Статус и полномочия прокуратур в России и за рубежом

Особый случай представляет Сальвадор, согласно Конституции которого (ст. 191) функции прокуратуры (Ministerio Público) осуществляют «уголовный» Генеральный прокурор Республики (Fiscal General de la República), Генеральный прокурор Республики (Procurador General de la República), Прокурор по защите прав человека (Procurador para la Defensa de los Derechos humanos) и другие должностные лица, определенные законом.

Французская (франко-германская) модель исторически сложилась во Франции и ряде других стран Западной и Центральной Европы, потом была распространена на другие части света в результате колонизации или добровольной рецепции (в основном, в Африке и Азии). Это тип прокуратуры как преимущественно органа уголовного преследования, находящегося в административном подчинении у правительства (министерства юстиции), но при этом структурно привязанного к судам. Прокуроры являются частью судебной системы и имеют одинаковый статус с судьями, образуя с ними общую категорию «магистратов».

Из европейских стран такую модель приняли Австрия, Бельгия, Болгария, Германия, Греция, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция, Румыния и Турция (расположена в Европе и Азии).

Вне Европы: Алжир, Йемен, Ливан, Марокко, Мали, Республика Корея, Сенегал, Сирия, Тунис, Япония и ряд других стран.

Скандинавская модель принята в небольшом числе стран на Севере Европы: Дания, Исландия, Норвегия, Швеция, Эстония. Исторически скандинавская правовая семья занимала как бы «промежуточное» место между романо-германской (континентальной) и английской. Это в определенном плане отразилось и на концепции прокурорской службы. Служба уголовного преследования (уголовная прокуратура) относится здесь к исполнительной власти и административно подчинена министерству юстиции, но прокуроры не считаются магистратами (в отличие от французской модели). При этом существует конституционный институт Канцлера юстиции (Финляндия, Швеция, Эстония), который представляет интересы правительства (государства) в суде по неуголовным делам и следит за соблюдением законности. Это должностное лицо имеет определенное сходство с Генеральным атторнеем в странах английского права.

Согласно английской модели органы, выполняющие функции прокуратуры, относятся к исполнительной власти. Их возглавляет Генеральный атторней как юридический советник правительства. Эта модель включает три типа.

Английская модель с независимой службой уголовного преследования (новая). В соответствии с ней поддержание государственного обвинения и осуществление других функций уголовного преследования поручено специальному независимому органу, который чаще всего известен как «офис Директора публичных преследований» и имеет в большинстве случаев конституционный статус. Ведомство Генерального атторнея занимается всеми другими юридическими вопросами, в том числе представляет государство в судах по неуголовным делам (иногда через специальный орган – офис Генерального солиситора).

В настоящее время такая модель получила распространение уже в большинстве стран английского права (Австралия, Антигуа и Барбуда, Англия и Уэльс, Багамы, Барбадос, Белиз, Ботсвана, Гайана, Гамбия, Гонконг, Замбия, Зимбабве, Индия, Ирландия, Канада, Кения, Маврикий, Малави, Мальдивы, Намибия, Пакистан, Свазиленд, Танзания, Тринидад и Тобаго, Уганда, Фиджи, Ямайка).

Английская «унитарная» модель (старая) предполагает, что ведомство Генерального атторнея сохраняет все полномочия представлять государство в судах, включая осуществление уголовного преследования (Бангладеш, Бруней, Бутан, Гана, Малайзия, Мьянма, Непал, Нигерия, Новая Зеландия, Самоа, Шри-Ланка). Необходимо отметить, что многими юристами старая английская модель считается анахронизмом и в ряде стран существует движение за создание независимой службы уголовного преследования (например, в Бангладеш, Малайзии)[7].

Самостоятельный тип английской модели образует атторнейская служба США.

Разумеется, приведенная классификация сделана с высокой степенью обобщения и предполагает множество оговорок и нюансов.

Помимо указанных типологических, «системных» различий, существует множество аспектов, в которых современные прокуратуры (органы обвинения) отличаются друг от друга даже в рамках одного типа или модели.

В последние три десятилетия можно наблюдать формирование особой общности «европейских прокуратур», в которой на основе общих «стандартов» Европейского союза и Совета Европы все восточноевропейские и некоторые постсоветские государства (Азербайджан, Армения, Грузия, Латвия, Литва, Молдова, Украина, Эстония) радикально реформировали свои ведомства, чтобы сблизить их с «франко-германской» моделью. В основном это выразилось в резком сокращении функций прокуратур и сведении их почти исключительно к сфере уголовного преследования. Непременным атрибутом «соответствующих евростандартам» прокуратур теперь стало также участие специального независимого органа (Совета прокуроров или Высшего совета магистратуры) в назначении прокуроров и решении других кадровых вопросов. Третьей чертой современных европейских прокуратур можно назвать наличие специализированного органа по борьбе с коррупцией и организованной преступностью, который может быть автономной частью прокуратуры или независимым ведомством с прокурорскими (обвинительными) функциями. Иногда профиль этого органа включает также серьезные экономические и другие «сложные» преступления.

Глава 2. Правовое регулирование и статус органов прокуратуры

2.1. Конституционные основы институтов прокуратуры и их аналогов

Как показывает сравнительный анализ, фундаментальное различие в статусе прокуратур и аналогичных им органов в современных странах заключается в наличии или отсутствии у них конституционного статуса (то есть посвященных им норм в конституциях).

К первой группе стран, где прокуратура является конституционным органом, относятся все страны бывшего СССР (кроме Латвии и Эстонии), бывшие республики Югославии, государства Латинской Америки, а также Албания, Андорра, Бельгия, Болгария, Венгрия, Египет, Испания, Мозамбик, Португалия, Руанда, Румыния, Словакия, Чехия.

Напротив, никак не регулируются статус и полномочия прокуратуры (или ее аналогов) в конституциях Австралии, Германии, Дании, Индонезии, Исландии, Коста-Рики, Латвии, Ливана, Люксембурга, Нидерландов, Норвегии, Польши, Республики Корея, США, Филиппин, Франции, Швейцарии, Швеции, Эстонии, Эфиопии, Японии.

При этом в конституциях некоторых из этих государств встречается косвенное упоминание о прокурорах в том или ином контексте (Нидерланды, Польша, Республика Корея, Франция, Япония). Так, в конституциях Нидерландов (в ст. 117) и Республики Корея (в ст. 89) упоминается лишь о порядке назначения Генерального прокурора.

Там, где основы статуса прокуратур закреплены конституционно, соответствующие нормы чрезвычайно сильно различаются по объему и содержанию, от предельно кратких и общих, до весьма обширных и детальных.

В некоторых конституциях статус прокуратур (прокуроров) закреплен в узком смысле, без указания их полномочий (Абхазия, Аргентина, Грузия, Камбоджа, Северная Македония, Сирия, Турция, Финляндия). В конституциях Таджикистана и Узбекистана из многочисленных полномочий прокуратур упомянуто лишь одно (общий надзор).

Иногда вместо полномочий указывается только задача прокуратуры: «содействие осуществлению правосудия по защите законности общих интересов общества в координации с другими органами власти Республики» (ст. 120 Конституции Аргентины)[8].

Свою специфику конституционное регулирование имеет в тех странах, где прокуратура представлена двумя и более самостоятельными ведомствами, т. е. разделена на «уголовную» и «неуголовную».

В этом случае конституции могут содержать положения о каждом из таких органов либо только об одном из них.

Так, в Колумбии по Конституции 1991 г. прокуратура разделена на две самостоятельные части. Одна из них (именуется “Fiscalia General”) входит в судебную власть и осуществляет уголовное преследование, другая (именуется “Ministerio Público”) относится к контрольной власти и осуществляет общий надзор за законностью, контролирует деятельность государственных органов в интересах общества и граждан[9].

В Конституции Венесуэлы наряду с прокуратурой как «обвинительным» органом (Ministerio Publico), фигурирующем в главе IV «Гражданская власть», в главе об исполнительной власти предусмотрено второе прокурорское ведомство (Procuraduria General de la Republica). Этот орган представляет и защищает в судебном и несудебном порядке имущественные интересы Республики; излагает свое мнение в случаях и в целях, указанных законом; оказывает юридическую помощь национальной государственной администрации (ст. 247–250)[10].

Интересно отметить, что в Конституции Боливии «уголовная» прокуратура (Ministerio Público) прописана в главе «Функция защиты общества», тогда как «неуголовная» прокуратура (Procuraduría General del Estado) – в главе «Функция защиты государства»[11].

За пределами Латинской Америки в странах романо-германской системы конституционный институт «неуголовной» прокуратуры встречается довольно редко. Так, Конституция Египта в разделе «Судебные органы» содержит ст. 196, согласно которой Ведомство государственных тяжб (англ. “State Cases Authority” или “State Litigation Authority”) является независимым судебным органом. Оно осуществляет юридическое представительство государства в судебных процессах и спорах, стороной которых является государство. Очевидно, это элемент английского правового наследия, оставшегося в стране со времен британского владычества.

В странах английской системы права в конституциях предусмотрен институт Генерального атторнея (General attorney), который обладает рядом прокурорских полномочий. Как правило, он осуществляет непосредственное или общее руководство службой уголовного преследования. Например, согласно Конституции Мальты (ст. 91) ответственность за осуществление уголовного преследования несет Генеральный атторней, который назначается на должность Президентом по совету Премьер-министра[12].

Только институт генерального атторнея закреплен в конституциях Индии, Ирландии, Кипра, Мьянмы, Нигерии, Пакистана, Самоа, Шри-Ланки (что не исключает наличия в некоторых из этих стран специальных органов уголовного преследования, созданных законом, например, в Индии, Ирландии, Пакистане).

В других странах английского права в конституциях отражены институты как ведомства Генерального атторнея, так и самостоятельной службы уголовного преследования («уголовной прокуратуры»): Зимбабве, Кении, Маврикия, Малави, Намибии, Папуа – Новой Гвинее, Тринидаде и Тобаго.

Например, в Кении это Директор публичных преследований (Director of Public Prosecutions), назначаемый на должность главой государства с согласия Национальной Ассамблеи (ст. 157 Конституции)[13].

В Папуа – Новой Гвинее Конституцией (ст. 176) предусмотрен Офис Прокурора (Office of the Public Prosecutor), который действует в рамках Департамента юстиции правительства и имеет свои отделения в регионах и провинциях страны[14].

В соответствии с Конституцией ЮАР (ст. 179) соответствующий орган именуется Национальной службой уголовного преследования (National Prosecuting Authority) и возглавляется Национальным директором публичных преследований, назначаемым президентом страны[15]. При этом роль Генерального атторнея в ЮАР играет Генеральный солиситор.

В ряде стран «скандинавской модели» роль «неуголовной» (а отчасти и «уголовной») прокуратуры играет ведомство канцлера юстиции, который имеет конституционный статус в Финляндии, Швеции и Эстонии.

Так, согласно Конституции Эстонии канцлер юстиции, которому посвящена самостоятельная глава XII, в своей деятельности является независимым должностным лицом, осуществляющим надзор за соответствием Конституции и законам правообразующих актов законодательной и исполнительной государственной власти и местных самоуправлений. Он осуществляет анализ предложений, внесенных ему в целях изменения законов, принятия новых законов, а также предложений, касающихся работы государственных учреждений. В предусмотренных Конституцией случаях канцлер юстиции вносит в парламент предложение о привлечении к уголовной ответственности члена парламента, Президента Республики, члена Правительства Республики, государственного контролера, председателя или члена Государственного суда (ст. 139)[16].

Фактически этому органу переданы общенадзорные полномочия прокуратуры (которая в Эстонии больше не имеет конституционного статуса): «Если канцлер юстиции приходит к выводу, что правообразующий акт законодательной или исполнительной государственной власти либо местного самоуправления противоречит Конституции или закону, он предлагает органу, принявшему этот акт, в двадцатидневный срок привести его в соответствие с Конституцией или законом.

Если в течение двадцати дней акт не будет приведен в соответствие с Конституцией или законом, канцлер юстиции вносит в Государственный суд предложение признать этот акт недействительным» (ст. 142 Конституции Эстонии).

Аналогичный институт действует в соседней Финляндии. Конституционные нормы о нем содержит глава 10 «Надзор за законностью». Согласно § 108, задачей Канцлера юстиции является «осуществление надзора за законностью в деятельности Государственного Совета и Президента Республики. Канцлер юстиции осуществляет также надзор за тем, чтобы суды и иные органы власти, а также должностные лица, служащие публичных органов и другие лица, выполняющие публичные функции, соблюдали законы и исполняли свои обязанности. При исполнении своих должностных обязанностей Канцлер юстиции осуществляет надзор за реализацией основных прав и прав человека»[17]. Помимо этого, канцлер юстиции наделен правом решать вопрос о привлечении судьи к уголовной ответственности за незаконные действия при исполнении должностных обязанностей (§ 110 Конституции).

Чрезвычайно важным и показательным является место, которое отводится положениям о прокуратуре в структуре конституций, поскольку оно определяет место этих органов в системе государственной власти.

В первой группе стран им посвящены самостоятельная глава или раздел: Албания, Аргентина, Гватемала, Куба, Мозамбик, Перу, Руанда, Сальвадор, Северная Македония, Сербия, Словения, Таджикистан, Таиланд, Туркменистан, Узбекистан, Хорватия, Черногория, Чили.

Самостоятельное место нормы о прокуратуре занимают также в Конституции Венгрии, которая не делится на главы.

Такое положение в структуре конституций подчеркивает особый статус органов прокуратуры, отделенный от трех основных ветвей власти (хотя на практике это не всегда так: например, в Словении Конституционный суд посчитал прокуратуру частью исполнительной власти, независимость которой имеет функциональный характер[18]

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «Литрес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на Литрес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

Прокуратуры стран мира: Справочник / Додонов В. Н.; под общ. науч. ред. С. П. Щербы М., 2006.

2

Организация и деятельность органов прокуратуры зарубежных стран. Информационно-аналитический справочник / Додонов В. Н., Примова Э. Н., Решетникова Т. А., Щерба С. П.; под общ. науч. ред. С. П. Щербы. М., 2010.

3

Как правильно указывает российский исследователь, «причина введения новой терминологии обусловлена стремлением чешских законодателей как можно более наглядно продемонстрировать разницу между старым и новым органом». См.: Атрошенко А. В. Сравнительный анализ конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации и государственного представительства Чешской Республики // Молодой ученый. 2021. № 14 (356). С. 164–168.

4

URL: https://centralasia.media/news:1960817 (дата обращения: 14.08.2023).

5

См.: Рене Давид. Основные правовые системы современности / Пер. с фр. д. ю. н. проф. В. А. Туманова. М., 1988. С. 101.

6

Официальный сайт Прокурорской службы Канады. URL: https://www.ppsc-sppc.gc.ca/eng/bas/index.html (дата обращения: 14.08.2023).

7

См., например: Separating the Attorney-General and Public Prosecutor: Enhancing Rule of Law in Malaysia. Air Nur Ariana Azhari and Lin Wei Jian. URL: https://www.studocu.com/my/document/universiti-utara-malaysia/constitutional-law-i/pi34-separating-the-attorney-general-and-public-prosecutor/21854423 (дата обращения: 04.09.2023).

8

Конституция Аргентины от 1 мая 1853 г. Текст в редакции от 14 декабря 1994 г. URL: https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/ley-24430–804/texto (дата обращения: 01.09.2023).

9

Конституция Колумбии от 4 июля 1991 г. Текст в редакции 18 августа 2023 г. URL: http://www.secretariasenado.gov.co/constitucion-politica (дата обращения: 01.09.2023).

10

Конституция Венесуэлы от 15 декабря 1999 г. Текст в редакции от 15 февраля 2009 г. URL: https://venezuela.justia.com/federales/constitucion-de-la-republica-bolivariana-de-venezuela/ (дата обращения: 01.09.2023).

11

Конституция Боливии от 25 января 2009 г. URL: https://web.senado.gob.bo/sites/default/files/marconormativo/Constitucion Politica (дата обращения: 01.09.2023).

12

Конституция Мальты от 21 сентября 1964 г. Текст в редакции от 4 ноября 2022 г. URL: https://legislation.mt/eli/const/eng (дата обращения: 01.09.2023).

13

URL: http://kenyalaw.org/kl/index.php?id=398/.

14

Конституция Папуа – Новой Гвинеи от 15 августа 1975 г. URL: https://www.parliament.gov.pg/constitution-of-the-independent-state-of-papua-new-guinea (дата обращения: 01.09.2023).

15

Конституция Южно-Африканской Республики от 4 декабря 1996 г. Текст в редакции от 27 июля 2023 г. URL: https://www.gov.za/documents/constitution/constitution-republic-south-africa-1996–1 (дата обращения: 01.09.2023).

16

Конституция Эстонии от 28 июня 1992 г. Текст в редакции от 15 мая 2015 г. URL: https://www.riigiteataja.ee/akt/115052015002 (дата обращения: 01.09.2023).

17

Конституция Финляндии от 11 июня 1999 г. Текст в редакции от 5 октября 2018 г. URL: https://oikeusministerio.fi/en/constitution-of-finland (дата обращения: 01.09.2023).

18

URL: https://www.dt-rs.si/about-the-office-3 (дата обращения: 01.09.2023).