив к нему газетную заметку о возвращении экспедиции Минцера из залива Камберленд.

Однако канадское правительство по-прежнему не проявляло большого интереса к приёму новой территории. Лишь спустя год, в октябре 1877 года, оно повторило требования к британской стороне: точно обозначить границы территории и оформить её передачу через акт британского парламента[38].

Раздосадованный, что канадские власти недостаточно внимательно отнеслись к опасности проникновения американцев на острова у северного побережья Канады, лорд Карнарвон 23 октября 1877 года написал довольно резкое письмо генерал-губернатору Канады лорду Дафферину, где отмечал: «<…> из появившихся в газетах сообщений, я узнал, что внимание граждан Соединённых Штатов периодически обращается на эти территории и что были направлены частные экспедиции для исследования определённых частей этих территорий, и мне едва ли нужно напоминать вам, что если бы это была воля канадского народа, то эти территории были бы включены в состав доминиона <…> Таким образом, я вынужден просить, чтобы вы убедили своих министров снова вернуться к рассмотрению вопроса о включении этих территорий в границы доминиона»[39].

Как отмечает канадская исследовательница Ш. Грант, резкость Карнарвона и его стремление в авральном порядке решить вопрос с передачей британских арктических владений доминиону могла объясняться не только состоявшейся экспедицией Минцера, но и подготовкой в США гораздо более масштабной экспедиции под руководством капитана Г. Хаугейта. В феврале 1877 года он представил в Конгресс план полярной экспедиции с созданием колонии в заливе Леди-Франклин на острове Элсмир, которая служила бы базой как минимум в течение трёх лет для обширной разведки территории и научных исследований[40]. В рамках подготовки этой экспедиции в начале августа 1877 года была отправлена передовая партия, о чём сообщали и английские газеты.

На этот раз канадские власти оперативно отреагировали на письмо Карнарвона. 29 ноября 1877 года Тайный совет Канады постановил, что вопрос с передачей доминиону британской территории к северу от Американского континента приобрёл срочный характер, и выступил за внесение соответствующей резолюции на ближайшей сессии канадского парламента[41].

С этого момента внимание чиновников Министерства по делам колоний сосредоточилось на техническом вопросе: как именно должна передаваться территория? Самым первоначальным вариантом, как уже указывалось, было предложение Карнарвона в январе 1875 года передать острова Арктического архипелага через принятие специального закона британским парламентом, однако три года спустя этот вариант выглядел для британских чиновников уже не слишком очевидным.

22 февраля 1878 года Министерство по делам колоний обратилось к юристам Короны (Law ofifcers of the Crown) о законности передачи территории доминиону без специального закона британского парламента. С точки зрения правоведов, такая передача территории могла быть осуществлена путём принятия простого Указа-в-Cовете. В то же время юристы указывали, что если ставится цель создать из присоединяемой территории новые провинции с представительством в канадском парламенте, то потребуется уже принятие специального закона британским парламентом[42].

Тем временем, как и было обещано, канадское правительство внесло в парламент резолюцию о присоединении новой территории. В результате 3 мая 1878 года обе палаты канадского парламента приняли совместное обращение к Королеве о передаче Канаде британских владений к северу от Американского континента. В обращении специально подчёркивалась желательность принятия отдельного закона британским парламентом «для устранения всех сомнений»[43].

Получив извещение о принятом решении канадского парламента, новый министр по делам колоний М. Хикс-Бич предложил властям доминиона рассмотреть возможность принятия территории без участия британского парламента. Однако в октябре 1878 года генерал-губернатор Канады лорд Дафферин сообщил М. Хиксу-Бичу, что канадская сторона по-прежнему настаивает на присоединении новых земель через специальный закон британского парламента, приложив в качестве доказательства записку по этому вопросу канадского министра юстиции Р. Лафламма.

Прежде всего, Лафламм замечал, что инициатива с присоединением к Канаде новых территорий через закон британского парламента исходила от Великобритании в лице её министра по делам колоний лорда Карнарвона. Лафламм выражал сомнение, что Указ-в-Совете будет обладать необходимой юридической силой. Он пояснял, что единственным правовым основанием для расширения территории Канады подобным образом является ст. 146 Акта о Британской Северной Америки 1867 года, где специально сказано о возможности включения в состав доминиона Ньюфаундленда, острова Принца Эдуарда, Британской Колумбии, Земли Руперта и Северо-Западной территории посредством Указа-в-Совете. Именно такой механизм и был использован для присоединения двух последних территорий к Канаде в 1870 году. Если, отмечает Лафламм, Земля Руперта и Северо-Западная территория включали бы арктические острова, то дальнейших действий не требовалось. Именно невозможность доказать, что передаваемые территории входят в Землю Руперта и Северо-Западную территорию, требовала, по его мнению, принятия специального закона британским парламентом[44].

В результате Министерство по делам колоний всё же разработало проект закона для принятия британским парламентом о передаче новой территории доминиону. В январе 1879 года этот документ был направлен в Адмиралтейство, чтобы оно выразило своё отношение к законопроекту. Эта рутинная процедура привела к тому, что к техническому вопросу (через какой правовой механизм передавать территорию) добавился вопрос и о самих границах. Гидрограф Адмиралтейства Ф. Эванс выразил сомнение, что Великобритания может претендовать на всю территорию Арктического архипелага по праву открытия. Он пояснял, что до 1852 года крайняя точка, которую достигали британские исследователи, находилась на 78°30’ с. ш., тогда как американцы в 1852–1873 годы продвигались дальше 82-й параллели. Хотя британская экспедиция 1875–1876 годов под руководством Дж. Нэрса «побила» рекорд американцев, Эванс предлагал ограничить передаваемые территории 78°30› с. ш. (см. карту 2)[45].

Предложение гидрографа Адмиралтейства вызвало оживлённую дискуссию внутри Министерства по делам колоний. Так, Э. Блейк отмечал, что цель присоединения этих неисследованных территорий к Канаде заключается в недопущении притязания на них Соединённых Штатов, а не в том, что они представляют какую-либо ценность. Заместитель министра Р. Херберт и его помощник Дж. Брамстон предлагали принять определение границ, предложенное гидрографом, и направить в таком виде проект закона для согласования правительству доминиона. В то же время сам М. Хикс-Бич, как видно из документов, не желал передавать эти территории через закон британского парламента[46].

В конечном счёте в конце февраля 1879 года Министерство по делам колоний вновь запросило мнения юристов Короны. В своём ответе (3 апреля 1879 года) юристы подтвердили, что британские владения в Северной Америке могут быть переданы доминиону через Указ-в-Совете. Кроме того, они согласились, что принятый британским парламентом специальный закон об образовании провинций в Канаде (Акт о Британской Северной Америке 1871 года[47]) даёт ей «всю законодательную и исполнительную власть над обсуждаемыми территориями и островами»[48].

КАРТА 2. Границы арктических владений Канады, предложенные Адмиралтейством в 1879 году

Подготовлено из: Documents on Canadian External Relations. The Arctic. 1874–1949. – Ottawa: Global Affairs Canada, 2016.

Ссылаясь на мнение юристов, министр по делам колоний М. Хикс-Бич в апреле 1879 года в письме к новому генерал-губернатору Канады маркизу Лорну предложил, чтобы канадское правительство вновь рассмотрело возможность присоединения британской территории к Канаде через Указ-в-Совете. Важно, что одновременно с официальным письмом Хикс-Бич направил Лорну личное послание, в котором попытался разъяснить, почему британская сторона так настойчиво выступает за такой механизм передачи территории. Как отмечал Хикс-Бич, «в ходе дискуссии могли быть подняты вопросы такого характера, которые могли <…> привести к отмене проекта»[49]. Намёк на риски, связанные с законом британского парламента – более длительной и более публичной процедуры по сравнению с Указом-в-Совете, – показался убедительным канадскому руководству.

В ноябре 1879 года маркиз Лорн известил М. Хикса-Бича, что канадское правительство согласно на передачу территории посредством Указа-в-Совете. После заключения юристов и ознакомления с Указом канадского премьер-министра Дж. Макдональда документ был подписан королевой 31 июня 1880 года. Наиболее примечательный момент в этом тексте – отказ от обозначения точных границ передаваемой территории. Как сказано в документе, «с 1 сентября 1880 года все британские территории и владения, ещё не включённые в доминион Канада, и все острова, примыкающие к любым таким территориям и владениям (за исключением колонии Ньюфаундленд и зависимых от неё территорий) должны быть присоединены и стать частью доминиона Канада»[50].

Таким образом, если продолжать использовать схему Оппенгейма, можно сказать, что приобретение Канадой суверенитета над своими арктическими территориями имело производный характер, поскольку возникло из права на них Великобритании. Передача этих территорий была обусловлена конкретной политической обстановкой, сложившейся в середине XIX века вокруг британских владений в Северной Америке. С одной стороны, у Великобритании уже было недостаточно сил, чтобы сохранять эти владения в прежнем статусе. И важно, что сама Великобритания после потери Орегона понимала новый расклад сил на континенте. С другой стороны, перед Великобританией стояла стратегическая задача – не допустить захвата всех её владений на континенте Соединёнными Штатами. Такая угроза была вполне реальна, и это могло привести к чрезмерному усилению США и поставить под вопрос уже тогда (в середине XIX века) статус Великобритании как сильнейшей державы мира. Выход британскими властями был найден в ускоренном объединении всех своих владений в рамках нового государства, ориентированного на Великобританию. Логика этого процесса потребовала включения в создаваемый доминион Земли Руперта, Северо-Западной территории и Арктического архипелага. Лёгкость, с которой Великобритания передала все эти владения Канаде, частично объяснялась тем, что эти малоисследованные земли не считались слишком ценным активом.

Глава 2

Канадские арктические экспедиции в начале XX века

В 1870 году с покупкой у Компании Гудзонова залива Земли Руперта и Северо-Западной территории Канада получила выход к Северному Ледовитому океану и стала, таким образом, арктической державой. Северность Канады ещё больше усилилась после передачи ей в 1880 году Великобританией Арктического архипелага.

2.1. От экспедиции Уэйкхема до экспедиции А. Лоу

Несмотря на радикальные изменения в географических характеристиках страны, канадское руководство не проявляло какого-либо интереса к новой территории страны на Крайнем Севере. Во многом правительство останавливало отсутствие какой-либо информации о регионе. В 1882 году министр юстиции А. Кэмпбелл обратился в Компанию Гудзонова залива для получения информации о жителях северных островов. Когда компания заявила об отсутствии у неё таких сведений, министр рекомендовал не предпринимать никаких законодательных шагов в отношении северных территорий, «пока приток поселенцев или другие обстоятельства не вынудят к этому»[51]. Единственным мероприятием канадского правительства, которое хоть как-то можно было привязать к Северу, была организация нескольких экспедиций в середине 1880-х годов в Гудзонов залив. Однако их цель была сугубо утилитарной и неполитической – выяснение длительности периода судоходства через этот морской путь. Руководивший экспедициями Э. Гордон пришёл к выводу, что максимальный период судоходства – четыре месяца (с июля по октябрь).

Ситуация начинает меняться в середине 1890-х годов. В 1895 году британский парламент принимает закон «О колониальных границах» (Colonial Boundaries Act), который разрешает менять такие границы через принятие Указов-в-Совете или через письма-патенты. Как результат – канадское правительство принимает 2 октября 1895 года собственный Указ-в-Совете об учреждении временных округов (Унгава, Франклин, Маккензи и Юкон), по которому арктические острова вошли в округ Франклин. Его южной границей была обозначена цепь проливов, отделявшая арктические острова от материковой части страны. Следуя с востока на запад по этим водным артериям до пролива Долфин-энд-Юнион, граница должна была достичь точки 125°30’ з. д. и около 71° с. ш., а оттуда двигаться сначала на север, а потом на северо-восток до самой северной точки, достигнутой в ходе экспедиции Дж. Нэрса 1876 года, то есть до 63°30› з. д. и 83°15› с. ш. Далее граница опять поворачивала на юг (см. карту 3).

Еще одним фактором стала победа на парламентских выборах 1896 года Либеральной партии. Сразу после прихода к власти новое канадское правительство во главе с У. Лорье занялось организацией экспедиции в Гудзонов залив. Постоянный интерес к этому направлению объяснялся фактором Манитобы. После прокладки в 1881 году Канадской тихоокеанской железной дороги (КТЖД) до Виннипега начался быстрый приток переселенцев в эту провинцию и превращение её в главный центр выращивания пшеницы в Канаде. На протяжении 1880–1890-х годов в Манитобе постоянно обсуждался вариант со строительством железнодорожной ветки от Виннипега до порта на Гудзоновом заливе. Таким образом, вопрос о сроках навигации в Гудзоновом проливе приобретал исключительно важное значение для жителей провинции.

Летом 1897 года в Гудзонов залив была отправлена экспедиция А. Уэйкхема, главная цель которой была той же, что и у экспедиций Э. Гордона, – выяснение длительности судоходства в проливе. Однако в отличие от экспедиций Гордона эта экспедиция получила и ещё одно задание – утвердить суверенитет над самыми северными территориями Канады. Появление этой новой цели было неслучайным. Дело в том, что уже с начала 1890-х годов канадские власти начали получать жалобы на американских китобоев, хозяйничавших на канадском Крайнем Севере. Одним из первых эту проблему поднял лейтенант-губернатор Манитобы Дж. Шульц.

КАРТА 3. Создание округов Унгава, Франклин, Маккензи, Юкон на Северо-Западных территориях, 1895 год

Подготовлено из: Documents on Canadian External Relations. The Arctic. 1874–1949. – Ottawa: Global Affaires Canada, 2016.

В 1891 году он докладывал в Министерство внутренних дел, что китобои в Гудзоновом заливе ввозят товары для торговли с эскимосами без уплаты пошлин. Особенно много сообщений приходило из района острова Хершел, который на рубеже 1880–1890-х годов превратился в место постоянной и всё возрастающей зимовки американских китобоев[52].

Наличие на Хершеле такого огромного количества чужаков не могло не создать проблем для коренного населения. Ситуация стала настолько острой, что о ней стало известно Северо-Западной конной полиции (СЗКП), чьи представители находились за сотни километров от самого острова. В 1895 году инспектор СЗКП на Юконе Ч. Константин докладывал комиссару Л. Херчмеру, что «поведение офицеров и членов экипажей китобойных судов таково, что в это никто не поверил бы <…> огромное количество виски привозится на судах <…> пока алкоголь не заканчивается, коренное население не занимается ни рыбной ловлей, ни охотой и в результате умирает от голода»[53].

Несмотря на просьбы вмешаться, которые исходили даже от представителей англиканской церкви, канадские власти до середины 1890-х годов отказывались предпринимать какие-либо действия, поскольку, как было сказано, «потенциальные таможенные доходы не окупали высокую стоимость экспедиции на Север»[54].

В этих обстоятельствах канадское руководство решило использовать экспедицию Уэйкхема для укрепления канадского суверенитета на Крайнем Севере. Ссылаясь на присутствие американских китобоев в заливе Камберленд, министр торгового флота и рыболовства (Minister of Marine and Fisheries) Л. Дэвис поручил Уэйкхему «проследовать в залив [Камберленд. – Д.В.], вступить во владение территорией настолько официально, насколько возможно, водрузить там флаг, чтобы известить, что это территория доминиона, и сделать все необходимые приготовления, чтобы сообщить коренному населению и иностранцам, что законы должны соблюдаться и особенно таможенные законы Канады»[55].

Результаты экспедиции Уэйкхема имели противоречивый характер. С одной стороны, он подтвердил выводы Гордона о возможности судоходства в Гудзоновом проливе в течение трёх (максимум четырёх) месяцев, тем самым ставя крест на возможности использования этого морского пути на постоянной основе. В отношении второй цели экспедиции – укреплении суверенитета – результаты были более благоприятные. Уэйкхем выяснил, что лишь три американских китобойных корабля заходили в последние годы в Гудзонов залив, а в заливе Камберленд были только две китобойные стоянки, причём обе принадлежали шотландцам. Тем не менее 17 августа 1897 года Уэйкхем поднял британский флаг на острове Кекертен (у южной части острова Баффинова Земля) и объявил, что «вся территория (острова) Баффинова Земля – со всеми прилегающими территориями и островами – находится в настоящее время, как и всегда с момента её первого открытия и занятия, под исключительным суверенитетом Великобритании»[56].

В ответ на глумливые комментарии в британской прессе (перепечатанные и в канадских газетах) по поводу необходимости поднятия британского флага над островом, который уже несколько веков принадлежал Великобритании, Уэйкхем 28 сентября 1897 году в письме заместителю министра торгового флота и рыболовства Ф. Гурдо пояснял, что его церемония носила не юридический, а информационный характер и должна была показать местному населению, что остров принадлежит не США, а Канаде[57].

Несмотря на достаточно оптимистическую оценку Уэйкхемом ситуации с суверенитетом Канады на Крайнем Севере, правительство Лорье решает более чётко прописать границы четырёх временных округов, созданных на северных территориях Канады в 1895 году. Выяснилось, что соответствующий Указ-в-Совете был составлен крайне небрежно, установив границы округов Юкон и Маккензи в три мили от арктического побережья Канады. Принятый 18 декабря 1897 года новый Указ-в-Совете расширил границы эти округов до 20 миль от берега, таким образом полностью состыковав их с границами округа Франклин и исключив любую потенциальную возможность «ничейных» островов между округами (см. карту 4). Кроме того, помимо более полного перечисления островов, 1897 года отмечалось, что в округ Франклин входят «и все те земли и острова, расположенные между 141-м меридианом з. д. на западе и Дэвисовым проливом, морем Баффина, проливом Смита, проливом Кеннеди и проливом Робсон на востоке, которые ещё не включены в какой-либо другой временный округ»[58]. Хотя граница по 141-му меридиану не была доведена до Северного полюса (см. карту 4), а в качестве восточной границы не использовалась линия меридиана, данный указ стал важным шагом на пути к выдвижению Канадой своих территориальных претензий в Арктике по секторальному принципу.