Парламентские процедуры в России: Конституционные стандарты

Краткое и точное определение парламентских процедур сформулировали Т. Я. Хабриева, И. М. Степанов, И. Н. Рязанцев и Е. А. Игнатов. Они предложили понимать под такими процедурами нормативно установленные порядок, формы и методы реализации парламентом его конституционных полномочий [Хабриева, Степанов, 1999; Рязанцев, 2005, с. 12–13; Игнатов, 2002б, с. 7–12]. Необходимо отметить, что, согласно позиции Конституционного Суда РФ, конституционные полномочия парламента могут следовать как напрямую из Конституции РФ, так и опосредованно, через принятые в соответствии с Конституцией РФ законы и иные правовые акты [Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 № 4-П].

На основе сложившихся подходов и с учетом понимания правового характера юридической процедуры предложим собственное определение парламентской процедуры. Под парламентской процедурой понимается урегулированный процедурно-процессуальными нормами конституционного права порядок принятия парламентом решений, обеспечивающий правовыми методами гарантии соблюдения фундаментальных принципов конституционного права, к числу которых в первую очередь относятся плюрализм мнений и уважение прав всех членов общества, интересы которых представляют члены парламента, избранные посредством демократических выборов.

§ 2. Цель и задачи парламентских процедур

Изучение цели правового регулирования, а применительно к нашей работе – цели той или иной парламентской процедуры имеет значение для определения правомерности и разумности [Белов, 2017, с. 13] выбранного способа реализации парламентского полномочия. В случае, когда во главу угла ставится порочная цель, парламентская процедура не будет способствовать реализации конституционных ценностей, что, в свою очередь, будет свидетельствовать о нарушении базовых принципов Конституции.

В научной литературе, как, впрочем, и в парламентской и судебной практике, нет единого мнения о предназначении парламентских процедур (см. подробнее: [Кошель, 2020и, с. 5–18]). Уяснение цели парламентских процедур важно в том смысле, что нельзя надлежащим образом применить абстрактную норму без уяснения цели, ради которой она существует [Должиков, 2016, с. 147]. Одни авторы считают, что парламентские процедуры должны способствовать эффективному принятию решений, избежанию обструкций со стороны меньшинства, не имеющего возможности повлиять на окончательное решение. Другие утверждают, что парламентская процедура призвана обеспечить учет наибольшего количества мнений, высказанных представителями различных кругов общества, гарантию реализации права политического меньшинства на участие в выработке государственно-властных решений. Третьи полагают, что соблюдение процедуры, даже если она и носит церемониальный характер, является гарантией реализации принципа верховенства права, что обеспечивает легитимность принимаемых законов и решений. Все вышеперечисленное имеет под собой определенные основания и потому должно учитываться при выработке процедурно-процессуальных норм, регулирующих парламентскую деятельность.

Функция и предназначение парламентских процедур – в обеспечении эффективности принятия парламентом решений, что находит свое подтверждение в судебной практике. К такому пониманию парламентских процедур Конституционный Суд РФ пришел при рассмотрении вопроса о проверке конституционности Федерального закона от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”» (далее – ФЗ № 65) по порядку принятия. Так, группа депутатов Государственной Думы, обратившись в Конституционный Суд с заявлением о проверке конституционности ФЗ № 65, указала, что «была нарушена процедура рассмотрения законопроекта Государственной Думой. Это было выражено в том, что в ходе обсуждения поправок к законопроекту во втором чтении продолжительность гарантированного депутатам Государственной Думы – авторам поправок трехминутного выступления по каждой поправке в целях ее обоснования дважды сокращалась (сначала до одной минуты, затем до тридцати секунд). В третьем чтении законопроект был принят без представления депутатам его окончательного текста вопреки тому, что принятие закона в целом в один день с принятием законопроекта во втором чтении допускается только при наличии его окончательного текста. В результате существенного сокращения сроков внесения законопроекта на рассмотрение Государственной Думы и представления поправок к нему после его принятия в первом чтении (вкупе с нарушениями иных установленных сроков) вся законодательная процедура в Государственной Думе заняла 26 дней вместо минимально положенных 112 дней».

По результатам рассмотрения запроса Конституционный Суд в мотивировочной части своего решения указал, что признание Российской Федерации в ее Конституции демократическим и правовым государством с республиканской формой правления, основанным на разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, означает в том числе обязанность Государственной Думы Федерального Собрания РФ при реализации своих законодательных полномочий руководствоваться установленным Конституцией РФ порядком принятия федеральных законов. Причем это относится не только к положениям, прямо закрепленным в ст. 104–108 Конституции, но и к вытекающим из них нормам, закрепленным в иных нормативных правовых актах – законах и Регламенте Государственной Думы. Нарушение Государственной Думой процессуальных правил при принятии закона влечет за собой искажение воли депутатов, т. е. подлинного народного представительства, и, как следствие, воли многонационального народа Российской Федерации, наделившего депутатов полномочиями рассматривать и принимать законы Российской Федерации. Однако Конституционный Суд указывает, что при рассмотрении дел о соответствии федеральных законов Конституции РФ по порядку принятия следует принимать во внимание правовые позиции Конституционного Суда РФ, выраженные в постановлениях от 20 июля 1999 г. № 12-П, от 5 июля 2001 г. № 11-П и от 23 апреля 2004 г. № 8-П. По этому поводу свою позицию Конституционный Суд высказывает следующим образом: «для оценки федерального закона на предмет соответствия Конституции Российской Федерации по порядку принятия принципиальное значение имеет нарушение тех процедурных правил, которые оказывают определяющее влияние на принятие решения, т. е. основаны непосредственно на предписаниях ее статей 104–108 либо закрепляют такие существенные условия порядка принятия федеральных законов, без соблюдения которых невозможно с достоверностью установить, отражает ли принятое решение действительную волю законодателя». Вместе с тем Конституционный Суд указал, что «отступления от некоторых из указанных требований Регламента Государственной Думы при принятии рассматриваемого федерального закона имели место. Однако, оценивая их, необходимо учитывать, что в современной парламентской деятельности нередки ситуации, когда депутаты, находящиеся в оппозиции, пытаются затянуть принятие закона, против которого они возражают, а парламентское большинство, соответственно, стремится ускорить прохождение законопроекта. Это актуализирует потребность в регламентных нормах, обеспечивающих возможность адекватного противодействия попыткам искусственного блокирования законодательного процесса и одновременно гарантирующих разумные сроки рассмотрения и принятия законов, с тем чтобы воля парламентского большинства, презюмируемая как воля народа, могла быть реализована с помощью имеющихся в его арсенале правовых средств». В резолютивной части постановления Конституционный Суд указал, что незначительный отход от регламентных процедур, имевший место при рассмотрении данного федерального закона, не мог повлиять на волеизъявление законодателя, а потому правовая определенность по порядку принятия не была искажена и, следовательно, данный закон не может быть признан неконституционным по порядку принятия [Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 № 4-П]. Фактически в таком виде реализуется социально-политический аспект парламентской деятельности, заключающийся в выявлении и реализации в решениях парламента социальных интересов [Гаджимагомедов, Ивлиев, 2008, с. 15].

Другой взгляд на предназначение парламентских процедур побуждает обратиться к трудам Аристотеля, который отмечал, что демократический строй лишь тогда справедлив, когда большинство правит не в интересах большинства, а в интересах всех [Аристотель, 1983, с. 457]. И наконец, Конституция РФ в ч. 1 ст. 1 провозглашает Российскую Федерацию демократическим правовым государством с республиканской формой правления. Демократический характер государства предусматривает высокий авторитет представительных органов власти, что, по сути, налагает на государство обязательство учета мнения широких слоев населения, представленных в числе других и оппозиционными силами, а также создает потребность анализа альтернативных точек зрения на рассматриваемые парламентом законопроекты. Как отмечает Европейский Суд по правам человека, задачей парламента является преодоление конфликтного потенциала всего общества посредством демократических правовых процедур [Постановление ЕСПЧ от 25.05.1998], что особенно важно для поддержания хрупкого баланса молодой российской демократической конструкции, на что обратил внимание Е. М. Примаков [Примаков, 2018, с. 314]. В ряде зарубежных стран (Франция, Португалия, Чехия и др.) на конституционном уровне закреплен принцип уважения и защиты прав и мнения парламентской оппозиции (см. подробнее: [Кошель, 2020в, с. 54–60]). Представляется, что при широком толковании Конституции РФ, которая в ст. 3, 13 и 29 указывает на необходимость соблюдения властью принципов гласности, народовластия, плюрализма, можно с опорой на указанные нормы прямо закрепить в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ особые гарантии соблюдения прав оппозиции и меры по их защите. Кроме того, в соответствии со ст. 94 Конституции РФ российский парламент является не только единственным законодательным, но и единственным представительным органом федеральной государственной власти Российской Федерации. Однако представительная функция парламента Российской Федерации за последние более чем десять лет отошла на второй план. Именно свойство представительности предопределяет законодательную и контрольную функции российского парламента в системе разделения властей. Как уже указывалось выше, оппозиция из-за недостатка возможностей донести позицию своего избирателя до парламентского большинства, что исключает известный консенсус общества при формировании итогового текста законопроекта, вынуждена прибегать к различным мерам: от правовой защиты, включая обращение в Конституционный Суд РФ, до неправовых методов (вплоть до обструкции). А ведь обструкция со стороны оппозиции, отказ парламентского большинства учитывать мнение оппозиционных сил напрямую влияют на легитимность принимаемых парламентом решений в глазах граждан.

В соответствии с Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ российскому парламенту предоставлены достаточно широкие полномочия, среди которых – утверждение основного состава Правительства РФ (ранее – только согласование кандидатуры председателя правительства), контроль за деятельностью правительства, возможность принятия решений об «импичменте» руководителей и судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, а также судей кассационных и апелляционных судов (ранее сходный порядок действовал лишь в отношении судей Конституционного Суда, а в отношении руководителей Конституционного Суда – только по представлению самого Суда). Это возлагает на парламент как высший законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации обязанности по обеспечению прав оппозиции, в число функций которой входят выработка альтернативной (по отношению к линии правительства и парламентского большинства) политики, контроль за деятельностью правительства, готовность принять власть в свои руки и интеграция точек зрения немногочисленных слоев населения в государственно-правовой процесс.

Зарубежный опыт подсказывает несколько моделей построения взаимодействия парламентского большинства и парламентской оппозиции (см. подробнее: [Кошель, 2020в, с. 54–60]). Первая из них основывается на проверенной временем модели Макса Вебера, которая заключается в предоставлении парламентской оппозиции, имеющей мало шансов на проведение собственной политики, широких прав на инициирование контрольных мероприятий в отношении правительства [Вебер, 1990, с. 148]. В соответствии с положениями второй, более современной модели, сформулированной Джеймсом Фишкиным, выдвигаются новые требования к модели политического устройства парламента, которые предполагают наличие таких элементов, как демократическое участие, равенство и дискуссия [Володенков и др., 2013, с. 32]. Важно предусмотреть предоставление парламентской оппозиции реального права контролировать правительство, в том числе посредством интерпелляции, и права инициировать проведение парламентских расследований. Последнее целесообразно закрепить на конституционном уровне (с указанием необходимого минимума депутатов), установив при этом обязанность парламента принимать соответствующее решение о начале процедуры при получении запроса о проведении парламентского расследования. Такие нормы, например, закреплены в законодательстве ФРГ. В частности, в соответствии с § 100–103 регламента Бундестага ФРГ [Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, 2020, S. 764] фракция или депутатская группа, включающая не менее 5 % от общей численности депутатов Бундестага, вправе обратиться к федеральному правительству с общим запросом, ответ на который должен быть предоставлен Федеральным канцлером или министром на пленарном заседании Бундестага. В соответствии со ст. 44 Основного закона Германии [Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 1949] Бундестаг вправе, а по предложению одной четвертой депутатов обязан учредить парламентский комитет по расследованию, куда входят представители парламентских фракций (групп) пропорционально их численности. Порядок назначения руководства комиссии по расследованию и ее состав в законодательстве разных стран также детально регламентированы с целью обеспечения прав парламентской оппозиции. Так, в соответствии с законодательством Великобритании комиссию по парламентскому расследованию в обязательном порядке возглавляет член парламента, представляющий официальную оппозицию Ее Величества [Грызлов, 2009, с. 27–28]. В Грузии, согласно ч. 2 ст. 42 Конституции, установлено, что представительство парламентской оппозиции в парламентской следственной комиссии не может быть меньше половины от ее состава [Конституция Грузии, 1995, ред. 2020].

Третья точка зрения относительно предназначении парламентских процедур базируется на принципах, обеспечивающих демократическое волеизъявление и формальную определенность. Ш. Л. Монтескье отмечал: «Необходимо, чтобы дела [в государстве] шли не слишком скорым и не слишком замедленным шагом» [Монтескье, 1999, с. 19], что предусматривает постатейный и тщательный разбор каждой инициативы, исключая при этом возможность обструкции со стороны несогласного меньшинства. В частности, законодательство Чехии содержит право парламентского меньшинства численностью не менее одной пятой от общего состава парламента Чехии выступать на пленарном заседании парламента с альтернативной позицией по любому рассматриваемому законопроекту, если таковая имеется [Лазарева, 2008, с. 109]. Законодательство Канады предусматривает право каждого депутата включать частные законопроекты в повестку дня Палаты общин Парламента Канады в порядке старшинства членов палаты, определенном жеребьевкой на первом заседании (подп. I п. «а» ч. 1 ст. 87 Правил процедуры Палаты общин [Standing Orders of the House of Commons, 2020]). В соответствии с ч. 6 ст. 30 Правил процедуры Палаты общин такие дела подлежат рассмотрению в порядке старшинства членов палаты по средам, четвергам и пятницам во второй половине дня пленарного заседания. Сходные нормы содержатся и в ст. 48 Конституции Франции [Constitution Française, 1958], устанавливающей право оппозиционных партий, представленных в Национальном собрании, раз в месяц самостоятельно формировать повестку дня Национального собрания.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «Литрес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на Литрес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

Далее в названиях органов государственной власти Российской Федерации, судебных органов, организаций, территориальных единиц, видов нормативных правовых актов, а также в ряде других понятий наряду с полным наименованием «Российская Федерация» используется аббревиатура РФ.

2

В действующий Регламент Государственной Думы с момента его принятия в 1998 г. внесено уже 175 поправок, а в действующий Регламент Совета Федерации, принятый в 2002 г., – 68.

3

Так, например, Совет Федерации в своем Регламенте (ст. 168–170) ограничил фактический срок рассмотрения постановления Государственной Думы об отрешении Президента РФ от должности с установленного Конституцией трехмесячного срока до месяца с небольшим.