Эволюция конституционного законодательства России 1988-2023 гг.

Сам Верховный Совет формально не переставал вести консультации по новой Конституции с президентской стороной. Например, предусматривалось согласование проекта Конституции Верховного Совета с Президентом РФ (см.: п. 1 постановления Верховного Совета РФ от 29 апреля 1993 г. № 4907-I «О завершении работы над проектом Конституции Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 696). Более того, в состав президентского Конституционного совещания был направлен представитель Верховного Совета, а именно его Председатель Р. И. Хасбулатов. См.: Постановление Верховного Совета РФ от 9 июня 1993 г. № 5143-I «Об участии Верховного Совета Российской Федерации в Конституционном совещании, созванном Президентом Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 25. Ст. 913.

53

Так, например, Конституционная комиссия, решила взять из проекта Конституционного совещания, среди прочего, норму из первой главы об основах конституционного строя: «В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности» (ныне часть 1 статьи 8 Конституции РФ); поддержано было положение о Президенте как главе государства, а не исполнительной власти <…>». См.: Румянцев О. Г. К истории создания Конституции Российской Федерации. О работе Конституционной комиссии (1990–1993 гг.). Часть восьмая: июль – декабрь 1993 г. // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.): в 6 т. Т. 4: 1993 год. Книга третья (июль – декабрь 1993 года) / под общ. ред. О. Г. Румянцева. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 45.

54

«В 1990–1991 годах мне довелось руководить группой экспертов Конституционной комиссии Съезда народных депутатов России. На фоне острой политической борьбы того периода в Комиссии велась плодотворная конструктивная работа по проектированию конституционных основ новой демократической России. Оглядываясь назад, можно с полным основанием сделать вывод о том, что работа Комиссии была результативной. Большинство проектных положений вошли в текст принятой в 1993 году Конституции». Зорькин В. Д. Конституция России: проекты и их реализация // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.): в 6 т. Т. 1: 1990 год / под общ. ред. О. Г. Румянцева. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 15.

55

Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.): в 6 т. Т. 4: 1993 год. Книга вторая (май – июнь 1993 года) / под общ. ред. О. Г. Румянцева. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 55. При таком раскладе получается, что главы 1–3, а также 7–9 действующей Конституции 1993 г. испытали на себя значительное влияние проекта Конституционной комиссии.

56

Румянцев О. Г. К истории создания Конституции Российской Федерации. О работе Конституционной комиссии (1990–1993 гг.). Часть восьмая: июль – декабрь 1993 г. // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.): в 6 т. Т. 4: 1993 год. Книга третья (июль – декабрь 1993 года) / под общ. ред. О. Г. Румянцева. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 45.

57

Вместе с тем «Конституционное совещание так и не согласилось с идеей сохранить содержавшуюся в проекте Конституционной комиссии главу о гражданском обществе в качестве конституционной гарантии саморазвития и самоуправления институтов гражданского общества, воспринимающего государство в качестве своего официального представителя. По вопросам федеративного устройства (конституционный статус субъектов Федерации, их равенство, порядок формирования верхней палаты парламента, основы бюджетного прогресса, бюджетные полномочия регионов). По кардинальным положениям особой смешанной формы правления, рассчитанной на президентский режим с акцентом на сильную персональную власть и соответствующий дисбаланс властных полномочий, где «президентский» проект не претерпел особых изменений по сравнению с первоначальным текстом; воистину огромные полномочия главы государства были сохранены. Немало вопросов сохранилось по праву Президента на роспуск палаты законодательного органа, механизмам подотчетности Правительства и пр. Не было согласия и по Заключительным положениям Конституции: порядку ее принятия и изменения, пониманию статуса самого Конституционного совещания, а также по системе федеральных конституционных законов». См.: там же. С. 45–46.

58

«12 сентября в подмосковной резиденции Ново-Огарево на Рублево-Успенском шоссе проект указа завизировали: Министр обороны П. С. Грачев, Министр внутренних дел В. Ф. Ерин, и. о. Министра безопасности Н. М. Голушко и Министр иностранных дел А. В. Козырев; на следующее утро на нем «размашисто расписался» Председатель Правительства – Совета Министров В. С. Черномырдин. 14 сентября на Президентском совете состоялся мозговой штурм по вариантам роспуска парламента, и 15 сентября, после того как предложения Президента поддержали все члены Совета Безопасности, Б. Н. Ельцин подписал Указ. 17 сентября Президент вновь собрал Совет Безопасности; все уже было готово к «разгону» парламента, но «силовые» министры предложили отложить обнародование Указа в связи с тем, что Р. И. Хасбулатов и А. В. Руцкой, возможно, уже знают о планируемом именно на воскресенье, 19 сентября, президентском Обращении к народу (терялся эффект неожиданности). В итоге Б. Н. Ельцин согласился отложить свое выступление, но лишь на два дня – дату обнародования Указа перенесли на 21 сентября». См.: Румянцев О. Г. К истории создания Конституции Российской Федерации. О работе Конституционной комиссии (1990–1993 гг.). Часть восьмая: июль – декабрь 1993 г. // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.): в 6 т. Т. 4: 1993 год. Книга третья (июль – декабрь 1993 года) / под общ. ред. О. Г. Румянцева. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 55–56.

59

См.: Указ в первоначальной редакции: Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст. 3597. При подготовке настоящего пособия использовалась справочная правовая система «Консультант Плюс».

60

Текст решения см., напр.: Румянцев О. Г. К истории создания Конституции Российской Федерации. О работе Конституционной комиссии (1990–1993 гг.). Часть восьмая: июль – декабрь 1993 г. // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.): в 6 т. Т. 4: 1993 год. Книга третья (июль – декабрь 1993 года) / под общ. ред. О. Г. Румянцева. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 481.

61

См.: текст Заключения Конституционного Суда: Румянцев О. Г. К истории создания Конституции Российской Федерации. О работе Конституционной комиссии (1990–1993 гг.). Часть восьмая: июль – декабрь 1993 г. // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.): в 6 т. Т. 4: 1993 год. Книга третья (июль – декабрь 1993 года) / под общ. ред. О. Г. Румянцева. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 486–487. Поддержали данное решение Конституционного Суда судьи В. О. Лучин, Н. В. Селезнев, Н. Т. Ведерников, О. И. Тиунов, Б. С. Эбзеев, Ю. Д. Рудкин, В. И. Олейник, Г. А. Гаджиев и сам В. Д. Зорькин. Особые мнения конституционных судей, высказавшихся «против» (А. Л. Кононов, Э. М. Аметистов, Т. Г. Морщакова, Н. В. Витрук). См.: там же. С. 488–500.

62

«Белым домом» в просторечье называлось здание «Дома Советов» на Краснопресненской набережной в Москве, где проходили заседания Верховного Совета РФ. С 1994 г. «Дом Правительства РФ».

63

Формальным руководителем Конституционной комиссии все это время оставался Б. Н. Ельцин.

64

Румянцев О. Г. К истории создания Конституции Российской Федерации. О работе Конституционной комиссии (1990–1993 гг.). Часть восьмая: июль – декабрь 1993 г. // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.): в 6 т. Т. 4: 1993 год. Книга третья (июль – декабрь 1993 года) / под общ. ред. О. Г. Румянцева. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 41.

65

Указ Президента РФ от 15 октября 1993 г. № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 42. Ст. 3995.

66

«Заседаниями палат 28–30 октября 1993 г., рабочей комиссии по доработке проекта 29 октября и Комиссии конституционного арбитража от 1 ноября была в основном закончена работа Конституционного совещания над проектом Конституции РФ. Созданная по поручению Президента РФ рабочая группа (в составе А. С. Белякова, Ю. М. Лужкова, В. Н. Степанова, А. А. Собчака, С. М. Шахрая, М. А. Митюкова, Б. Н. Топорнина и др.) внесла, по свидетельству М. А. Митюкова, в текст проекта последние изменения, которые касались редакции статей 11 (ч. 2), 66, 73 и 76. Но это были не последние изменения текста. Вплоть до 8 ноября текст проекта Конституции РФ продолжали править по предложениям Президента и органов Конституционного совещания в Администрации Президента. На практике внесение изменений в текст проекта осуществлялось небольшой группой приближенных к Президенту лиц, куда входили, прежде всего, С. А. Филатов, С. М. Шахрай, А. А. Котенков, а также А. Я. Слива)». См.: Румянцев О. Г. К истории создания Конституции Российской Федерации. О работе Конституционной комиссии (1990–1993 гг.). Часть восьмая: июль – декабрь 1993 г. // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.): в 6 т. Т. 4: 1993 год. Книга третья (июль – декабрь 1993 года) / под общ. ред. О. Г. Румянцева. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 73.

67

«Было восстановлено давнее положение первого проекта Конституционной комиссии о том, что “органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти” (часть нынешней статьи 12 Конституции РФ); положение главы 9 о невозможности пересмотра главы 2 Федеральным Собранием (статья 135). Существенным изменениям подверглись нормы о федерализме, происходило восстановление позиций сторонников конституционной, а не договорной Федерации <…> В раздел второй “Заключительные и переходные положения” проекта Конституции РФ была введена ключевая норма части четвертой пункта 1, согласно которой в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора действуют положения Конституции. Одним из камней преткновения оставался конституционный статус Совета Федерации <…> Был исключен долго висевший над конституционной реформой вопрос о закреплении за республиками и автономиями половины мест в верхней палате. В части 2 статьи 95 проекта после слов “в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации» были добавлены слова: «по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти»; в переходных же положениях появились слова: «Депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе”». См.: там же. С. 75–76.

68

Напр.: Российская газета. 1993. С. 3–6. 10 ноября; Московская правда. 1993. С. 9–10, 15. 11 ноября; Известия. 1993. С. 3–5. 10 ноября.

69

Постановление ЦИК России от 20 декабря 1993 г. № 142 «О результатах всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

70

Текст Конституции был опубликован в «Российской газете» от 25 декабря 1993 г. № 237. См.: графическую копию данного выпуска газеты, например: URL: https://yeltsin.ru/archive/periodic/52451/.

71

Официальные данные см. на сайте ЦИК РФ. URL: http://www.cikrf.ru/banners/vib_arhiv/referendum/1993_ref_itogi.php.

72

Закон РСФСР от 16 октября 1990 г. № 241-1 «О референдуме РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 21. Ст. 230.

73

См.: п. 2 ст. 22 Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 г., утвержденного Указом Президента РФ от 15 октября 1993 г. № 1633.

74

Определение Конституционного Суда РФ от 1 апреля 1996 г. № 13-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г. № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» в части утверждения Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года» // СПС «КонсультантПлюс».

75

Для справки укажем, что в 1993 г. объем ее текста составлял 2 авторских листа (82 тыс. п. зн.). В настоящее время (после конституционной реформы 2020 г.) – 3 авт.л. (126 тыс. п. зн.).

76

Названия глав раздела I: 1) Основы конституционного строя (ст. 1–16), 2) Права и свободы человека и гражданина (ст. 17–64), 3) Федеративное устройство (ст. 65–79), 4) Президент РФ (ст. 80–93), 5) Федеральное Собрание (ст. 94–109), 6) Правительство РФ (ст. 110–117), 7) Судебная власть и прокуратура (ст. 118–129), 8) Местное самоуправления (ст. 130–133), 9) Конституционные поправки и пересмотр Конституции (ст. 134–137).

77

«Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость, возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы, стремясь обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, сознавая себя частью мирового сообщества, принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ».

78

Находясь в рамках строго научной терминологии, не совсем корректно было бы называть форму правления в России «суперпрезидентской» республикой. Разве только как очень условное обозначение превалирования президента в политическом процессе. Логично предположить, что «суперпрезидентская» республика – это шаг дальше по направлению от президентской республики. Но для последней характерно, например, отсутствие правительства как отдельного высшего коллегиального исполнительного органа общей компетенции; подчиненность исполнительных органов власти президенту, а не парламенту; формирование исполнительных органов президентом, а не парламентом и т. д. Но в России (особенно после конституционной реформы 2008 и еще больше после реформы 2020 г.) формальная роль парламента не позволяет говорить о том, что это президентская республика, тем более «суперпрезидентская». Поэтому если говорить о более точной характеристике российской формы правления, то, учитывая действительно крайне широкие формальные и неформальные возможности Президента РФ в российской политической системе, можно было бы характеризовать ее как смешанную республику с гипертрофированной ролью президента.

79

Можно обратить внимание, что в перечне органов власти Президент РФ указывается в ст. 11 на первом месте, а перечень ветвей государственной власти в ст. 10 начинается с законодательной. Поскольку Президент РФ никак не может осуществлять законодательную власть, а исполнительную осуществляет Правительство РФ (ст. 110), это может означать что Президент РФ осуществляет власть особого типа. (Между тем стоит обратить внимание, что реформа 2020 г. смещает формальные акценты еще больше в сторону смешанной республики. Например, теперь в ст. 110 указано, что исполнительную власть осуществляет Правительство РФ, но теперь «под общим руководством Президента РФ». Выходит, что Президенту РФ достается больше ответственности за исполнительную политику в стране. Кроме того, новые существенные полномочия по формированию состава Правительства получает Государственная Дума и Совет Федерации).

80

Президент РФ избирается путем прямых выборов на 6 лет (ст. 81 ч. 1); отрешение Президента от должности возможно лишь в случае государственной измены или совершения иного тяжкого преступления (ст. 93) и проч.

81

Нормы об этом редуцированы в тексте до отдельных основных положений: ч. 2 ст. 11. Ст. 77, 78.

82

Так, например, в отличие от так называемых «правительственных министров» согласно Конституции РФ, «силовые министры» не утверждаются Думой по представлению Премьера (подп. «а.1» п. 1 ст. 103, а согласовываются с Советом Федерации Президентом (п. «д.1» ст. 83).

83

«Бицефальное» («двухголовое») руководство системой органов исполнительной власти может показаться чертой, присущей смешанным республикам. Однако это не вполне так, поскольку смешанным республикам свойственно смешанное же премьерское-президентское руководство исполнительной политикой, а в российской практике мы, напротив, сталкиваемся с разделением этих функций. Между тем проблема гипертрофии силовой функции государства актуальна не только для России, но для многих других стран. Она имеет множество следствий, которые необходимо принимать в расчет. Современная политико-правовая теория пытается осваивать этот материал, в т. ч. изучая «проблему преторианцев» (С. Хантингтон).

84

Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 45. Ст. 4408.

85

Это важно для понимания дискуссии о решениях Конституционного Суда РФ как источников права в России. Решения Конституционного Суда РФ имеют комплементарное значение по отношению к таким базовым источникам российского права как нормативные акты, к тому же Суд не свободен в выражении своего отношения по существующим в России проблем правового регулирования в отличие от законодателя, будучи ограниченным предметом запроса (согласно ст. 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ 1994 г. № 1-ФКЗ). Однако, данный сюжет принято рассматривать как пример случая, когда российский суд «творит право».

86

См.: п. 2 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 12-П // Собрание законодательства РФ. 1995. № 45. Ст. 4408.

87

Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ (ред. от 08.03.2015) «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 10. Ст. 1146.

88

Датой принятия этого закона будет считаться дата его одобрения Советом Федерации, поскольку на этом этапе порядок идентичен принятию федерального конституционного закона, а согласно ч. 2 ст. 108 Конституции «Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы».

89

Статья 9 Закона № 33-ФЗ прямо указывает, что процедура законодательным органом субъекта РФ устанавливается «самостоятельно».

90

Постановление СФ ФС РФ от 29 января 2014 г. № 1-СФ «Об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 5. Ст. 420.

91

Данный закон был подписан Президентом РФ 5 февраля 2014 г. – Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 6. Ст. 548.

92

Охарактеризовать процесс одобрения субъектами РФ первых двух Законов о поправке, принятых в 2008 г., как и четко установить их дату вступления в силу, и вовсе является задачей затруднительной, особенно для формата учебного пособия.

93

Федеральный закон от 8 марта 2015 г. № 23-ФЗ (ред. от 21 декабря 2021 г.) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1393.

94

Полностью ч. 4 ст. 11 ФЗ-33 в новой редакции звучит теперь так: «4. Президент РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона РФ о поправке к Конституции РФ вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с законодательством об административном судопроизводстве».

95

Федеральный закон от 13.06.2023 № 253-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2023. № 25. Ст. 4442.

96

Общий объем соответствующего закона – около 2 авт. листов, объем ст. 1, содержащей собственно редакции прежних статей, а также принципиально новые положения Конституции РФ – 1,5 авт. листа. Напомним, что в своей начальной редакции Конституция РФ 1993 г. составляла по объему около 2 авт. листов.

97

Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Собрание законодательства РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.

98

14 марта Закон о поправке был опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru. Той же датой вышло постановление СФ ФС РФ от 14 марта 2020 г. № 98-СФ «Об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (также опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 14.03.2020).

99

Информация Президента РФ от 14 марта 2020 г. «Президент направил запрос в Конституционный Суд» // СПС «КонсультантПлюс».

100

Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2020. № 12. Ст. 1855.

101

Постановление ЦИК России от 3 июля 2020 г. № 256/1888-7 «О результатах общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию РФ» // Российская газета. 2020. № 144. 4 июля.

102

Указ Президента РФ от 3 июля 2020 г. № 445 «Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками» // Российская газета. 2020. № 144. 4 июля.