Организация и осуществление прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия

К наиболее частой тематике проводимых проверок можно отнести следующие:

‒ исполнение закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

‒ законность возбуждения и отказа в возбуждении уголовных дел;

‒ рассмотрение жалоб на действия следователей, дознавателей;

‒ порядок направления поручений следователями и исполнения их органами дознания;

‒ исполнение закона о возмещении вреда, причиненного преступлением;

‒ соблюдение разумных сроков расследования преступлений;

‒ практика расследования преступлений отдельных категорий (против личности, о коррупции, в отношении несовершеннолетних и т.п.);

‒ законность приостановления и прекращения уголовных дел;

‒ законность при направлении уголовного дела в суд с обвинительным заключением;

‒ исполнение требований закона при заключении досудебного соглашения;

‒ причины содержания обвиняемых под стражей в течение длительного срока без проведения следственных действий;

‒ результат рассмотрения особых поручений о преступлениях в отношении сотрудников правоохранительных органов;

‒ законность принятых решений по материалам прокурорских проверок, направленных в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ и др.

Дифференцированный подход при планировании и направлении заданий в нижестоящие прокуратуры позволяет проводить глубокие узкопредметные проверки по отдельным, наиболее проблемным направлениям деятельности органов предварительного расследования и своевременно применять меры прокурорского реагирования.

Помимо внесения актов прокурорского реагирования, необходимо контролировать, в чем конкретно выразилось его исполнение органами предварительного следствия и дознания.

Нередко прокуроры сообщают о привлечении к дисциплинарной ответственности работника, допустившего нарушение и этим все ограничивается. Вместе с тем помимо задачи выявления нарушений закона, перед прокурорами стоит задача восстановления нарушенного права участников уголовного судопроизводства. В связи с этим в каждом конкретном случае контролю со стороны руководства подлежат вопросы, касающиеся дальнейшей судьбы уголовного дела, рассмотренного доследственной проверкой материала, объективности при принятии решений процессуального характера.

Соблюдение сроков, в течение которых должны быть приняты меры, обозначенные в акте прокурорского реагирования (постановлении об отмене принятых следователем или дознавателем решений, требовании, представлении и т.п.), также играют важную роль, так как за каждым уголовным делом стоит судьба человека, как обвиняемого, так и потерпевшего.

Типичные нарушения уголовно-процессуального законодательства со стороны органов следствия и дознания должны быть предметом обсуждения на координационных совещаниях, а также отражаться в представлениях прокуроров.

Повышению эффективности надзора способствует грамотное распределение обязанностей с учетом накопленного профессионального опыта, имеющегося объема знаний, заинтересованности работников и желании осуществлять надзор на данном направлении.

Распределение обязанностей между прокурором и его заместителями и их взаимозаменяемость устанавливается приказом прокурора субъекта Российской Федерации. В соответствии с установленным распределением обязанностей указанные должностные лица направляют и контролируют работу управлений и отделов аппарата, комиссий и советов, принимают организационные и процессуальные решения по отнесенным к их ведению вопросам.

Деятельность управлений и отделов возглавляют и организуют их начальники в соответствии с утвержденными положениями об указанных структурных подразделениях. Они определяют служебные обязанности работников, устанавливают их взаимозаменяемость, организуют исполнение, а в необходимых случаях лично исполняют поручения прокурора субъекта Российской Федерации и его заместителей, ходатайствуют о поощрении работников или об их привлечении к дисциплинарной ответственности.

От руководителя управления (отдела) в прокуратуре субъекта Российской Федерации, а также от прокуроров городов, районов и их заместителей во многом зависит психологический климат, складывающийся в коллективе, взаимопонимание в решении поставленных задач, а также результат надзорной деятельности, влияющий в конечном итоге на состояние законности на соответствующей территории и регионе в целом.

Особенности организации надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия прокуратур субъектов Российской Федерации.

В качестве целей организации и деятельности управлений и отделов прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия можно выделить координацию деятельности по борьбе с преступностью, руководство и контроль за деятельностью прокуратур городов и районов, оказание методической и практической помощи подчиненным прокурорам в организации и осуществлении надзора.

Данные подразделения вправе:

‒ истребовать из нижестоящих прокуратур статистические сведения, материалы прокурорских проверок, надзорные производства по уголовным делам в целях анализа и прогнозирования состояния преступности, а также для планирования и организации последующей работы;

‒ проверять законность и обоснованность возбуждения уголовных дел на поднадзорной территории любым органом, осуществляющим дознание и предварительное следствие;

‒ готовить по собственной инициативе или по указанию руководства прокуратуры проекты организационно-распорядительных документов по вопросам, относящимся к компетенции управлений (отделов);

‒ готовить информационные письма, обзоры, методические рекомендации;

‒ осуществлять контроль за реализацией плановых мероприятий по данному направлению деятельности в прокуратурах города и района при условии исключения необоснованного вмешательства в оперативную деятельность данных прокуратур;

‒ направлять нижестоящим прокурорам поручения, связанные с проверкой и разрешением обращений по вопросам, отнесенным к компетенции управлений (отделов), которые ранее ими не рассматривались и не разрешались;

‒ проводить в нижестоящих прокуратурах плановые проверки;

‒ сверять данные статистической отчетности с реальным исполнением.

Деятельность управлений (отделов) осуществляется по предметному, зональному или предметно-зональному принципам в соответствии с планом работы. В целях проверки или оказания практической помощи в организации работы, изучения положительного опыта расследования преступлений, а также обстоятельств чрезвычайных происшествий, разрешения непосредственно на месте обращений и многочисленных и грубых нарушений закона сотрудники управлений (отделов) осуществляют выезды в прокуратуры городов и районов.

Выезды подразделяются на плановые – для проведения комплексных проверок или проверок по отдельным направлениям работы и внеплановые – по конкретным вопросам деятельности, вызванные положением дел в подчиненной прокуратуре. По результатам выездов составляется справка, которая представляется прокурору субъекта Российской Федерации либо одному из его заместителей в соответствии с распределенными должностными обязанностями.

Кроме того, управления и отделы осуществляют непосредственный надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия уровня субъекта Российской Федерации.

Постоянное изменение действующего законодательства, рост преступлений экономической, коррупционной направленности, фактов злоупотребления и превышения должностными полномочиями представителей органов местного самоуправления и органов власти регионального уровня, сложная обстановка с распространением наркотических средств и др. требуют постоянного взаимодействия тех управлений и отделов прокуратур субъектов Российской Федерации, которые осуществляю надзор в данных сферах.

Предметом взаимодействия являются подготовка материалов для заседания коллегий, проведения координационных и оперативных совещаний, обсуждение материалов, направляемых в органы дознания и следствия в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ по результатам проведенных прокурорами проверок, а также вопросы организации совместных проверок в поднадзорных органах и организациях.

Одной из форм взаимодействия является создание постоянно действующих рабочих групп по приоритетным направлениям надзорной деятельности. Обязанность членов группы состоит в сборе и анализе информации по предмету, совместное участие в проверках, выявление нарушений закона, выработке рекомендаций или издании инструкций, подготовке соответствующих приказов и т.д.

Организация взаимодействия между различными подразделениями прокуратуры субъекта Российской Федерации определяется приказами, распоряжениями, положениями об управлениях (отделах), а также регламентами.

Кроме того, региональные прокуратуры взаимодействуют с отделами управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах. Основными формами их взаимодействия являются обмен информацией, образование рабочих групп, проведение совместных учебных мероприятий, совещаний, разработка методических рекомендаций, справочных материалов, обзоров, совместные выезды на места и т.п. В качестве методов взаимодействия используются запросы, задания, отчеты, поручения или указания о необходимости совершения определенных совместных действий.

Взаимодействие Генеральной прокуратуры Российской Федерации с прокуратурами субъектов Российской Федерации строится в основном на тех же принципах и условиях.

Особенности организации надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия в прокуратурах городов (районов).

В прокуратурах городского и районного звена прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия должен осуществляться начиная с проверки соблюдения порядка рассмотрения сообщения о преступлении, формирования материалов процессуальных проверок, принятия по ним соответствующего решения, а в случае возбуждения уголовного дела – до завершения расследования. Необходимо добиваться своевременного получения копий процессуальных документов, подлежащих помещению в надзорное производство, по каждому уголовному делу и формировать его для последующего использования при поддержании государственного обвинения в суде.

Особого внимания требует надзор за законностью приостановления или прекращения уголовного дела или уголовного преследования. Согласно приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2021 № 544 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» прокуроры должны не реже одного раза в полугодие проводить анализ обоснованности приостановления предварительного следствия в соответствии с пп. 2, 3 и 4 ч. 1 ст. 208 УПК РФ с изучением материалов всех уголовных дел данной категории, уделяя внимание наличию оснований для возобновления расследования.

Не допускается прекращение уголовного преследования в связи со смертью подозреваемого (обвиняемого) при отсутствии согласия его близких родственников, а также ввиду истечения сроков давности, если подозреваемый (обвиняемый) по делу установлен и против этого возражает. Эти же требования распространяются и на случаи принятия по указанным основаниям решения об отказе в возбуждении уголовного дела.

При рассмотрении вопросов, связанных с отменой решений о прекращении уголовных дел, исходить из необходимости обеспечения и защиты как интересов правосудия, прав и свобод потерпевших от преступлений, так и прав, и законных интересов лиц, привлекаемых к уголовной ответственности. Не допускать немотивированного возобновления производства по прекращенному уголовному делу, используя имеющиеся полномочия только в случае необходимости установления обстоятельств, без оценки которых невозможно обеспечить принятие законного процессуального решения, а также реабилитацию лица. Проведение дополнительного расследования должно ставиться прокурорами на контроль.

В прокуратурах городского и районного звена, осуществляющих надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, так же как и в прокуратурах субъектов Российской Федерации должно осуществляться постоянное взаимодействие с помощниками прокуроров, обеспечивающих надзор на других участках, а также поддерживающих обвинение в суде. Важно правильно организовать взаимодействие и непосредственно со следователями, дознавателями, их руководством в целях предупреждения допускаемых ими нарушений действующего законодательства, упреждать ошибки, которые иногда могут быть необратимыми.

Организуя надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, прокуроры, их заместители, помощники прокурора обязаны неукоснительно руководствоваться Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», приказами и указаниями вышестоящих прокуроров, Генерального прокурора Российской Федерации, нормами уголовного, уголовно-процессуального и иного законодательства. Только при соблюдении перечисленных условий прокурорский надзор будет действенным.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Какие цели и задачи прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия?

2. Какое значение имеет названное направление надзорной деятельности?

3. Исходя из анализа каких данных дается оценка результатов прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия

4. Какие правовое акты содержат требования к организации прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия?

5. Каковы особенности организации надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия в прокуратурах различных уровней?

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Исаенко В.Н., Ищенко П.П., Коршунова О.Н. Теория и практика прокурорского надзора за исполнением законов при расследовании преступлений: Учеб. пособие. М., 2018. 208 с.

2. Камчатов К.В., Аристархов А.Л., Зяблина М.В. Прокурорский надзор в системе процессуальных гарантий прав участников уголовного судопроизводства: Монография. М., 2022. 200 с.

3. Организация прокурорской деятельности: курс лекций / Науч. ред. В.В. Казаков. М., 2022. 260 с.

4. Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном производстве: Учебное пособие / М.А. Григорьева, Н.А. Данилова, В.С. Шадрин. СПб., 2018. 108 с.

Глава 2

Прокурорский надзор за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях, возбуждении и отказе в возбуждении уголовных дел

В результате изучения данной темы необходимо:

знать:

‒ роль, значение, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях;

‒ типичные нарушения закона, допускаемые при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях;

‒ положения уголовно-процессуального закона о порядке возбуждения уголовного дела;

‒ цели, задачи прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела;

‒ типичные нарушения закона, допускаемые должностными лицами органов дознания и следственных органов в стадии возбуждения уголовного дела;

уметь:

‒ анализировать учетно-регистрационные и иные документы органов дознания и следственных органов;

‒ анализировать основные процессуальные решения и другие документы, принимаемые в стадии возбуждения уголовного дела, давать им оценку;

владеть:

‒ навыками изучения материалов проверки, постановлений о возбуждении уголовного дела, либо об отказе в возбуждении уголовного дела, составления актов прокурорского реагирования в связи с выявленными в этой стадии нарушениями закона.

2.1. Общие вопросы организации надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях

Досудебное производство по уголовному делу начинается с проверки сообщения о преступлении – самостоятельной и обязательной стадии уголовного процесса, включающей комплекс процессуальных действий, совершаемых уполномоченными должностными лицами на основании требований уголовно-процессуального законодательства, связанных с приемом сообщений о преступлениях, их регистрацией, проверкой содержащейся в них информации и принятием процессуального решения.

Основными ведомственными нормативными документами, регламентирующими деятельность прокурора на стадии учета, регистрации, разрешения сообщений о преступлениях органами, осуществляющими предварительное расследование, являются:

• приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 23.10.2023 № 730 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и органах предварительного следствия» (далее – Приказ № 730);

• приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 19.01.2022 № 11 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» (далее – Приказ № 11);

• приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2021 № 544 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» (далее – Приказ № 544);

• приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 27.12.2007 № 212 «О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях» (далее – Приказ № 212);

• совместный Приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 147, МВД России № 209, ФСБ России № 187, СК России № 23, ФТС России № 596, ФСИН России № 149, Минобороны России № 196, ФССП России № 110, МЧС России № 154 от 26.03.2014 «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за законностью процессуальных действий и принимаемых решений об отказе в возбуждении уголовного дела при разрешении сообщений о преступлениях» (далее – Приказ № 147);

• совместный Приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 39, МВД России № 1070, МЧС России № 1021, Минюста России № 253, ФСБ России № 780, Минэкономразвития России № 353 от 29.12.2005 «О едином учете преступлений» (далее – совместный Приказ о едином учете преступлений).

Основным приказом в данной сфере, безусловно, является Приказ № 730, который требует от прокуроров в соответствии с полномочиями, предусмотренными УПК РФ и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», обеспечить постоянный и действенный надзор за неукоснительным исполнением органами дознания и органами предварительного следствия требований федерального законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. При этом прокуроры обязаны проводить такие проверки систематически, не реже одного раза в месяц – в органах внутренних дел, Следственного комитета Российской Федерации, федеральной службы безопасности, органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, органах принудительного исполнения Российской Федерации, таможенных органах, органах государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы. Порядок проведения проверок по данным вопросам в органах военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации, в воинских частях, соединениях, военных учреждениях и гарнизонах устанавливается заместителем Генерального прокурора Российской Федерации – Главным военным прокурором. При наличии сведений о нарушениях законов проверки должны проводиться безотлагательно.

Проведение проверки исполнения требований законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях необходимо всегда оформлять документально. По результатам проверки составляется справка, которая должна содержать анализ состояния законности, сведения, отражающие характер и особенности проверки, типичные нарушения закона, конкретные предложения по принятию мер реагирования, а также меры, принятые по ранее выявленным нарушениям, если таковые имели место.

Приказ № 730 обращает особое внимание на вопросы соблюдения: компетенции уполномоченных должностных лиц органов дознания и органов предварительного следствия; обязательного порядка проверки сообщений средств массовой информации о преступлениях; сроков регистрации сообщений о преступлениях и их проверки; порядка продления сроков; требований оценки достоверности документов и результатов проверки сообщений; правильного применения норм материального или процессуального права; порядка уведомления заявителя о результатах разрешения его сообщения; разъяснения ему права обжалования принятого решения и порядка обжалования.

Кроме того, Генеральный прокурор Российской Федерации требует с особым вниманием проверять законность разрешения сообщений о преступлениях, связанных с проявлениями коррупции, организованной преступности, терроризма и экстремизма, незаконным оборотом оружия, взрывчатых веществ, взрывных устройств, наркотических средств и психотропных веществ, о преступных посягательствах на бюджетные средства, о преступлениях в сфере экологии, добычи природных ресурсов и их вывоза за границу, реализации национальных проектов, а также о преступлениях, совершенных несовершеннолетними либо в отношении них.

В соответствии с Приказом № 730 прокурор при наличии достаточных оснований, предусмотренных ч. 3 ст. 144 УПК РФ, по ходатайству дознавателя продлевает срок проверки сообщения о преступлении до 30 суток. К таким основаниям могут быть отнесены: необходимость производства документальных проверок, ревизий, судебных экспертиз, освидетельствований, получения образцов для сравнительного исследования, исследований документов, предметов, трупов, а также проведения оперативно-розыскных мероприятий. В ходатайстве обязательно должно указываться на конкретные фактические обстоятельства, послужившие основанием для такого продления. Указанные обстоятельства подлежат обязательному выяснению прокурором при рассмотрении ходатайства дознавателя о продлении срока проверки. При рассмотрении ходатайства и установлении конкретного срока прокурор должен исходить из фактически проведенных и необходимых для принятия итогового решения проверочных действий, а также из их целесообразности и актуальности.

Что касается продления срока проверки сообщения о преступлении следователем, то это входит в исключительную компетенцию руководителя следственного органа или его заместителя. На основании п. 37 Инструкции об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации, утвержденной приказом Председателя Следственного комитета Российской Федерации от 11.10.2012 № 72, в соответствии с ч. 3 ст. 144 УПК РФ при необходимости производства документальных проверок, ревизий, исследований документов, предметов, трупов по мотивированному ходатайству следователя руководитель следственного органа либо его заместитель могут продлить срок проведения проверки сообщения о преступлении до 30 суток. В качестве одного из условий принятия решения о продлении срока проверки приказ предусматривает обязательное указание в ходатайстве следователя конкретных обстоятельств, послуживших основанием для такого продления. При этом Приказ № 730 требует от прокуроров: принципиально реагировать на факты продления руководителем следственного органа до 30 суток проверки сообщения о преступлении, без наличия на то достаточных объективных оснований.

Важный момент – Приказ № 730 обязывает прокуроров мерами прокурорского реагирования предупреждать нарушение разумных сроков уголовного судопроизводства. Требования о разумном сроке в полной мере распространяются и на стадию проверки сообщений о преступлениях, что подтвердил Конституционный Суд РФ. В Постановлении № 23 от 13 июня 2019 г. по жалобе Сотникова Б.А. Конституционный Суд РФ указал, что при подсчете сроков уголовного судопроизводства учитывается и время проведения проверки сообщения о преступлении – период со дня подачи потерпевшим заявления о преступлении и до момента возбуждения уголовного дела об этом преступлении в случаях, когда производство по данному уголовному делу завершилось постановлением обвинительного приговора. Соответствующие уточнения законодателем были внесены в ст. 6.1 УПК РФ.

В связи с этим прокуроры в случаях волокиты обязаны принимать меры прокурорского реагирования с постановкой вопросов об установлении причин возникновения такой ситуации и ответственности виновных должностных лиц.