Научно-практический комментарий к общим положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

Особое внимание заслуживает часть третья, в которой содержится ещё одно важное процессуальное положение – отсутствие обязанности доказывания своей невиновности лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Это означает, что бремя доказывания полностью возлагается на административный орган (или судью), ведущий производство. Вместе с тем, необходимо отметить, что в данной норме присутствует исключение, сформулированное в примечании к статье, что подлежит специальному анализу.

Часть четвёртая дополняет механизм реализации презумпции невиновности, закрепляя правило толкования неустранимых сомнений в виновности лица в его пользу. Таким образом, производство исходит из презумпции добросовестности, исключая обвинительный уклон, что особенно значимо в условиях массового характера многих административных дел и потенциального дисбаланса в соотношении процессуальных возможностей сторон.

Примечание вводит исключения из общего правила, устанавливая случаи, когда обязанность доказывания невиновности переходит на лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Речь идёт о правонарушениях, совершаемых с использованием транспортных средств и фиксируемых в автоматическом режиме, а также о правонарушениях в сфере экологии и благоустройства. В этих ситуациях, как следует из практики, установление лица, фактически управлявшего транспортным средством, или лица, допустившего нарушение, затруднено, что и обусловило законодательное смещение бремени доказывания. Следовательно, правовая природа таких исключений основывается на презумпции вины собственника или владельца имущества, нарушающей стандартную презумпцию, но оправданной с точки зрения баланса интересов и эффективности правоприменения.

Статья 1.6. Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением

1. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

2. Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом.

3. При применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство.

В юридической литературе выделяют следующие особенности административного принуждения:

применение при совершении деяния, нарушающего правовые нормы, охраняемые административно-принудительными средствами, или же для исключения условий совершения таких деяний;

управленческое принуждение;

осуществление во внесудебном порядке и в рамках внеслужебного подчинения;

наличие полномочий по применению у большого количества органов и должностных лиц;

применение как к физическим, так и к юридическим лицам;

осуществление в рамках охранительных административно-правовых отношений;

упрощённый порядок применения;

меньшую значимость по сравнению с иными мерами государственного принуждения;

урегулированность административным законодательством.4

Таким образом, исходя из содержания статьи следует, что административное принуждение не может применяться за пределами принципов, которые устанавливаются статьёй, а именно:

законности – наказание и меры обеспечения могут применяться только на основании и в порядке, установленном законом;

компетенции – применение только уполномоченными органами и в пределах полномочий;

недопустимости унижения – при любом административном принуждении запрещены действия, унижающие человеческое достоинство.

Статья 1.7. Действие законодательства об административных правонарушениях во времени

1. Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения.

2. Закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.

2.1. В случае одновременного вступления в силу положений закона, отменяющих административную ответственность за содеянное и устанавливающих за то же деяние уголовную ответственность, лицо подлежит административной ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения.

3. Производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу.

Законодатель разделяет принципы действия законодательства об административных правонарушениях во времени по следующим основаниям:

Правовой смысл

1

Общий принцип действия закона во времени: закон обратной силы не имеет, применяется тот, что действовал на момент совершения деяния.

2

Исключение из общего правила – закон действует в пользу правонарушителя, аналогично части 2 статьи 10 Уголовного кодекса Российской Федерации. Обратная сила возможна только при неисполненном наказании.5

2.1

Защита от ухудшения положения – административная ответственность сохраняется, если деяние было совершено до ужесточения нормы (например, при переходе из состава административного правонарушения в состав преступления)

3

Процессуальные нормы, как правило, обладают немедленным действием, то есть распространяются на все процессуальные действия с момента вступления их в силу. В то же время материальные нормы, включая нормы, определяющие состав правонарушения, как правило, не имеют обратной силы, за исключением случаев улучшения положения лица. Поэтому, если изменяется понятие правонарушения – то есть состав правонарушения исключается или смягчается – такая норма может применяться к ранее совершённым деяниям, но только в случае благоприятности для правонарушителя. Таким образом, материальные нормы вступают в силу не сразу и не всегда распространяются на прошлые события.

Статья 1.8. Действие законодательства об административных правонарушениях в пространстве

1. Лицо, совершившее административное правонарушение на территории Российской Федерации, подлежит административной ответственности в соответствии с Кодексом или законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации.

2. Лицо, совершившее административное правонарушение за пределами Российской Федерации, подлежит административной ответственности в соответствии с Кодексом в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации, а также в случаях, предусмотренных частью 3 настоящей статьи.

3. Юридическое лицо, совершившее административное правонарушение, предусмотренное статьей 15.27.3 или 19.28 Кодекса, за пределами Российской Федерации, и лицо, совершившее административное правонарушение, предусмотренное статьей 20.33 Кодекса, за пределами Российской Федерации, подлежат административной ответственности в соответствии с Кодексом в случаях, если указанные административные правонарушения направлены против интересов Российской Федерации, а также в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации, если указанные лица не были привлечены за соответствующие действия к уголовной или административной ответственности в иностранном государстве.

Законодатель разделяет принципы действия законодательства об административных правонарушениях в пространстве (территориальный признак) по следующим основаниям:

Часть статьи 1.8.

Правовой смысл

1

Совершено на территории Российской Федерации → общее правило (по российскому праву).

2

Совершено на территории иностранного государства → наличие соответствующего положения в международном договоре + в нормах КРФоАП → общее правило (по российскому праву).

3

Направлены против интересов Российской Федерации + отсутствие ответственности за рубежом по статьям КРФоАП:

15.27.3. Совершение в интересах юридического лица сделок или финансовых операций с имуществом, полученным преступным путём.

19.28. Незаконное вознаграждение от имени юридического лица.

20.33. Участие в деятельности иностранной или международной организации, в отношении которой принято решение о признании её деятельности нежелательной на территории Российской Федерации → исключительное правило (по российскому праву, если не были привлечены к ответственности в иностранном государстве).

Глава 2. Административное правонарушение и административная ответственность

Вводный комментарий.

Безусловно, одной из центральных категорий административного права является административное правонарушение, а также производная от него – административная ответственность.

В данной главе представляется необходимым рассмотреть данные правовые явления с точки зрения их содержания, признаков, а также условий наступления юридической ответственности.

Более того, следует обратить внимание на наличие определённых дискуссионных аспектов, связанных с квалификацией противоправных деяний и правовыми последствиями их совершения.

В связи с этим данная глава играет существенную роль в формировании комплексного представления о механизмах административно-правового воздействия.

Статья 2.1. Административное правонарушение

1. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

2. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

3. Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо, за исключением случаев, предусмотренных частями 4 и 5 настоящей статьи.

4. Юридическое лицо не подлежит административной ответственности за совершение административного правонарушения, за которое должностное лицо или иной работник данного юридического лица привлечены к административной ответственности либо его единоличный исполнительный орган, имеющий статус юридического лица, привлечен к административной ответственности, если таким юридическим лицом были приняты все предусмотренные законодательством Российской Федерации меры для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, за исключением случаев, предусмотренных частью 5 настоящей статьи.

5. Если за совершение административного правонарушения юридическому лицу назначено административное наказание в виде административного штрафа, который устанавливается в соответствии с пунктом 3 или 5 части 1 статьи 3.5 Кодекса, должностное лицо или иной работник данного юридического лица либо его единоличный исполнительный орган, имеющий статус юридического лица, не подлежат административной ответственности.

Административное правонарушение обладает следующими признаками:

виновное и противоправное действие (бездействие), за которое установлена ответственность. Эти признаки важны для разграничения правонарушения от преступления. Последнее, по статье 14 Уголовного кодекса, является виновно совершённым общественно опасным деянием физического лица в форме как действия, так и бездействия, запрещённым Уголовным кодексом под угрозой наказания6;

субъектом административной ответственности может выступать как физическое, так и юридическое лицо. При этом ответственность каждого из них является самостоятельной: привлечение к ответственности одного из субъектов не исключает возможность привлечения другого, если иное не предусмотрено законом.

Критерий вины для привлечения юридического лица к ответственности – наличие реальной возможности соблюдения предписанных правил и норм.

Юридическое лицо освобождается от ответственности по следующим основаниям:

виновное лицо уже привлечено (например, должностное лицо);

юридическое лицо приняло необходимые меры для соблюдения правил;

за исключением случая, предусмотренного частью 5 настоящей статьи.

Статья 2.2. Форма вины

1. Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично.

2. Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

В рассматриваемой статье законодатель, в развитие положений, касающихся субъективной стороны административного правонарушения, формализует ключевое деление вины на умысел и неосторожность. Следует подчеркнуть, что речь идёт об определении формы вины, лежащей в основе административной ответственности. Для более точного разграничения данных форм вины представляется целесообразным ориентироваться на систему логически последовательных вопросов, отражающих внутреннее психическое отношение лица к совершаемому деянию и его последствиям.

В частности, к числу таких вопросов могут быть отнесены следующие:

1.Осознавало ли лицо противоправность своего действия (бездействия)?

2.Предвидело ли оно возможность наступления вредных последствий?

3.Желало ли оно наступления этих последствий?

4. Допускало ли оно их наступление, но безразлично отнеслось к этому (что указывает на косвенный умысел)?

5.Надеялось ли на предотвращение последствий при сознательном их предвидении (легкомыслие)?

6.Могло ли и должно было ли лицо предвидеть наступление вредных последствий, но проявило небрежность, не проявив должной осмотрительности?

Таким образом, при прямом умысле лицо осознаёт общественную опасность своего деяния, предвидит последствия и сознательно желает их наступления. В случае косвенного умысла субъект, хотя и предвидит последствия, однако сознательно их допускает или относится к ним безразлично.

Что касается неосторожности, она, как известно, подразделяется на две формы. При легкомыслии лицо предвидит возможность наступления последствий, однако самонадеянно рассчитывает на их предотвращение. В свою очередь, при небрежности субъект не предвидит возможности наступления вредных последствий, хотя должен был и мог их предвидеть.

Следовательно, правильное установление формы вины требует всестороннего анализа психического отношения лица к совершаемому правонарушению, что, в свою очередь, имеет непосредственное значение для квалификации содеянного и выбора меры административного воздействия.

Статья 2.3. Возраст, по достижении которого наступает административная ответственность

1. Административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет.

2. С учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.

В юридической науке традиционно разделяют мнение о том, что достижение возраста привлечения к ответственности – на следующие сутки после дня рождения правонарушителя.7

Приведённые положения отражают принцип вменяемости: до 16 лет лицо считается неспособным в достаточной мере осознавать значение своих действий в сфере законодательства об административных правонарушениях (в отличие от уголовного права, где по отдельным составам, перечисленным в статье 20 Уголовного кодекса, ответственность может наступать с 14-летнего возраста).

В отношении лиц от 16 до 18 лет возможен альтернативный подход. Если административное правонарушение:

несущественное (не влечёт серьёзных последствий, носит формальный характер, например, злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке, статья 14.31 КРФоАП);

имеются смягчающие обстоятельства (факторы, уменьшающие степень вины, например, раскаяние, совершение правонарушения впервые),

то комиссия по делам несовершеннолетних может:

освободить от ответственности;

применить меры воспитательного воздействия (предупреждение, постановка на учёт и др.).

Статья 2.4. Административная ответственность должностных лиц

Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Примечание. Под должностным лицом в Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, арбитражные управляющие, а также совершившие административные правонарушения, предусмотренные частями 5 – 7, 11 и 16 статьи 7.30.3, статьями 9.22, 13.25, 14.24, 14.25, 14.56, частью 3 статьи 14.57, 14.61, 14.63, 14.64, 15.17 – 15.22, 15.23.1, 15.24.1, 15.25, 15.26.1, 15.26.2, 15.29 – 15.31, 15.38, частями 9 и 9.1 статьи 19.5, статьями 19.7.3, 19.7.12 Кодекса, члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, физические лица, являющиеся учредителями (участниками) юридических лиц, руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов организаций, являющихся учредителями юридических лиц, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции члена комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, контрактные управляющие, работник контрактной службы, совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьями 7.30.1 – 7.30.3, частями 7, 7.1 статьи 19.5, статьей 19.7.2 Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции по организации и осуществлению закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, в том числе члены комиссии по осуществлению закупок, совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьей 7.30.4, частью 7.2 статьи 19.5 Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции члена лицензионной комиссии и совершившие административное правонарушение, предусмотренное статьей 19.6.2 Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если настоящим Кодексом не установлено иное. Лица, осуществляющие функции по организации и проведению обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, в том числе члены конкурсной комиссии, аукционной комиссии, совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьей 7.30.5 Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие деятельность в области оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности), совершившие административные нарушения, предусмотренные частью 9 статьи 20.4 Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие деятельность по проектированию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, которые введены в эксплуатацию, совершившие административные правонарушения, предусмотренные частями 10 и 11 статьи 20.4 Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Физические лица, осуществляющие деятельность в области проведения экспертизы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, совершившие административное правонарушение, предусмотренное статьей 7.32.6 Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица.