Кто и как управляет регионами России. Система управления и административная устойчивость власти российских регионов

30 декабря 1992 года новым краснодарским губернатором стал Н. Д. Егоров. Первый назначенный губернатором края радикальный реформатор В. Н. Дьяконов изначально был в конфликте с консервативным большинством крайсовета. В июне 1992 года вопрос о недоверии Дьяконову вынесли на сессию крайсовета (30 июня недоверие было выражено). На площади с требованиями отставки губернатора митинговали «красные» казаки и представители прокоммунистических организаций. Б. Н. Ельцин сначала не сдавал своего ставленника. Прибыв в Сочи для первой встречи с тогдашним президентом Украины Л. М. Кравчуком, он ответил на вопрос журналиста, что он на стороне Дьяконова. Однако жалобы продолжали идти, и ряды его оппонентов пополнил Н. Д. Егоров, в открытом письме обвинивший губернатора в «развале края» и ушедший с поста председателя правительства (был назначен на этот пост в 1991-м с должности первого заместителя председателя Агропромсоюза края по экономике) и ставший зампредом крайсовета. 15 ноября 1992 года на выборах народного депутата РФ по вакантному Краснодарскому национально-территориальному округу (вместо В. Ф. Шумейко), которые формально не состоялись (явка 37,2 % при требуемой 50 %), лидировал бывший председатель крайсовета Н. И. Кондратенко с 64,4 %, а приехавшие из Москвы демократы провалились, как и местные. На одновременном референдуме 81,4 % участников проголосовали за проведение в феврале-марте 1993-го выборов главы краевой администрации. В итоге Б. Ельцин отправил В. Дьяконова в отставку (26 ноября временно отстранил от исполнения обязанностей, после согласия Верховного Совета 9 декабря окончательно). Депутаты крайсовета требовали новых выборов, но согласились в итоге на назначение новым губернатором Н. Д. Егорова. Егоров стремился успокоить ситуацию и провести жесткую административную реформу, заморозил начатую В. Н. Дьяконовым земельную реформу, объявил о жесткой миграционной политике в отношении «некоренного» населения Кубани.

Наконец, 23.12.1992 в отставку был отправлен глава администрации Липецкой области Г. В. Купцов, который к этому времени уже воспринимался и в регионе, как в Москве как не очень адекватная и скандальная фигура. И. о. губернатора до выборов, назначенных на весну 1993 года, стал его заместитель В. В. Зайцев, председатель комитета экономического прогнозирования и финансов, ранее работавший старшим преподавателем Института бизнеса и менеджмента. Одни обвиняли Купцова в том, что он проявил личную нескромность в приобретении автомобиля. Другие – в неумении работать с людьми: так, в конце 1992 года он вступил в конфликт с мэром г. Липецка А. И. Савенковым, пытаясь привлечь его к ответственности в связи с «низкой транспортной дисциплиной в городе»[31]. Впоследствии Г. В. Купцов подал в суд на президента РФ, требуя восстановления в должности главы администрации. Дело в том, что он был отправлен в отставку без конкретной формулировки, что дало ему возможность оспорить сам факт увольнения в суде. Началась длительная тяжба, и в 1994 году суд признал его увольнение незаконным и постановил выплатить компенсацию за время «отнятого» пребывания в должности, но в должности Г. В. Купцова не восстановил, поскольку на нее в апреле 1993 года был избран М. Т. Наролин. В феврале 1995 года Г. В. Купцов был официально снят с должности президентским указом с новой формулировкой – в связи с неизбранием губернатором в апреле 1993 года.

Всего в 1992 году президентом было уволено 8 глав администраций (с учетом добровольной отставки избранного мэра Москвы Г. Х. Попова в июне 1992 года[32]), в 1993 году – 9 (из них два увольнения в сентябре-октябре – это избранные в апреле 1993 года в Амурской и Брянской областях на прямых выборах представители левой оппозиции А. В. Сурат и Ю. Е. Лодкин, ранее в апреле в шести регионах назначенные губернаторы проиграли выборы), в 1994 году – семь (две смены в Краснодарском крае), в 1995 году – пять.

Основная часть увольнений самим федеральным центром назначенных губернаторов пришлась на период подготовки к массовым прямым выборам губернаторов 1996 года: очевидно не пользующихся значимой поддержкой увольняли, не дожидаясь выборов, и попытались заменить на более избираемых. Всего таких замен в 1996 году было 15 в 14 регионах (из них подряд две в Калужской области – вначале зам. губернатора В. С. Пахно, потом бывший представитель президента РФ в области О. В. Савченко). Из этих 14 регионов в шести новые назначенцы затем были избраны, еще в одном (Агинском Бурятском автономном округе) выборы сорвались, в 7 регионах даже новые назначенцы выборы проиграли. Как правило, новых назначенцев центр искал в той же администрации среди чиновников, уже имеющих управленский опыт, но не имеющих значимого антирейтинга. В частности, стали губернаторами заместитель главы администрации Архангельской области – руководитель представительства Архангельской области при Правительстве РФ А. А. Ефремов; первый заместитель губернатора Пермской области Г. В. Игумнов; начальник Рязанского областного управления сельского хозяйства и продовольствия, заместитель главы администрации области И. А. Ивлев; первый зам. главы администрации Брянской области А. М. Семернев; первый заместитель губернатора Калужской области В. С. Пахно. Было назначено губернаторами 5 мэров или заместителей мэров: первый заместитель главы администрации города Саратова Д. Ф. Аяцков, мэр Череповца В. Е. Позгалев, мэр Читы Р. Ф. Гениатулин, мэр Воронежа А. Н. Цапин, мэр Благовещенска Ю. Г. Ляшко. Более нестандартными были назначения в Ненецком АО и второе назначение в Калужской области – управляющий отделением Пенсионного фонда РФ по Ненецкому автономному округу В. В. Хабаров и бывший представитель президента РФ в Калужской области, председатель Комитета ЗС по комплексному развитию области О. В. Савченко.

В двух случаях выбор федерального центра пал на бывших спикеров региональных парламентов – председатель ЗС Ивановской области, бывший первый секретарь обкома КПСС В. Н. Тихомиров (единственный пример бывшего первого секретаря обкома, ставшего явным «реформатором») и бывший народный депутат РФ, экс-председатель Агинского Бурятского окружного Совета народных депутатов Б. В. Аюшиев. Самой нестандартной и одновременно безнадежной стала замена в Краснодарском крае – 15 июля 1996 года на пост главы региона был возвращен фактически по его собственной просьбе губернатор до 1994 года Н. Д. Егоров, потерявший пост руководителя администрации президента РФ в результате перестановок.

Последнее назначение главы региона указом президента РФ Б. Н. Ельцина произошло в 1997 году в Кемеровской области: федеральный центр, также не дожидаясь выборов, заменил губернатора М. Б. Кислюка на заведомого победителя предстоящих выборов председателя Законодательного собрания Кемеровской области в 1994–1996 годах, министра РФ по сотрудничеству с государствами-участниками СНГ А. М. Тулеева.

* * *

Во второй половине 1996 года, после выборов Президента РФ в июне-июле 1996 года, начинаются массовые прямые выборы губернаторов. С их началом гипертрофированные полномочия губернаторов при формировании администраций (в большинстве регионов в новых условиях созданные вместо советов законодательные собрания согласовывали лишь назначение первых заместителей) стали де-факто еще более значительными благодаря их прямой легитимности и получению ими места членов Совета Федерации РФ и парламентского иммунитета.

Ни о каком увольнении губернаторов Президентом РФ уже не могло быть и речи, и таких случаев до отмены выборности губернаторов больше не было. Несомненно, отставки губернаторов под давлением из центра происходили (причем уже после 2000-го, например, неучастие Н. И. Кондратенко в выборах губернатора Краснодарского края на новый срок в декабре 2000-го; уход губернатора Приморского края Е. И. Наздратенко в отставку 6 февраля 2001-го и его назначение на пост главы Росрыболовства; 28 декабря 2001 года ушел в отставку президент Ингушетии Р. С. Аушев; в сентябре-октябре 2003-го прошли досрочные выборы губернатора Санкт-Петербурга в связи с отставкой В. А. Яковлева, формально ушедшего на повышение: 16 июня 2003 года он был назначен на должность заместителя Председателя Правительства РФ), но это оформлялось в виде добровольных решений и элитного обмена.

Статус членов Совета Федерации губернаторы обрели в ходе политического торга о порядке его формирования, когда в середине 1995 года решался вопрос о будущем верхней палаты Федерального собрания в связи с предстоящим истечением полномочий его первого созыва. Президентский проект, предусматривавший формирование верхней палаты путем делегирования исполнительными и законодательными органами субъектов РФ, не получил поддержки[33]. Обе палаты парламента проголосовали за прямые выборы Совета Федерации, однако этот вариант не устроил президента РФ, и он наложил вето (видимо, полагая, что прямые выборы приведут к формированию более оппозиционного состава верхней палаты). 17 сентября 1995 года президент РФ подписал указ «О выборах в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления», который, в частности, предусматривал проведение выборов глав администраций субъектов РФ, но лишь в декабре 1996 года, то есть после президентских выборов в РФ в июне-июле 1996 года. В условиях приближающегося окончания срока полномочий верхней палаты в декабре 1995 года все три стороны законодательного процесса стали склоняться к варианту формирования Совета Федерации по должностному принципу – из руководителей законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ. Однако главным препятствием для прохождения такого варианта оставалось то, что большинство глав регионов были не избраны на эту должность, а назначены президентом РФ. В результате торга 5 декабря 1995 года был принят и немедленно подписан президентом РФ новый закон «О порядке формирования Совета Федерации» о его формировании по должностному принципу. Третья статья данного закона определяла, что выборы глав регионов должны быть завершены не позднее декабря 1996 года. Фактически назначенным губернаторам разрешали занимать место в Совете Федерации в течение года. Таким образом, отсрочка выборов губернаторов делалась с очевидным расчетом на то, чтобы во время президентских выборов 1996 года большинство регионов возглавлялись лояльными Б. Н. Ельцину руководителями, поскольку легко было прогнозировать, что губернаторские выборы во многих регионах принесут победу представителям левопатриотической оппозиции. В порядке исключения в трех областях выборы были назначены на 17 декабря 1995 года (одновременно с выборами депутатов Государственной Думы); позднее это исключение было распространено еще на десять регионов (в т. ч. на Чеченскую Республику[34]).

В начавшихся с 1996 года массовых выборах в большинстве регионов предпочли традиционную мажоритарную систему абсолютного большинства (в сочетании с системой относительного большинства во втором туре). В ряде регионов была избрана однотуровая система относительного большинства, в некоторых сохранили модель, предусмотренную Законом РСФСР от 24.10.1991 «О выборах главы администрации». Среди примеров глав регионов, избранных при однотуровых выборах относительным большинством с менее чем 50 % голосов, – Сахалинская область (1996, И. П. Фархутдинов с 39,5 %), Ульяновская область (1996, Ю. Ф. Горячев с 42,5 %), Читинская область (1996, Р. Ф. Гениатулин с 30,8 %), Агинский Бурятский АО (1997, Б. Б. Жамсуев 44,56 %), Корякский АО (1996, В. Т. Броневич с 47,13 %), Усть-Ордынский Бурятский АО (1996, В. Г. Малеев 37,74 %), Эвенкийский АО (1997, А. А. Боковиков с 49 %), Республика Алтай (1997, С. И. Зубакин с 23,5 %), Ленинградская область (1999, В. П. Сердюков с 30,3 %); Брянская, Волгоградская и Псковская области в 2000 году (Ю. Е. Лодкин с 29,21 %, Н. К. Максюта с 36,72 % и Е. Э. Михайлов с 28 %), а также Удмуртская Республика (2000), Коми (2001), Смоленская область (2002), Пензенская область (2002).

Отдельные не предусмотренные федеральным законодательством вопросы в ряде случаев решались в судебном порядке. К примеру, на выборах главы администрации Курской области Президиум Верховного суда РФ за четыре дня до дня голосования обязал облизбирком зарегистрировать А. В. Руцкого, поскольку в областном законе не было оговорено, что годичный срок проживания в области должен обязательно предшествовать дню проведения выборов. На выборах Председателя Правительства Хакасии отказ в регистрации Алексея И. Лебедя был отменен республиканским судом, признавшим, что семилетний ценз оседлости не соответствует федеральному законодательству.

Качество региональных законов о выборах часто было низким. Так, едва не были отменены итоги губернаторских выборов 1996 года в Магаданской области из-за неряшливо написанного областного закона. Норма о необходимости победителю набрать голосов больше, чем было подано «против всех», была написана так, что выборы признаются недействительными, если «количество голосов, поданных против всех кандидатов, больше голосов, поданных за любого кандидата против». При этом «против всех» голосовало 8,1 %, а за занявшего последнее место В. Мирошниченко – 2,0 %.

В Волгоградской области, несмотря на неоднократное рассмотрение предложений областной администрации по снижению 50 %-ной планки для признания выборов состоявшимися на выборах губернатора 1996 года, в том числе на внеочередном ее заседании, фактически сорванном в результате демонстративного ухода из зала группы депутатов, близких к мэру Волгограда Ю. В. Чехову (что сделало принципиально невозможным работу Думы вследствие отсутствия кворума), Волгоградская областная Дума так и не приняла решения о снижении необходимого уровня поддержки до 35 %. Есть мнение, что Шабунин победил бы с первого тура, если бы его сторонникам удалось заставить облдуму проголосовать за «35 %-ный порог»[35].

Были сорваны выборы губернатора в Агинском Бурятском автономном округе 27 октября 1996 года, так как в бюллетене было всего два кандидата и оба набрали менее 50 % голосов. После выборов региональный закон быстро поменяли, стало достаточно относительного большинства. Кроме того, сняли запрет на участие в повторных выборах для тех, кто не был избран на основных. В Краснодарском крае сорвались выборы 27 октября 1996 года из-за того, что не был преодолен установленный в регионе 50 %-ный порог явки.

Институционально-правовой конфликт был связан с выборами губернатора Тюменской области 1996 года. Для администрации Л. Ю. Рокецкого было важно провести выборы на всей территории области. Первоначально они намечались на декабрь 1996 года, но так как округа выбирали своих губернаторов раньше (13 октября 1996 года голосовал Ямало-Ненецкий автономный округ, 27 октября 1996 года – Ханты-Мансийский), то такой срок грозил срывом областных выборов. При этом в июне 1996 года было принято решение облдумы о переносе срока выборов губернатора Тюменской области, однако власти округов его не признали, как не согласованное с ними. На основании указа Президента РФ 13 сентября облдума назначила областные губернаторские выборы на 27 октября вместе с выборами в Ханты-Мансийском АО, но Ямал свои выборы перенести на этот день отказался. Таким образом, выборы тюменского губернатора в октябре были сорваны (они, кстати, нарушали и положенные сроки объявления выборов). Под давлением администрации президента РФ окружные власти подписали соглашение об участии в выборах в декабре, однако уже 23 октября 1996 года Государственная Дума ЯНАО решила их на территории округа не проводить. 16 декабря под давлением парламент ЯНАО все же принял решение о том, что выборы могут пройти, но только за счет областного бюджета и только для жителей области и ХМАО, оказавшихся в день выборов 22 декабря на Ямале. Однако уже 17 декабря даже такая символическая уступка Ямала была отменена.

В результате 22 декабря 1996 года в первом туре голосовала только «собственно» территория Тюменской области без округов и ХМАО, а во втором туре 12 января 1997 года – только «собственно» территория Тюменской области (так как 22 декабря на территории ХМАО в выборах тюменского губернатора приняло участие менее 25 % избирателей, власти округа признали выборы несостоявшимися и повторное голосование проводить не стали). Таким образом, автономные округа получили моральное право не признавать первенство тюменского губернатора. Перед вторым туром областная Дума отменила 25 %-ный порог явки для признания выборов состоявшимися. По официальным данным, на юге области на участки пришло 56,2 % избирателей, для региона с учетом округов явка составила 25,2 %, минимально превысив отмененный порог. От данной явки Л. Ю. Рокецкий получил 58,3 %, однако, по мнению многих экспертов, реальная явка была много ниже и были задействованы все механизмы, чтобы превзойти символический порог в 25 % явки.

Несколько позднее уже упоминавшимся постановлением Конституционного суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года № 12-П по другому делу «о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области» признано, что вхождение автономного округа в состав края, области «не изменяет их конституционной природы как субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса…». При этом в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. После данного решения Конституционного суда РФ 8 сентября 1997 года Соглашением между органами государственной власти области и округов о порядке и условиях проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы было установлено, что округа участвуют в выборах депутатов Тюменской областной Думы, а избирательные комиссии ХМАО и ЯНАО осуществляют организационно-технические мероприятия по обеспечению возможности участия избирателей в данных выборах (тем самым исключалась возможность создания областью параллельной системы избиркомов и при этом гарантировалась сама возможность проведения голосования). Были оговорены численность облдумы и финансирование ее выборов.

Как уже отмечалось, из-за конфликта в Алтайском крае 18 января 1996 года Конституционный суд РФ сделал вывод, что главы исполнительной власти регионов (по аналогии с устройством федеральной власти) должны избираться всенародно.

После 1996 года продолжилась и усилилась практика подписания между федеральным центром и регионами договоров о разграничении полномочий. Если до 1996 года подобные договора заключались с республиками, то с 1996-го данная практика распространилась и на иные регионы. Это, несомненно, было связано с политической конъюнктурой. В ходе подготовки к президентским выборам 1996 года федеральный центр стремился упрочить свои отношения с региональными элитами, опереться на их поддержку. Договора о разграничении полномочий играли также PR-роль в ходе избирательных кампаний по выборам губернаторов, подчеркивая «пробивные» способности и авторитет губернатора. В 1996 году было заключено 17 подобных договоров, в 1997-м – 12, в 1998-м – 6. К середине 1998 года были подписаны 42 индивидуальных договора с 46 субъектами Федерации. Если первые три договора, заключенные еще в 1994 году (с Татарстаном, Кабардино-Балкарией и Башкортостаном), именовались договорами о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, то остальные – о разграничении предметов ведения и полномочий. В то же время, несмотря на общее увеличение числа подобных договоров, они в значительной степени стандартизируются и ритуализируются и в реальности уже не предполагают для регионов каких-то особых полномочий.

В результате возросшей политической самостоятельности губернаторов в некоторых регионах сформировались крайне самобытные политические и административные системы (что, несомненно, было связано и с личными особенностями губернаторов).

Один из самых ярких примеров (если не самый яркий) пример развития идей региональной самобытности, причем институционально оформленной, в 1990-е – это Свердловская область при Э. Э. Росселе. Регион стал пионером в создании внутриобластных административных округов (прообраз созданных на федеральном уровне в 2000 году федеральных округов[36]), область одним из первых регионов РФ ввела партийные списки на выборах ЗС (по ним с 1996 года полностью избиралась областная Дума – причем был введен уникальный для России ранее вариант ротации ее состава каждые два года), а само Законодательное собрание стало двухпалатным. Было создано как самостоятельный институт региональное правительство. Председатель правительства назначался с согласия областной Думы, после трехкратного отклонения предложенных кандидатов (причем одну и ту же кандидатуру нельзя внести более двух раз) губернатор имел право распустить Думу. Дума утверждала также назначения руководителей управлений финансов, внутренних дел, социальной защиты, комитета по управлению имуществом, решала вопрос о доверии правительству.

В начале своего губернаторства в планах Росселя было создать свой областной банк, идеологически подчиненный Центробанку, но независимый в части расходования финансовых ресурсов. В октябре 1997 года глава Свердловской администрации объявил о создании на базе Инкор-банка Губернского банка в Екатеринбурге. Но такая идея не могла понравиться в Москве. Другая инициатива Э. Э. Росселя в области финансов – легализовать капитал, в том числе и криминальных структур, – также не нашла поддержки федерального центра.

1.1.3. Ослабление влияния губернаторов при сохранении выборности (2000 – начало 2005)

Фактически период массовых прямых выборов губернаторов в 1996–2004 годах (формально до 6 февраля 2005-го) состоит из двух частей (этапов), отличающихся особенностями политики федерального центра в отношении регионов, которая прямо сказалась на реальных властных полномочиях губернаторов. Период роста политического влияния губернаторов (1996–2000) и период постепенной утраты влияния и полномочий, завершившийся отменой выборности губернаторов населением и введением их назначения федеральным центром почти без возможности региональных элит оказывать этим решениям сопротивление (2000–2004). Во многом эти два периода ассоциируются с личностями занимавших в этот период пост Президента России Б. Н. Ельцина (второй срок в 1996–1999 годах) и В. В. Путина (де-факто с 31 декабря 1999 года до окончания периода прямых выборов, фактически в конце 2004 года, формально 6 февраля 2005 года, когда последнее голосование населения по выборам губернатора прошло в Ненецком автономном округе).

Ситуация в регионах при этом изначально не отличалась симметричностью. В результате сочетания нескольких факторов (различие сроков полномочий, проведение в некоторых регионах досрочных выборов, разной даты первых прямых выборов, иногда сорванные выборы) за период 1991–2005 годов в некоторых регионах выборы глав проходили всего два раза, в большинстве – три раза и только в некоторых регионах – четыре раза[37]. В некоторых республиках в составе РФ дольше, чем в других регионах, сохранялись выборы главы региона депутатами регионального парламента (Карачаево-Черкесская Республика, Удмуртская Республика), а в Дагестане прямые выборы главы региона так и не были введены.

Резкое усиление влияния региональных глав в 1996—1999-м стало одной из предпосылок роста их политических амбиций. Фактический распад федеральной партии власти («Наш дом – Россия») привел к попыткам формирования лидерами губернаторского корпуса собственных партийных проектов явно в расчете вмешаться в борьбу уже за федеральную власть в условиях явно неизбежного в перспективе ухода с поста Президента России тяжелобольного Б. Н. Ельцина. Их попытки создать собственные общероссийские политические проекты и поставить под контроль федеральную власть привели к появлению на выборах в Государственную Думу 1999 года «партии региональной власти» – блока «Отечество – Вся Россия» (ОВР). Ответом федеральной власти стало создание в 1999 году блока «Межрегиональное движение „Единство“» (МЕДВЕДЬ), фактическим лидером которого стал новый премьер В. В. Путин. Как известно, в этой борьбе альянс региональных элит во главе с Ю. М. Лужковым, Е. М. Примаковым и М. Ш. Шаймиевым потерпел поражение.

В это время внутренне неоднородный федеральный центр был политически крайне ограничен возможностями вмешательства в региональные выборы, практика снятия с выборов кандидатов по его инициативе была довольно редкой (инициаторами таких скандалов обычно были сами губернаторы, и, как правило, центр избегал в этом случае конфликтов с наиболее могущественными региональными лидерами, например, не были допущены на выборы основные конкуренты М. Г. Рахимова на президентские выборы в Башкортостане в 1998 году). Наоборот, именно центр иногда фактически восстанавливал на выборах кандидатов, которых не регистрировали в регионе (например, А. В. Руцкого в Курской области и Алексея И. Лебедя в Хакасии в 1996 году), и не давал прежнему губернатору сорвать выборы или отменить их итоги (Марий Эл и Корякский автономный округ в 1996 году). При этом гораздо чаще скандалы происходили на муниципальных выборах (в которых явно можно проследить интересы команд губернаторов): отмена регистрации В. И. Черепкова на выборах мэра Владивостока (сентябрь 1998 года), отмена результатов выборов мэра Нижнего Новгорода, на которых победил А. А. Климентьев (март 1998 года), отмена по ряду округов результатов выборов депутатов Владивостокской городской Думы (январь 1999 года).