Полная версия
Организация и осуществление прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия
Сущность прокурорского нaдзорa состоит в том, что он предстaвляет собой сaмостоятельный специфический вид государственной деятельности, осуществляемый органами прокуратуры от имени государства и заключающийся в проверке правильности соблюдения и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации, обеспечивающий выявление, пресечение и предупреждение правонарушений, а также привлечение виновных лиц к юридической ответственности, в целях гарантированности реализации верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Осуществление прокурорского нaдзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия – это самостоятельная функция прокуратуры, поскольку представляет собой конкретный вид деятельности, обусловленный назначением прокуратуры, которая выражена в ее целях и задачах, направлена на их достижение и реализацию, характеризуется конкретным предметом ведения и связана с использованием предусмотренных законодательством совокупностью полномочий и правовых средств.
Объектом прокурорского надзора выступает процессуальная деятельность органов дознания и должностных лиц этих органов, связанная с уголовным судопроизводством.
Предметом прокурорского надзора как вида государственной деятельности является та сфера общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора24.
Исследование прокурорского надзора невозможно без определения его целей и задач.
Цели и задачи того или иного органа не тождественны, а их условное различие состоит в том, что цель – это то, чего желаешь достичь, а задача – то, что необходимо сделать, чтобы достичь желаемый, планируемый результат25.
Согласно ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» в качестве цели прокурорского надзора выступает обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Предметом прокурорского надзора за органами осуществляющими дознание является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведение расследования, а также законность решений, принимаемых этими органами (ст. 29 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»).
При организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания, следует добиваться такого состояния законности при производстве дознания, которое позволяет достичь цели уголовного судопроизводства, обозначенных в ст. 6 УПК РФ, а также возможность реализации в полном объеме его участниками своих прав, что предполагает соблюдение прокурором принципов уголовного процесса как исходных, основополагающих положений, определяющих построение всех стадий, форм и институтов уголовного судопроизводства и обеспечивающие реализацию его назначения.
В зависимости от значимости, содержания, функциональной направленности и средств решения, а также компетенции, все задачи прокурорского надзора условно могут быть разделены на три вида: общие, специальные и конкретные.
Общие задачи прокурорского надзора определены Конституцией РФ, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», УПК РФ и рядом иных нормативных актов, подлежащие разрешению каждым прокурором, выполняющим надзорные функции.
Специальные задачи прокурорского надзора определены конкретным направлением (отраслью) прокурорского надзора, а также компетенцией прокурора в каждом конкретном случае.
Конкретные задачи прокурорского надзора различаются в зависимости от направления (отрасли) прокурорского надзора, конкретных условий, в которых осуществляется надзорная деятельность прокурора.
Исследуя общие задачи прокурорского надзора нельзя не обойти своим вниманием ст. 129 Конституции РФ, которая посвящена прокуратуре и находится в гл. 7 «Судебная власть и прокуратура». Как справедливо отмечают авторы комментария: «Если правомочиями по обеспечению прав и свобод граждан, народовластия, правопорядка наделены высшие органы государственной власти, судебные, правоохранительные и другие органы, то осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов в целях обеспечения их верховенства, единства и укрепления законности – явление уникальное, данная обязанность возложена государством только на один орган – прокуратуру РФ. Кроме того, следует сказать о видовом отличии прокурорской деятельности, которое заключается в прокурорском надзоре за исполнением законов (выделено нами. – Л.Щ.) и уголовном преследовании. Не говоря подробно об уголовном преследовании, которое согласно Закону о прокуратуре (ч. 2 ст. 1) она осуществляет в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. Прокурор остается должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК РФ, осуществлять надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (ч. 1 ст. 37 УПК РФ)26.
Конституционный принцип единства и централизации прокуратуры закреплен в ч. 1 ст. 129 Конституции и воспроизведен в Законе о прокуратуре в ч. 1 ст. 1, где подчеркнуто, что прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В соответствии с частью второй рассматриваемой нормы в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет не только надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, предварительное следствие, но и дознание.
Статья 29 Закона о прокуратуре раскрывает предмет рассматриваемой отрасли надзора, который подразделяется на несколько компонентов, включая надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, установленным порядком разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнением оперативно-розыскных мероприятий, проведением расследования. Прокурор также обязан проверять законность и обоснованность решений, принимаемых органами дознания.
Уголовно-процессуальный закон в целом подробно регламентирует полномочия органов и должностных лиц, осуществляющих уголовное преследование, т.е. процессуальную деятельность, осуществляемую стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления.
Прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель не в праве применять федеральный закон, противоречащий УПК РФ.
Осуществляя надзор за процессуальной деятельностью органов дознания, прокурор использует специальные полномочия, предоставленные ему нормами УПК РФ, в частности, право требования от органов дознания устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания; право передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому в соответствии с правилами о подследственности, установленными ст. 151 УПК РФ.
Обеспечение прав участников уголовного судопроизводства, обязывает прокурора, чтобы в каждом случае обнаружения признаков преступления принимались предусмотренные УПК РФ меры по установлению события преступления, изобличению лица (лиц) виновных в совершении преступления. При этом должны соблюдаться все принципы уголовного судопроизводства, в частности, обеспечено право подозреваемого и обвиняемого на защиту, именно право на защиту каждого, кто подвергся уголовному преследованию, признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации (ст. 17, 45, 46, 48, 123), общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в качестве одного из основных прав человека и гражданина. Следовательно, на дознавателя возлагается обязанность разъяснения, предусмотренного нормами уголовно-процессуального закона в объеме, определяемом процессуальным статусом лица, в отношении которого ведется производство по делу с учетом стадий и различных форм судопроизводства (дознание в сокращенной форме).
Задачи надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, вытекают из установленных федеральными законами обязательных направлений надзорной деятельности, к числу которых можно отнести следующие:
1) обеспечение защиты прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, а также иных лиц, чьи права и законные интересы были нарушены в результате совершения преступления (п. 2 Приказа Генерального прокурора РФ № 11);
2) принятие исчерпывающих мер, направленных на устранение нарушений и восстановление прав граждан, в том числе на доступ к правосудию в разумный срок, а также возмещение причиненного преступлениями ущерба (ст. 45, ч. 1; ст. 46, ч. 1; ст. 52 Конституции РФ), реализуемых, в частности, посредством использования уголовно-процессуальных механизмов, предполагающих обязанность органов предварительного расследования при выявлении признаков преступления возбуждать уголовные дела, осуществлять от имени государства уголовное преследование по делам публичного и частно-публичного обвинения, обеспечивая неотвратимость ответственности виновных (Постановление Конституционного Суда РФ от 13.06.2019 № 23-П «По делу о проверке конституционности части третьей статьи 6.1 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина Б.А. Сотникова»);
3) безусловного соблюдeния прав и свобод человека и гражданина, в том числе точного исполнения требований федерального законодательства органами дознания при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, учитывая информацию о преступных проявлениях, содержащуюся в сообщениях средств массовой информации, обращениях граждан, сведениях медицинских учреждений. В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ (далее – УПК РФ) в ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. В соответствии с п. 9 Приказа Генерального прокурора РФ от 19.01.2022 № 11 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» на прокурора возложена обязанность обеспечить своевременную проверку законности процессуальных решений органов дознания, дознавателей, по каждому сообщению, о преступлении;
4) безусловного и точного соблюдения устaновленного законом порядка возбуждения уголовных дел, сроков производства по уголовному делу, сроков содержания под стражей, а также реального обеспечения прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства и иных лиц, вовлеченных в орбиту уголовного судопроизводства, что требует безотлагательного изучения процессуальных решений о возбуждении уголовного дела, поступивших в порядке ч. 4 ст. 146 УПК РФ (п. 11 Приказа Генерального прокурора РФ № 11);
5) безусловного соблюдения требований закона о всестороннем, полном и объективном расследовании всех обстоятельств дела, выявлении как уличающих, так и оправдывающих обвиняемого обстоятельств, а отягчающих и смягчающих его ответственность обстоятельств;
7) соблюдения требoваний закона о полноте принятых органами дознания мер по выявлению и устранению причин и условий, способствовавших совершению преступления, а также по возмещению ущерба, причиненного преступлением;
8) обеспечения неукоснительного соблюдения органами дознания требований уголовно-процессуального законодательства при применении процессуальных мер принуждения и пресечения, связанных с ограничением конституционных прав, в том числе на свободу и личную неприкосновенность;
9) обeспeчения законности и обосновaнности задержания лица по подозрению в совершении преступления только в порядке и по основаниям, установленным уголовно-процессуальным законодательством (ст. 91, 92 УПК РФ);
10) обeспечения законного и обоснованного привлечения к уголовной отвeтствeнности или иному ограничeнию в правах;
11) обeспeчeния правовых гарантий законности избрания меры пресечения в отношении подозреваемых или обвиняемых в порядке и по основаниям, указанным в УПК РФ, а применения заключения под стражу, домашнего ареста только на основании судебного решения;
12) соблюдeние требований закона при раскрытии преступления, получения и надлежащей фиксации доказательств, производства неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступления, иных необходимых процессуальных действий;
13) обеспечения неукоснительного соблюдения органами дознания требований уголовно-процессуального законодательства при возмещении ущерба, причиненного преступлением;
14) обеспечeния точного и неуклонного исполнения требований УПК РФ при производстве дознания, включая его сокращенную форму.
Можно сказать, что главной целью организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания является достижение такого состояния законности при производстве дознания, когда полностью реализуется назначение уголовного судопроизводства (ст. 6 УПК РФ).
К задачам организации надзора за процессуальной деятельностью органов дознания следует относить следующие:
1) получeние полной и достоверной информации о состоянии дознания;
2) осуществлeние постоянного и упреждающего надзора за законностью при производстве по каждому уголовному делу, находящемуся в производстве дознавателя и принятие мер по устранению нарушений законности, причин и условий, им способствующих;
3) осущeствлeние действенного контроля за выполнением письменных указаний прокурора дознавателем, а также анализ причин и факторов, выявленных в ходе осуществления прокурорского надзора и способствующих нарушениям законности при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности органами дознания, в том числе повторных;
4) своевременное принятие решения об отстранении дознавателя от дальнейшего производства расследования в случае существенного нарушения закона;
5) осуществление контроля за движениeм уголовного дела, соблюдением сроков при производстве дознания;
6) осуществление надзора за расследованием преступления таким образом, чтобы каждое доказательство отвечало требованиям относимости, допустимости, достоверности, а все собранные доказательства в совокупности – достаточными для разрешения уголовного дела;
7) обeспечeние такого порядка, при котором прокурор в течение предусмотренного законом срока (пять суток) имел возможность всесторонне и полно рассмотреть все материалы уголовного дела, поступившего с обвинительным актом.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ1. Назовите цели, задачи, предмет и пределы прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания.
2. Охарактеризуйте полномочия прокурора по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов дознания.
3. Назовите формы прокурорского реагирования на нарушения прав участников уголовного судопроизводства при производстве дознания.
ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА1. Прокурорский надзор: Учебник для бакалавров / Под ред. Ю.Е. Винокурова. 16-е изд., перераб. и доп. М., 2023.
2. Прокурорский надзор: Учебник для академического бакалавриата: В 2 т. / Под ред. О.С. Капинус. М., 2015.
3. Безлепкин Б.Т. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) (16-е изд., перераб. и доп.). М., 2023.
4. Химичева Г.П. Принципы уголовного судопроизводства // Уголовный процесс. М., 2002.
5. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В.Д. Зорькина. М., 2011.
6. Гулягин А.Ю. Цели, задачи и функции органов прокуратуры – основа качественного обеспечения законности // Юридический мир. 2011. № 3.
7. Решетняк В.И. Проблемы судебного производства по уголовному делу, дознание по которому производилось в сокращенной форме // Законность. 2020. № 1.
3.2. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания при выполнении неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно
В результате изучения данной темы необходимо:
знать:
‒ цели, задачи, предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания при выполнении неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно,
‒ типичные нарушения закона, допускаемые органами дознания при выполнении неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно;
уметь:
‒ анализировать процессуальные решения, принимаемые органами дознания при неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно;
владеть:
‒ навыками составления актов прокурорского реагирования в связи с нарушениями прав участников уголовного судопроизводства при выполнении неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно.
Полномочия прокурора неоднородны по своему содержанию и назначению, но подчинены общей цели – обеспечению законности при производстве дознания и предварительного следствия. У прокурора нет иного процессуального интереса, чем обеспечение законности процессуальной деятельности органов, осуществляющих предварительное расследование.
Прокурорский надзор за соблюдением порядка предварительного расследования форме дознания, как уже было сказано выше, служит одной из гарантий обеспечения прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства. Соблюдение определенной законом процедуры расследования способствует обеспечению достижения истины, объективности оценки полученной информации, соблюдению конституционного принципа презумпции невиновности27.
Именуя главу 21 УПК РФ как общие условия предварительного расследования, законодатель отнес к ним подследственность (ст. 151 УПК РФ), однако не раскрыл ее содержание, а фактически определил перечень преступлений, уголовные дела о которых подлежат расследованию конкретным органом предварительного следствия, либо дознания. Вместе с тем в теории уголовно-процессуального права под подследственностью понимается система процессуальных правил, в соответствии с которыми предварительное расследование относится к компетенции определенного органа дознания или предварительного следствия28.
С учетом процедуры расследования законом, возложены на органы дознания не только дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, но и выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно.
В связи с этим предполагается, что производство неотложных следственных действий органом дознания должно подчиняться совокупности общих правил-требований, имеющих сквозной характер и закрепленных в УПК РФ, обеспечивающие единообразие досудебного производства.
Получив сообщение о преступлении, относящееся к подследственности следователей органов внутренних дел, орган дознания должен принять одно из следующих решений: выполнить неотложные следственные действия по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно – в порядке, установленном ст. 157 УПК РФ; вынести постановление о передаче сообщения по подследственности в соответствии со ст. 151 УПК РФ, а по уголовным делам частного обвинения – в суд в соответствии с ч. 2 ст. 20 УПК РФ.
Принимать решение об отказе в возбуждении уголовного дела о преступлениях, подследственных следователям органов внутренних дел, орган дознания не вправе.
В зависимости от того, о каком виде дознания идет речь, оно может завершаться направлением уголовного дела руководителю следственного органа в соответствии с п. 3 ст. 149 УПК РФ (прокурору в соответствии с ч. 5 ст. 152 УПК РФ), либо так же, как и предварительное следствие одним из двух решений: направлением дела в суд с аналогом обвинительного заключения – обвинительным актом или прекращением уголовного дела.
По справедливому замечанию А.П. Рыжакова, в действующем УПК РФ законодатель попытался дознание по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, именовать производством неотложных следственных действий (п. 17, 19 ст. 5, п. 2 ч. 2 ст. 40, п. 1 ч. 1 ст. 40.1, п. 3 ст. 149 и др. УПК РФ). А дознанием называть лишь форму предварительного расследования по делам, по которым предварительное следствие не обязательно. Между тем в юридической литературе и производство неотложных следственных действий органом дознания по делам, по которым предварительное следствие обязательно, до сих пор процессуалисты именуют дознанием29. Сторонники другой точки зрения полагают, что в настоящее время существует единственный вид дознания: дознание по уголовным делам, по которым предварительное следствие необязательно30, к сказанному следует лишь добавить, что Федеральным законом от 4 марта 2013 г. № 23-ФЗ в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – УПК РФ) была введена гл. 32.1, в которой реализовалась идея об упрощении досудебной уголовно-процессуальной формы по делам, по которым предварительное следствие необязательно.
Согласно п. 19 ст. 5 УПК РФ под неотложными следственными действиями понимаются действия, осуществляемые органом дознания после возбуждения уголовного дела, по которому производство предварительного следствия обязательно, в целях обнаружения и фиксации следов преступления, а также доказательств, требующих незамедлительного закрепления, изъятия и исследования.
В.Ю. Стельмах несколько расширил понятие, данное в ст. 5 УПК РФ, и определил неотложные следственные действия как процессуальную деятельность органа дознания, заключающуюся в том, что при выявлении признаков преступления, по которому обязательно производство предварительного следствия, и при невозможности незамедлительного возбуждения дела тем следственным органом, который правомочен производить по нему расследование, орган дознания возбуждает уголовное дело, производит в срок, не превышающий 10 суток, следственные действия, направленные на фиксацию следов преступления, после чего передает уголовное дело следователю»31.
Как следует из буквального толкования п. 19 ст. 5 УПК РФ, возбуждение уголовного дела и производство неотложных следственных действий является исключительной компетенцией органов дознания. Его сущность состоит в том, что органу дознания фактически (кратковременно) передаются полномочия следователя по возбуждению уголовного дела и производству первоначальных (необходимых) следственных действий, направленных на поиск и закрепление доказательств по «горячим следам» совершенного преступления, предварительное следствие по которому обязательно (ч. 2 ст. 157 УПК РФ), с целью недопущения их утраты.
Следовательно, дознание по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно – заключается в правоотношениях и деятельности его участников при главенствующей роли органа дознания, начальника подразделения дознания, начальника органа дознания и дознавателя при наличии прокурорского надзора и оперативного (экстраординарного) судебного контроля по производству неотложных следственных действий в целях: 1) выявления, закрепления и исследования следов преступления; 2) установления фактических обстоятельств совершения преступления «по горячим следам»; 3) установления лица (лиц), совершившего преступление (ст. 157 УПК РФ).
В ч. 2 ст. 157 УПК России указаны органы дознания, которые наделены полномочиями по производству неотложных следственных действий.
К ним относят: 1) органы дознания, указанные в пп. 1 и 8 ч. 3 ст. 151 УПК РФ – по всем уголовным делам, за исключением уголовных дел, указанных в пп. 2–6 ч. 2 ст. 157 УПК РФ, а также уголовных дел о преступлениях, предусмотренных ст. 198–199.4 УК РФ; 2) органы федеральной службы безопасности – по уголовным делам о преступлениях, указанных в п. 2 ч. 2 ст. 151 настоящего Кодекса, а также о преступлениях, указанных в ч. 2 и 3 ст. 200.2 УК РФ, выявленных органами федеральной службы безопасности; 3) таможенные органы – по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных статьями 173.1, 173.2, 174, 174.1, 189, 190, 193 ч. 2, 193.1 ч. 2 и 3, 194 ч. 3 и 4, 200.1 ч. 2, 200.2 ч. 2 и 3, 226.1, 229.1 УК Р Ф, выявленных таможенными органами Российской Федерации; 4) начальники органов военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации, командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений и гарнизонов – по уголовным делам о преступлениях, совершенных военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы, а также лицами гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или в расположении части, соединения, учреждения, гарнизона; 5) начальники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы – по уголовным делам о преступлениях против установленного порядка несения службы, совершенных сотрудниками соответствующих учреждений и органов, а равно о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений и органов иными лицами; 6) иные должностные лица, которым предоставлены полномочия органов дознания в соответствии со ст. 40 УПК РФ.
