Федеративные преобразования 1990-х годов. Образование и становление Республики Хакасия. Документально-монографическое исследование

Михаил Алексеевич Митюков

Федеративные преобразования 1990-х годов. Образование и становление Республики Хакасия

Документально-монографическое исследование

Автор:

Митюков М. А., заслуженный юрист РФ, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), профессор кафедры конституционного и международного права Национального исследовательского Томского государственного университета.

Рецензенты:

Комарова В. В., доктор юридических наук, профессор;

Безруков А. В., доктор юридических наук, профессор;

Никитин А. Н., доктор исторических наук, доктор юридических наук, профессор.

© Митюков М. А., 2024

© ООО «Проспект», 2024

* * *

Условные сокращения

АВМ – Производственное объединение «Абаканвагонмаш»

АГПИ – Абаканский государственный педагогический институт

АО – акционерное общество

АОЗТ – акционерное общество закрытого типа

АПР – Аграрная партия России

АСКО – Абаканское суконно-камвольное объединение

ВПК – Военно-промышленный комплекс

ВС – Верховный Совет

ВСНД и ВС РСФСР (РФ) – Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР (РФ)

ГАРХ – Государственный архив Республики Хакасия

ГКАП – Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур

ГКИ – Комитет Российской Федерации по управлению госимуществом

ГПУ – Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации

ГТРК – Государственная телерадиокомпания

ДВР – партия «Демократический выбор России»

ИЗиСП – Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

ИСПИ РАН – Институт социально-политических исследований Российской академии наук

ИЭ РАН – Институт экономики Российской академии наук

КГТУ – Красноярский государственный технический университет

«КК» – газета «Красноярский комсомолец»

«КР» – газета «Красноярский рабочий»

МАСС – Межрегиональная ассоциация «Сибирское соглашение»

МДГ – Межрегиональная депутатская группа

МП – Муниципальное предприятие

МСХ – Министерство сельского хозяйства

НАТО – Организация Североатлантического договора

НДР – Движение «Наш Дом – Россия»

НПГ – Независимый профсоюз горняков

НПСР – Народная партия Свободной России

ОБСЕ – Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе

ПВС – Президиум Верховного Совета

ПРЕС – Партия российского единства и согласия

РДДР – Российское движение демократических реформ

РФ – Российская Федерация

«РФ» – журнал «Российская Федерация»

РХ – Республика Хакасия

СИБНИИГИМ – Сибирский научно-исследовательский институт гидротехники и мелиорации

СМ – Совет Министров

СМИ – средства массовой информации

СНГ – Содружество Независимых Государств

СПТУ – среднее профессионально-техническое училище

«СР» – «Советская Россия» (центральная республиканская газета)

«СХ» – «Советская Хакасия» (газета Хакасского обкома КПСС и областного Совета народных депутатов)

ТПК – Территориально-производственный комплекс

«Тун» – Ассоциация хакасского народа «Возрождение»

«Ф» – газета «Федерация»

ФД – Федеративный договор

ХАКНИИЯЛИ – Хакасский научно-исследовательский институт языка, литературы, истории

ХАО – Хакасская автономная область

ХГУ – Хакасский государственный университет

ХРОД – Хакасское региональное отделение движения

ХССР – Хакасская Советская Социалистическая Республика

ХТИ – Хакасский технический институт

ЦИК – Центральная избирательная комиссия

«ЧР» – Городская массовая газета «Черногорский рабочий»

«ЮСВ» – «Южно-Сибирский вестник»

Предисловие

Отдельные изменения в федеративном устройстве России в начале 90-х гг. обычно связывают с проявлением сепаратистских тенденций в ее регионах[1]. Казалось, что этот фактор очевиден и лежит на поверхности социально-политических событий того времени[2]. Но он лишь следствие более глубоких титанических сдвигов и дезинтеграции общественно-политического и государственного устройства единого союзного многонационального государства – СССР, а как следствие, и его главного стержня – Российской Федерации, именуемой тогда РСФСР.

Вместе с тем нетрудно заметить, что такой конституционно-правовой инструментарий, как Федеративный договор, расширение субъектной основы Российской Федерации за счет административно-территориальных единиц и автономий, вывод автономных областей из краев и преобразование их в республики в составе Федерации, равенство всех ее субъектов перед федеральным центром, обеспечение соответствия регионального законодательства федеральному законодательству, позволил в последующие годы преодолеть процесс экономической, политической и социальной деградации государства и встать на путь его современного поступательного развития. Таким образом, вышеупомянутые новации в российском государственном устройстве в запомнившиеся многим «скандальным прошлым» 1990-е гг. сыграли и позитивную роль в укреплении государственности, потенциальный результат которой проявляется ныне.

Хронологически первыми моментами развития и совершенствования современного российского федерализма явились последовательно взаимосвязанные события начала 90-х гг.: вывод всех пяти автономных областей России[3] из состава краев и преобразование их (кроме Еврейской АО[4]) в республики[5]. В нашей литературе это названо «первым шагом» развития федеративных отношений в стране[6]. Автор предлагаемой вниманию читателей книги – из числа активных участников тех событий[7]. Поэтому может поведать не только о механизме «созревания» и реализации идеи повышения статуса автономных областей, но и о специфике и трудностях начального периода конституционного строительства в новых республиках, политической борьбе, связанной с принятием в них конституций. Естественно, что эти процессы освещаются главным образом на материале Хакасии, которую автор представлял в Верховном Совете России (1990–1993 гг.), а затем и в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва (1994–1995 гг.)[8]. В некоторых случаях в целях сравнительно-правового анализа и выявления региональной специфики использованы источники, касающиеся и иных республик, в том числе преобразованных из прежних автономных областей[9]. Тем более что повышение их статуса в Российской Федерации осуществлялось в сочетании комплексного (в отношении всех этих областей) и индивидуального (персонально в отношении каждой АО) правового регулирования.

Особенностью этой монографии является персонифицированный взгляд на историю конституционно-правового строительства в Хакасии. Иными словами, она рассматривается через дискуссии, проекты, мнения конкретных ученых, политиков, граждан, не обремененных должностями и особым положением, и события, участниками которых являлись эти персоналии, включая самого автора. Это, на наш взгляд, сближает работу в некоторых частях по жанру с исторической мемуаристикой, в то же время не лишая ее качеств научного труда с присущим ему определенным уровнем обобщения нормативного, документального и фактического материала.

Изображение исторической эпохи, событий словами, «глазами» реальных участников событий – задача данной работы. «Слово предоставляется» людям и позициям, о которых не так много известно (даже по меркам конкретного субъекта РФ, не говоря уже обо всей стране) или их взгляды уже искажены «мифами» последних десятилетий.

Детальный анализ и обобщение используемого материала в этой книге позволяют представить общую картину государственно-правовой истории Хакасии конца 80-х – первой половины 90-х гг. прошлого столетия, отразившую следующие важнейшие конституционные вопросы:

– влияние парадигмы прежнего, советского национально-государственного устройства на формирование идей повышения статуса автономий в составе Российской Федерации;

– роль демократического и национально-демократического движений, интеллигенции и местной бюрократии в выводе автономных областей из крупных административно-территориальных единиц – краев, а затем и преобразовании их в республики как субъекты Федерации;

– совершение этого преобразовательного процесса в рамках предпринятых попыток политической перестройки и демократизации общества;

– повышение статуса бывших автономных областей как сопутствующий элемент «реанимации», обновления федеративного устройства России;

– степень участия и влияния союзного (до 1991 г.), российского, краевого центров власти на преобразовательный процесс автономных областей и последующее становление новых республик;

– отношение населения Хакасии, отдельных ее политиков, а также простых жителей, к выходу автономной области из края и созданию республики и последствия этих шагов в первое десятилетие ее существования;

– многостадийность процесса преобразования автономных областей в республики – субъекты Российской Федерации, последовательно прошедшего этапы законодательного, договорного и конституционного закрепления на региональном и федеральном уровнях;

– особенности проявления в Хакасии процесса «суверенизации» начала 1990-х гг. в конституционно-правовом законодательстве и практике;

– характеристика проведенной в ней «вялотекущей» реформы органов государственной власти и местного самоуправления (1993–1997 гг.);

– анализ процесса подготовки и принятия проекта Конституции Республики Хакасия и ее последующей корректировки в первые годы действия;

– завершение создания основных институтов государственной власти и местного самоуправления в республике в соответствии с ее Конституцией;

– общий государственно-правовой облик Хакасии накануне XXI в.;

– выявление нормативных, исторических и юридических литературных, политологических и информационных источников исследуемого периода по проблематике образования и становления Республики Хакасия и формирование наиболее полной библиографии по этому вопросу.

Чтобы ответить на названные вопросы содержание монографии разделено на пять глав, посвященных, соответственно: 1) выходу Хакасской автономной области из Красноярского края; 2) преобразованию ее в республику в составе Российской Федерации; 3) политико-правовым дискуссиям вокруг подготовки, обсуждения и принятия Конституции РХ: 4) полемике в ходе корректировки и применения этой Конституции (вторая половина 1990-х гг.); 5) завершению десятилетнего цикла «обновления» политико-правового облика Хакасии.

В основу исследования, прежде всего, положены статьи и интервью, дневниковые, блокнотные и иные материалы автора, по времени относящиеся к описываемому периоду[10]. Иллюстративно они подкрепляются в определенной части документами, в том числе проектами политического и юридического свойства той эпохи, исходящие не только от органов государственной власти, но и общественных организаций и отдельных лиц – участников или наблюдателей конституционного процесса на федеральном либо региональном уровне. Часть этих материалов приведена в приложении к этой монографии.

Естественно, что многие события и их оценки в выступлениях, статьях, интервью и дневниковых записях, использованных в монографии, даны с позиции соответствующего времени. Они не всегда совпадают с их современной интерпретацией. Тем ценнее излагаемый здесь материал, так как он показывает и поиски, и заблуждения политиков первой половины 90-х гг.

Одним из важных источников, использованных при создании настоящей работы, явились научные труды не только в области государствоведения, но и истории, философии, политологии, социологии и других отраслей знания. Прежде всего, приняты во внимание исследования авторов советского периода (И. А. Азовкина, Д. Л. Златопольского, В. М. Иезуитова, И. Ильинского, А. И. Лепешкина, П. Г. Семенова)[11] по теоретическим проблемам федерализма и автономии вообще и автономных областей в частности. Затем обращено внимание на монографии и статьи современников описываемых нами событий и преобразований автономных областей в республики (Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, П. Н. Алексеева, Ю. М. Батурина, Д. Горенбурга, Л. М. Дробижевой, С. В. Кодана, О. Е. Кутафина, А. Н. Медушевского, И. А. Умновой, Б. А. Страшуна и др.). Особо следует упомянуть труды ученых Хакасии и других регионов, явившихся «первопроходцами» в объяснении и более глубоком исследовании этого конституционно-правового феномена начала 90-х гг., его исторических, политических, этнологических и юридических корней (Н. Я. Артамоновой, В. Я. Бутанаева, Д. Н. Гергилева, Г. В. Грошевой, В. И. Ивандаева, М. Т. Кабельковой, О. М. Карачаковой, А. Касимова, Ю. Б. Костюковой, Г. Г. Котожекова, Л. Р. Кызласова, И. Р. Кызласова, Е. П. Мамышевой, Н. Н. Медведевой, В. В. Наумкиной, Е. В. Реутова, А. В. Сабениной, М. Г. Степанова, В. М. Торосова, В. Н. Тугужековой, Е. В. Тышты, С. П. Ултургашева, А. П. Шекшеева и др.). Сюда по своему содержанию примыкают выступления и работы некоторых местных юристов-практиков (В. К. Гавриленко, А. И. Крутикова, В. И. Мартова, Н. И. Сайбаракова, А. С. Сунчугашева) и архивистов (Л. Кулугашевой, Т. Сушковой).

Большое значение для понимания специфики и особенностей государственного строительства в Хакасии и конституционного оформления ее статуса имеют использованные в монографии выступления, статьи, речи и интервью партийных и советских деятелей Красноярского края и Хакасии периода автономной области (В. А. Угужакова, О. С. Шенина, В. М. Соколова, В. Зубова, В. А. Новикова, Г. П. Казьмина, В. М. Торосова, Г. А. Трошкиной, А. Ф. Трошкина, М. И. Швалева, А. Ф. Шлапунова и др.[12]), руководителей Республики Хакасия 90-х гг. (В. Н. Штыгашева, Е. А. Смирнова, Алексея Лебедя, Ю. А. Шпигальских), народных депутатов СССР (Л. И. Батынской, В. И. Борковца, И. Н. Ботандаева, Р. И. Цыкало, Ю. С. Щапова и др.) и РСФСР (В. Н. Вознесенского, Н. Д. Огородникова, А. А. Симонова), представлявших тогда Хакасию. Не проигнорированы и аналогичные источники, исходящие от депутатов областного совета, а затем и Верховного Совета Хакасии всего политического спектра в этом представительном органе (В. А. Азовского, А. С. Асочакова, А. Н. Корчминского, А. Косовского, С. А. Кривошеева, С. А. Макова, С. И. Постригайло и многих других), республиканских министров (Р. Я. Гроша, Н. В. Николаева, В. И. Фролова), глав администрации и их заместителей, руководителей и депутатов советов городов и районов республики, особенно ее столицы – Абакана (Н. Г. Булакина, О. Е. Жуганова, В. В. Гордеева, Р. А. Кабанова, В. В. Кривошеева).

Исследования конституционно-правовых преобразований в далекой Хакасии в конце прошлого столетия были бы непонятны без привлечения и анализа материалов об общих социально-экономических и общественно-политических процессах в СССР и России в целом. В этом плане определенную роль сыграли некоторые идеи и положения политических деятелей того времени, упоминаемых в монографии в том или ином контексте (Б. Н. Ельцина, А. Д. Сахарова, Г. В. Старовойтовой, А. В. Власова, В. И. Воротникова, Г. Х. Попова, Р. И. Хасбулатова, В. В. Жириновского, С. М. Шахрая, О. Г. Румянцева и др.), депутатов Верховного Совета РСФСР (РФ), а затем – Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (Р. Г. Абдулатипова, С. Н. Бабурина, А. Д. Венгеровского, Б. А. Золотухина, В. Б. Исакова, О. И. Тиунова, В. Л. Шейниса, Ф. В. Шелова-Коведяева и др.).

Непосредственный интерес для познания политических и конституционно-правовых процессов в Хакасии представляют публикации и выступления лидеров и активистов региональных общественно-политических, особенно партийных организаций различного толка, существовавших тогда на ее территории (О. Е. Жуганова, А. Ф. Шлапунова, К. И. Егорова, А. Смертенюка, Б. А. Потылицина, А. Шпаковского, Ю. С. Щапова). А учитывая национальную специфику автономной области, а затем республики, в этом плане особенно важны идеи, взгляды, речи и проекты (в том числе о неосуществленных намерениях) руководителей национальных организаций и лиц, позиционирующих себя представителями национальной интеллигенции, предлагавших альтернативные подходы в вопросах конституционного и парламентского строительства, основанных на определенных преференциях национальному началу над демократическим строительством в субъекте Российской Федерации (В. И. Ивандаева, А. Костякова, Г. Г. Котожекова, А. Ф. Трошкина, Л. И. Аешиной и др.). Весьма выпуклы позиции по проблемам национальных отношений деятелей народного образования, науки и культуры (С. П. Ултургашева, М. Т. Кабельковой, Э. Ф. Коковой, Л. В. Анжигановой, В. Е. Майногашевой, А. П. Шекшеева, Е. Шоевой и др.).

Фиксации событий и отдельных фактов общественно-политического развития Хакасии, их первоначальной трактовке и интерпретации посвящены многочисленные газетные и журнальные статьи, отчеты, репортажи, очерки и зарисовки журналистов центральных, общесибирских, краевых (Красноярского края), хакасских республиканских и местных средств массовой информации. Хакасской государственно-правовой тематике в 90-е гг. отдавали свои страницы: «Известия» (А. Тарасов), «Независимая газета» (К. Катанян, Н. Пачегина), «Общая газета» (С. Митрохин), «Сегодня» (С. Федорченко), «Коммерсант-дейли» (М. Жуков), «Век» (А. Лебедь), «Федерация» (М. Чаптыков), «Подмосковные известия» (В. Раскин), «Красноярский рабочий (Ю. Н. Угольков), «Красноярский комсомолец» (Т. Кириченко, В. В. Гордеев, А. А. Костяков), «Свой голос» (Д. Юрьев), «Саянский меридиан» (А. Ш. Урман). Но более весомым источником для нашей работы явилась, конечно, республиканская и местная (городская и районная) печать Хакасии, которая повседневно относительно полно отражала внутренние события в регионе, помещала развернутые отчеты сессий Верховного Совета РХ, городских и районных советов, публиковала их материалы и нормативные акты, проекты наиболее важных республиканских законов. А главное, на страницах газет различной политической ориентации находили место материалы и документы народных обсуждений концепций реформ государственной власти и местного самоуправления, проектов будущей Конституции Хакасии, практически после каждого ее «чтения» в Верховном Совете.

Примечательно, что «провинциальные» журналисты всех мастей явились в республике, пожалуй, самым активным профессиональным отрядом, не только отражающим в СМИ ход государственно-политического строительства, но и активно участвующим в нем. Ряд из них одновременно стали депутатами Верховного Совета РХ (О. В. Ширковец, Л. В. Островская) либо городских и районных советов (А. К. Борисова); другие, возглавляя соответствующие СМИ, оказались на острие публичной политики (В. В. Березицкий, В. Г. Брюзгин, Г. А. Лебедев, В. М. Ольховик, В. И. Устяхин, С. А. Сипкин); третьи (А. Н. Анненко, С. Ежов, Т. Н. Кириченко, М. Логинова, Л. Полежаева, Б. В. Савченко и др.) неплохо освоили искусство политических или парламентских репортеров, выдавая не только психологически, но и юридически окрашенные сообщения с места обсуждения и принятия законопроектов, концепций, Конституции и т. п. Естественно, что этот «газетно-журнальный» материал не мог быть проигнорирован в нашем исследовании.

Документальность настоящей работы заключается не только в том, что исследование темы основано на дневниковых и публицистических материалах как автора, так и других участников исторических событий искомого хронологического периода, но и на представлении читателю ряда нормативных и проектных документов, в том числе и ранее не публикуемых, в приложении к этому изданию. Все сорок документов распределены по рубрикам:

а) об общественно-политическом и социально-экономическом положении Хакасии в 1990–1995 гг.;

б) о статусе Хакасии в составе РСФСР (РФ) и некоторых намерениях законодательного регулирования национальных организаций;

в) о реакции руководства Хакасии на проекты Конституции Российской Федерации и характере взаимодействия с федеральными властями;

г) о мерах реформирования представительных органов государственной власти и местного самоуправления в Хакасии;

д) о подготовке, обсуждении и принятии Конституции Республики Хакасия.

Совокупность вышеназванных источников и явилась основой концепции предлагаемой читателю книги. Вместе с тем ее нельзя считать трудом, завершающим исследование обозначенной проблемы, не только по содержанию и хронологическим рамкам, но и формально потому, что термин «становление» в заголовке работы означает нечто незавершенное, еще приходящее к «окончательной определенности»[13].

Глава I. О выходе Хакасской автономной области из Красноярского края

1. К предыстории вопроса

Как известно, во второй половине 20-х гг. прошлого столетия автономные республики и автономные области были включены в состав краевых и областных объединений РСФСР. Объяснялось это в основном необходимостью их экономической поддержки со стороны более мощных и крупных соседних административно-территориальных единиц. Но с принятием Конституции РСФСР 1937 г. автономные республики были включены непосредственно в Российскую Федерацию, минуя края, а автономные области, после некоторой дискуссии[14], оставлены в соответствующих краях, что «давало пищу» для неоднократного возвращения к этому вопросу, порой завершающемуся политическими репрессиями для его инициаторов[15].

В конце 50-х гг. ряд авторов высказался о выводе автономных областей из состава краев, ссылаясь на опыт тогдашней Тувинской автономной области, непосредственно состоящей в РСФСР с момента принятия Тувы в 1944 г. в состав СССР, а также на то, что задача экономической помощи краев автономным областям решена[16].

К этому моменту относятся и обращения представителей национальной интеллигенции по данному вопросу к партийному руководству. В частности, как свидетельствуют архивные документы, хакасский писатель Николай Доможаков в своем письме к Н. С. Хрущеву от 2 декабря 1958 г. заявлял: «…с автономными областями и национальными округами дело обстоит плохо. Краевая опека стала тормозить их развитие. Не пора ли автономные области и национальные округа включить непосредственно в состав республики, т. е. краевое подчинение заменить республиканским подчинением? Дать им равные права с другими административными областями. Вообще, в интересах равномерного развития всех районов страны края нужно бы упразднить, сделать областное административное деление. Руководство тогда будет более оперативным»[17]. Эти предложения в то время были признаны ошибочными[18]. Известный государствовед А. И. Лепешкин заявил, что «в целях комплексного развития хозяйства автономных областей, являющихся экономическими едиными с хозяйством всего края, необходимо сохранить впредь на продолжительное время нахождение автономных областей в составе краев»[19].

В начале 70-х гг. хакасский ученый-философ В. С. Анжиганов повторил поступок своего земляка и обратился с письмом к Генеральному секретарю ЦК КПСС Л. И. Брежневу и Председателю Совета Министров СССР А. Н. Косыгину, в котором обосновывал необходимость повышения государственно-правового статуса Хакасии, выведения ее из состава Красноярского края и преобразования в автономную советскую социалистическую республику. После рассмотрения в партийной инстанции обращения ученому также было указано на «несвоевременность этих реформ»[20].

Поэтому до принятия Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. подобные идеи представляли научный интерес как один из возможных вариантов будущего совершенствования статуса автономных областей[21], который в этой связи и исследовался в ряде вузов, в том числе в Томском госуниверситете в отношении южносибирских автономных областей[22].