Борьба с коррупцией в Российской Федерации

Борьба с коррупцией в Российской Федерации

(Под общ. ред. Роман Жубрина)

© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2025

© Авторский коллектив, 2025

© ИД «Городец», оригинал-макет (верстка, корректура, редактура, дизайн), полиграфическое исполнение, 2025

* * *

Рецензенты:

Агапов П. В., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Научно-исследовательского института Университета прокуратуры Российской Федерации;

Афанасьева О. Р., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры криминологии и уголовно-исполнительного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Мельник В. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры уголовного процесса Военного университета Министерства обороны Российской Федерации

Библиотека М. К. Треушникова

По имеющимся данным, человек за всю жизнь не может прочитать больше двух процентов книжных произведений, созданных в этом мире. Каждому из нас рано или поздно приходит мысль, какими должны быть произведения, на которые мы тратим личное время и жизненную энергию, отдаем им часть себя. Общение с книгой должно приносить и удовольствие, и пользу, а в идеале – еще и полноценный диалог с автором.

Мы стоим перед выбором: что читать. Так, создается личная библиотека. На первых порах она складывается стихийно: человек учится чтению, привыкает к книге, а действующие образовательные программы, начиная с дошкольных учреждений и заканчивая высшими учебными заведениями, предлагают базовый набор произведений, с которыми следует познакомиться, осмыслить и понять. При вхождении в самостоятельную взрослую жизнь мы имеем уже багаж прочитанного – у нас есть начальная библиотека, но вряд ли кто-то этим объемом и ограничивается. Порой мы решаем задачу – стоит ли очередное произведение и его автор нашего внимания. Чем больше вариантов, тем сложнее выбор. Чем мы старше – тем жестче критерии отбора. И каждому последующему поколению приходится труднее предыдущего. Но никто еще не отказался от ее решения и может предложить на обсуждение свое как единственно верное.

Библиотека, созданная человеком, – уникальна, как уникален индивид и каждое произведение, ее составляющее. Вряд ли в мире найдутся две одинаковые библиотеки. Стремления, тревоги человека тот час же отражаются на выборе книг, которые требуются для чтения. Произведение литературы – это не только выражение психики его автора, но и выражение психики тех, кому оно нравится. Эта давняя мысль Эмиля Геннекена, подхваченная и развитая Николаем Рубакиным и его последователями[1], кажется, годится не только для художественных произведений, но, вообще, для всех, включая научные труды (несмотря на их особенный язык и среду возникновения). Таким образом, собираемые и читаемые произведения становятся не только источником, но и отражением мировоззрения создателя коллекции, они способны показать неповторимость его опыта, знаний, ценностей. Собрание книг приобретает частичку личности, которая при определенных условиях способна пережить создателя.

Наверно не ошибемся, если сочтем, что срок жизни личной библиотеки равен в целом сроку жизни ее создателя. Период активного чтения у человека длится 50–60 лет, а в последние годы жизни он устает и практически не находит сил на чтение имеющихся книг, не говоря уже о поиске новых. В связи с этим обычно библиотека жива, пока жив ее владелец, в отличие от авторских произведений и научных открытий, способных пережить создателей на десятки и сотни лет.

Каждой личности хотелось бы передать «интеллектуальный тип», образ мира, читательскую среду последователям моложе и сильнее, чтобы продолжить начатое дело освоения и постижения этого мира. Автор продолжает жить в произведениях, ученый – в открытиях, а читатель – в своих книгах.

Миру Михаила Константиновича Треушникова были знакомы все три ипостаси, ему посчастливилось выступить в роли автора, ученого и читателя.

Михаил Константинович передал часть домашней научной библиотеки кафедре гражданского процесса МГУ имени М. В. Ломоносова. Но это ее статическая часть, собранная им лично.

Открываемая книжная серия «Библиотека М. К. Треушникова» – попытка издателя, родных, учеников, коллег и друзей Михаила Константиновича сберечь и посильно продолжить создание личной библиотеки, вселить в нее жизнь, продолжить то мировосприятие, которое было присуще Михаилу Константиновичу как человеку своей эпохи.

Антон Михайлович Треушников

Издательский Дом «Городец»

Кафедра гражданского процесса Юридического факультета

МГУ имени М. В. Ломоносова

Авторский коллектив

Аристархов Алексей Леонидович, ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – § 2 и 3 главы 2 (совместно с Е. В. Великой).

Великая Екатерина Видадиевна, старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации – § 2 и 3 главы 2 (совместно с А. Л. Аристарховым).

Додонов Вячеслав Николаевич, ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – § 4 главы 2 (совместно с Е. В. Красниковой).

Жубрин Роман Владимирович, проректор – директор НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук – введение, заключение.

Колесникова Наталья Валерьевна, старший научный сотрудник Университета прокуратуры Российской Федерации – § 2 главы 1 (совместно с Н. В. Павловской).

Красникова Екатерина Всеволодовна, ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – § 1, 4, 5 главы 1, § 1 главы 2 (совместно с Н. В. Павловской); § 3 и 6 главы 1 (совместно с Н. В. Павловской, А. А. Литвиновым), § 4 главы 2 (совместно с В. Н. Додоновым).

Литвинов Антон Анатольевич, старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации – § 3 и 6 главы 1 (совместно с Н. В. Павловской, Е. В. Красниковой).

Павловская Надежда Владимировна, заведующий лабораторией НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – § 1, 4 и 5 главы 1, § 1 главы 2 (совместно с Е. В. Красниковой); § 2 главы 1 (совместно с Е. В. Колесниковой); § 3 и 6 главы 2 (совместно с Е. В. Красниковой, А. А. Литвиновым).

Введение

Противодействие коррупции – одна из основных задач деятельности прокуратуры Российской Федерации и правоохранительных органов. Наиболее значимое направление противодействия коррупции в деятельности прокуратуры и правоохранительных органов – это борьба с коррупционными преступлениями, что включает их выявление, раскрытие, расследование, уголовное преследование коррупционеров.

Правоохранительными органами Российской Федерации проводится последовательная системная работа по пресечению коррупционных деяний, привлечению к ответственности виновных лиц, предотвращению ущерба от коррупции. Особое внимание уделяется выполнению задач, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции на 2021–2024 годы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16.08.2021 № 478. Этот документ стратегического планирования учитывает все действующие приоритеты соответствующей работы, ключевая роль в выполнении которой отведена Генеральной прокуратуре Российской Федерации.

Результаты этой работы свидетельствуют, что количество выявленных преступлений коррупционной направленности в течение последних лет увеличивается. Среди других позитивных тенденций можно выделить увеличение числа выявленных лиц, совершивших преступления данного вида, сосредоточение усилий правоохранительных органов на выявлении преступлений, связанных со взяточничеством, рост количества преступлений коррупционной направленности, совершенных организованной группой или преступным сообществом (преступной организацией).

В наиболее коррупциогенных отраслях экономики – в сферах размещения и исполнения государственного и муниципального заказа, использования государственного имущества, расходования бюджетных средств, в том числе в рамках реализации федеральных и региональных программ, в оборонно-промышленном комплексе Генеральной прокуратурой Российской Федерации совместно с правоохранительными органами реализован комплекс мер по борьбе с коррупцией в субъектах Российской Федерации.

Следует отметить возросшую эффективность деятельности правоохранительных органов по возмещению ущерба, причиненного коррупционными преступлениями, когда стоимость имущества, на которое наложен арест, и изъятых ценностей превысили размер материального ущерба, причиненного преступлениями данного вида.

В связи со значимостью вопросов возмещения ущерба от криминальной коррупции дальнейшее совершенствование деятельности правоохранительных органов на этом направлении включает реализацию по каждому уголовному делу мер, направленных на установление местонахождения и арест преступных доходов, а также имущества обвиняемого, привлечению к поиску такого имущества оперативных служб и Росфинмониторинга при проверке информации о коррупционных проявлениях. Материалы уголовных дел должны содержать достаточные доказательства преступного происхождения соответствующих доходов либо имущества, приобретенного на такие доходы.

Кроме того, оперативным и следственным органам следует на ранней стадии установления должностных лиц, причастных к совершению коррупционных преступлений и имеющих значительный объем имущества, предположительно приобретенного на незаконные доходы, налаживать взаимодействие с прокурорами и кадровыми подразделениями соответствующих государственных органов для обеспечения соблюдения установленной законом процедуры контроля за расходами и сохранения перспектив предъявления исков о взыскании в доход государства имущества, приобретенного на неподтвержденные доходы.

Вопросы возмещения ущерба от коррупционных преступлений тем более актуальны, что преступниками активно используются возможности новых цифровых технологий, в частности криптовалюты.

Как отметил в своем выступлении на Межгосударственном совете по противодействию коррупции Генеральный прокурор Российской Федерации И. В. Краснов, еще несколько лет назад раскрытие и расследование подобных фактов казались практически невозможными. Однако сегодня задачи по выявлению таких активов, наложению на них ограничительных мер успешно решаются, хотя имеются определенные технические и правовые сложности. Например, в России в законную силу вступил приговор за получение взятки в виде биткойнов с их конфискацией[2].

Несмотря на достигнутые успехи в борьбе с коррупцией, анализ правоприменительной практики свидетельствует о наличии отдельных недостатков в деятельности правоохранительных органов. К их числу можно отнести недочеты при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, такие как недостаточное использование возможностей технических средств, некачественное планирование оперативно-розыскных мероприятий, отсутствие у ряда сотрудников достаточной квалификации и практического опыта.

Ошибки, допущенные при организации оперативно-розыскных мероприятий и в ходе их проведения, могут служить препятствием к получению доказательств причастности лица к совершенному коррупционному преступлению, повлечь прекращение уголовных дел по реабилитирующим основаниям на предварительном следствии, а порой и вынесение оправдательного приговора судом.

В деятельности органов предварительного следствия и дознания при расследовании коррупционных преступлений отмечается в отдельных случаях наличие противоречий в показаниях допрошенных лиц и отсутствие достоверных доказательств размера причиненного ущерба; несоответствие обвинения фактически установленным в ходе расследования обстоятельствам совершения преступления; неверное применение уголовного закона.

О недостатках в деятельности органов предварительного расследования могут свидетельствовать оправдательные приговоры судов. Основными причинами постановления оправдательных приговоров по делам о коррупционных преступлениях являются недостаточность доказательств вины подсудимого, отсутствие в деянии подсудимого состава преступления (в том числе недоказанность умысла на совершение преступление), вступившее в законную силу решение арбитражного суда, затрагивающее фактические обстоятельства дела.

В целях совершенствования борьбы с коррупцией органами прокуратуры Российской Федерации осуществляется координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией. Регулярно проводятся координационные совещания руководителей правоохранительных органов различных уровней по вопросам борьбы с коррупцией, обеспечена деятельность межведомственных рабочих групп из числа представителей правоохранительных и контролирующих органов, приняты и реализуются межведомственные планы мероприятий.

Прокурорами активно реализуются и иные формы координации, например, межведомственные совещания, издаются межведомственные организационно-распорядительные документы в сфере борьбы с коррупционной преступностью, в правоохранительные органы направляются информационные бюллетени, сборники и иные совместные издания, осуществляются выезды в регионы, проводятся семинары, конференции и иных мероприятия для повышения квалификации работников правоохранительных органов.

Дальнейшее совершенствование деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией требует научного осмысления. Вопросам противодействия коррупции посвящено множество научных публикаций, активно исследуются проблемы привлечения к уголовной ответственности за совершение коррупционных преступлений, профилактики и предупреждения коррупционных проявлений, прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии коррупции, совершенствования антикоррупционного законодательства, реализации административных мер противодействия коррупции.

Вместе с тем в научном изучении непосредственно борьбы с коррупционными преступлениями на монографическом уровне имеется определенный пробел. При этом актуальность данной проблематики не снижается с учетом использования коррупционными преступниками современных информационных технологий, необходимости организации борьбы с коррупцией в условиях ограниченного международного сотрудничества, реализации эффективных мер борьбы с коррупцией в новых субъектах Российской Федерации.

Научной основой этой борьбы должны служить результаты комплексного анализа данных о состоянии и динамике коррупционной преступности в России, достоверности статистических данных; оценки экспертного и общественного мнения об уровне коррупции, эффективности принимаемых правоохранительными и иными государственными органами усилий по борьбе с коррупцией. Именно эти вопросы рассмотрены в ходе проведения данного исследования.

Объектом исследования стали коррупционная преступность как негативное социально-правовое явление. Предмет исследования составляют отдельные элементы криминологической характеристики коррупционной преступности: ее количественные и качественные показатели, определяющие ее состояние, структуру и динамику; причины и условия, способствующие совершению преступлений коррупционной направленности; личность преступника-коррупционера; результаты деятельности правоохранительных органов по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных преступлений (борьбе с коррупцией).

Целью исследования является информационное обеспечение управленческой деятельности органов прокуратуры по организации противодействия коррупционной преступности на основе научно-обоснованной оценки ее состояния и тенденций развития, а также разработка предложений по совершенствованию деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией.

Для достижения указанной цели перед авторским коллективом были поставлены следующие задачи исследования:

• изучить вопросы правового регулирования борьбы с коррупцией на национальном уровне;

• проанализировать состояние, структуру и динамику коррупционной преступности в Российской Федерации;

• выявить особенности личности преступника-коррупционера;

• установить наиболее значимые факторы, влияющие на динамику коррупционной преступности;

• проанализировать результаты деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями коррупционной направленности;

• проанализировать основные результаты прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов следствия и дознания, оперативно-розыскной деятельностью и участия прокурора в рассмотрении уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности.

Гипотезы исследования. Данные правовой статистики о преступлениях коррупционной направленности характеризуют в большей степени не состояние и тенденции коррупционной преступности, а результативность принимаемых правоохранительными органами усилий по борьбе с ней.

Большое значение для борьбы с коррупцией имеет деятельность органов прокуратуры в сфере уголовно-правовой статистики, а также прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов следствия и дознания, оперативно-розыскной деятельностью.

В оценке криминальных процессов, связанных с коррупцией, необходимо более широкое применение социологических методов исследования, выяснение экспертного и общественного мнения. Для повышения эффективности борьбы с коррупцией требуется совершенствование российского антикоррупционного законодательства, разработка и принятие организационно-управленческих и иных мер.

Методика исследования включает применение комплекса общенаучных и частнонаучных способов и приемов познания криминальных процессов, включая статистический, математический и социологический методы, анализ документов и др.

Эмпирическую основу исследования составляют:

• результаты анализа данных статистической отчетности о преступлениях коррупционной направленности по формам федерального статистического наблюдения, а также ведомственной статистической отчетности МВД России и Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

• результаты проведенного анкетирования 656 работников органов прокуратуры в 21 субъекте Российской Федерации (прокуратуры республик Алтай, Дагестан, Калмыкия, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Чувашской Республики – Чувашии и Республики Хакасия; Амурской, Архангельской, Белгородской, Брянской, Владимирской, Волгоградской, Курской и Нижегородской областей, Забайкальского, Камчатского и Красноярского краев; приложение);

• результаты анализа иных социологических исследований (ФОМ, ВЦИОМ и др.), региональных социологических исследований, проводимых в субъектах Российской Федерации во исполнение Национальных планов противодействия коррупции;

• результаты анализа материалов прокурорской и судебной практики, докладных записок прокуроров субъектов Российской Федерации, а также 134 приговора судов первой инстанции по делам о преступлениях коррупционной направленности, опубликованных в сети «Интернет» на портале Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Правосудие» (https://sudrf.ru/);

• результаты изучения научных исследований по данной проблематике.

Глава 1. Научные подходы к оценке борьбы с коррупцией в России

§ 1. Понятие и правовые основы борьбы с коррупцией в России

Началом современного этапа борьбы с коррупцией в России можно считать 2008 г., когда был принят Федеральный закон Российской Федерации от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – ФЗ «О противодействии коррупции») и ратифицированы важнейшие международно-правовые документы в данной сфере – Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31.10.2003 (далее – Конвенция ООН против коррупции), а также Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999. Были приняты федеральные законы от 25.12.2008 № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» и от 25.12.2008 № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции», которые направлены на установление правовых основ противодействия коррупции в России.

На сегодняшний день положения отечественного антикоррупционного законодательства отражают важнейшие характеристики коррупции и ее основные признаки в понимании международных документов. Так, согласно ст. 1 ФЗ «О противодействии коррупции» понятие коррупции не сводится только к таким ее проявлениям, как подкуп и продажность, а понимается более широко как любое незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих, а также незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. Признается также коррупцией и совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.

С принятием ФЗ «О противодействии коррупции» в России появилось и легальное определение борьбы с коррупцией. В соответствии со ст. 1 данного Закона под борьбой с коррупцией следует понимать деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений. При этом борьба с коррупцией считается частью более широкого по содержанию понятия «противодействие коррупции», которое помимо борьбы, включает также профилактику коррупции (деятельность по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции), а также минимизацию и (или) ликвидацию последствий коррупционных правонарушений.

Следует отметить, что в криминологии существует и является широко распространенным противоположный подход, согласно которому понятие борьбы с преступностью охватывает все три названных в ФЗ «О противодействии коррупции» направления противодействия: борьбу, предупреждение и ликвидацию последствий. Так, А. И. Долгова определяет борьбу с преступностью как сложную системную деятельность, представляющую собой единство трех подсистем: общей организации борьбы, предупреждения преступности и правоохранительной деятельности[3]. Как «совокупность мер экономического, политического, правового, психологического, организационного, технического характера, которые направлены на устранение (ослабление) факторов, способствующих совершению преступлений, на предупреждение, пресечение, регистрацию, раскрытие (розыск преступников) и расследование преступлений, на осуществление уголовного правосудия, исправление лиц, совершивших преступление, и контроль за их поведением после отбывания наказания, а также на возмещение отрицательных последствий преступлений» понимается борьба с преступностью В. Н. Кудрявцевым и В. Е. Эминовым[4].

Именно такой широкий подход к определению борьбы с коррупцией, включающий в качестве неотъемлемой составляющей и предупреждение коррупционных проявлений, и минимизацию их последствий, применяется при проведении данного исследования. Вместе с тем следует отметить, что, хотя понятие борьбы с коррупцией распространяется на все виды коррупционных правонарушений (уголовные, административные, гражданско-правовые, дисциплинарные), в настоящем издании исследуются только вопросы, касающиеся выявления, предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования наиболее общественно опасных их разновидностей – коррупционных преступлений.

В криминологическом аспекте основное содержание антикоррупционной политики выражается в борьбе с уголовно-наказуемыми коррупционными и иными проявлениями (продуцирующими коррупцию или ее производными) с обязательным использованием превентивных антикоррупционных средств, имеющих полиотраслевую специфику[5]. Таким образом использование мер предупреждения преступности или превентивных антикоррупционных средств необходимо рассматривать как обязательный элемент успешной реализации борьбы с коррупцией.

Правовую основу борьбы с коррупцией в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации[6], иные федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты и муниципальные правовые акты.