Судоустройство и правоохранительные органы

Все 1990-е годы идет подготовка новых процессуальных кодификаций, призванных заменить УПК РСФСР, ГПК РСФСР и др. Данная работа, связанная с немалыми сложностями и дискуссиями, завершается принятием в 2001 г. УПК РФ и КоАП РФ, а в 2002 г. – ГПК РФ и очередного (уже третьего по счету) АПК РФ. Тогда же завершается непростая реформа адвокатуры – вступает в силу действующий сегодня ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. В тот же год был принят и еще один важный закон, призванный завершить формирование самостоятельной и независимой судебной власти: ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» от 14 марта 2002 г.

Однако реформы на этом не остановились. Вскоре после принятия нового УПК РФ начинается кардинальная реформа предварительного следствия: в 2007 г. образуется Следственный комитет (СК) при Прокуратуре РФ, куда переходят прежние следователи прокуратуры. В результате прокуратура утрачивает полномочие по производству предварительного следствия по самым сложным уголовным делам, заметно сокращаются и надзорные полномочия прокуроров по отношению к следователям. Уже через три года СК становится полностью автономным государственным органом, не входящим в систему прокуратуры, принимается специальный ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» от 28 декабря 2010 г.

Почти одновременно происходит и так называемая реформа полиции, связанная с принятием ФЗ «О полиции» от 7 февраля 2011 г. Восстанавливается и само понятие полиции, отсутствовавшее в советском праве, где функции по поддержанию общественного порядка выполняли органы милиции, которые в первые постсоветские годы действовали на основании Закона РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г. Данный закон утрачивает силу, а вместе с ним из отечественного юридического языка окончательно исчезает и соответствующее понятие, привнесенное революционными событиями 1917 г. и обозначавшее в нашей стране органы поддержания правопорядка на протяжении без малого столетие.

Еще одним важным эпизодом судебной реформы становится принятие ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» от 7 февраля 2011 г., после чего законодательную постсоветскую основу организации судов можно считать окончательно сложившейся, так как до того продолжал действовать принадлежавший совсем другой эпохе Закон РСФСР о судоустройстве 1981 г., пусть и многократно измененный. Приблизительно тогда же начинается реформа судебных инстанций, призванная восстановить апелляционный порядок пересмотра всех гражданских и уголовных дел, отсутствовавший в нашей стране с 1917 г. Изменения, принятые в конце 2010 г., по гражданским делам вступают в силу с 1 января 2012 г., по уголовным – с 1 января 2013 г., после чего по всем без исключения гражданским и уголовным делам появляется апелляция, одновременно серьезно видоизменяются кассационная и надзорная судебные инстанции.

Не успев хоть немного передохнуть, законодатель приступает к фундаментальной конституционной реформе, направленной на объединение Верховного и Высшего Арбитражного судов и создание на их базе нового Верховного Суда РФ, которому отныне процессуально подчинены и арбитражные суды. Для ее реализации потребовалось принять Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и Прокуратуре Российской Федерации» от 5 февраля 2014 г. и одновременно ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» от 5 февраля 2014 г. Меняется и кадровый состав высшей судебной инстанции, куда как переназначается часть судей прежних ВС и ВАС РФ, так и назначаются новые судьи.

Вскоре создается новая процессуальная основа административной юстиции – принимается Кодекс административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. Чуть позже законодатель приступает к реформе суда присяжных, когда коллегия присяжных на уровне краевых (областных и т. п.) судов сокращается с двенадцати до восьми человек, но при этом суд присяжных появляется в районных судах в составе судьи и шести присяжных заседателей. На районном уровне суды присяжных начинают действовать с лета 2018 г. Одновременно, не удовлетворившись сугубо процессуальными изменениями по введению апелляции по всем уголовным и гражданских делам, реформированию кассации и надзора, законодатель приступает и к созданию новых специальных судоустройственных единиц для рассмотрения по некоторым категориям дел апелляционных и кассационных жалоб – апелляционных и кассационных судов общей юрисдикции. Идет активная работа по назначению судей в эти суды, завершением которой в конце 2019 г. обусловлено начало их деятельности.

Как видно даже по этому краткому обзору, за кадром которого остались многие другие эпизоды реформирования судов и правоохранительных органов, в частности, связанные со статусом судей, проводимая в нашей стране на протяжении последних 30 лет судебная реформа в каком-то смысле беспрецедентна. В отличие от Судебной реформы 1864 г. или советских реформ она не имеет четких временных очертаний, понятных этапов и границ (ни сущностных, ни хронологических), точного стратегического плана действий. Можно сказать, что речь идет о постоянном реформировании суда и правоохранительных органов или, иначе говоря, о перманентной судебной реформе152, которую уже в течение трех десятилетий характеризуют как современную. В связи с этим не только сложно сказать, когда она в целом завершится, но иногда и предсказать шаги, которые будут предприняты в ближайшем будущем.

В значительной мере являясь частью более широкого общественно-политического дискурса, проблема судебной реформы стала также одним из тех вопросов, вокруг которых в последние несколько десятилетий развивается современная наука судоустройства и правоохранительных органов.

§ 7. Современная наука о судоустройстве и правоохранительных органах

Прежде всего следует отметить, что еще на рубеже 1980–1990-х годов в юридической науке выработался консенсус по некоторым вопросам, связанным с развитием судоустройства и правоохранительных органов. Речь, в частности, идет о необходимости обеспечения независимости суда и самостоятельности судебной власти, недопустимости политического влияния на них, преодолении очевидных недостатков советской системы правосудия. Как отмечалось в литературе, судебная реформа необходима, ее задача должна заключаться в «создании независимой судебной власти, способной решать задачи ограничения произвола других ветвей государственной власти, надежно защищать права человека и гражданского общества»153. С этим никто в науке не спорил. Полемика развернулась вокруг других вопросов.

На первом этапе она велась главным образом по двум направлениям, одно из которых является сугубо доктринальным, а другое – в большей мере законотворческим.

Во-первых, если говорить о доктринальных вопросах, то основной нерв научных дискуссий стал продолжением прежних споров о наименовании и объеме «судоустройственной дисциплины», но с учетом появления к тому моменту окончательно разработанной в 1980-е годы теории правоохранительных органов.

Здесь столкнулись две ключевые точки зрения154. В соответствии с одной из них (К.Ф.Гуценко, М.А.Ковалев, В.П. Божьев, А.Г. Братко и др.) суд является не просто правоохранительным органом, но центральным правоохранительным органом, «вершиной пирамиды всей системы правоохранительных органов», поскольку «суд – лучшее средство защиты прав и свобод человека и гражданина»155. В связи с этим развивать нужно именно понятие «правоохранительные органы», которое служит достаточной теоретической базой для проведения судебной реформы, являющейся частью правоохранительной реформы. Дальнейшие дискуссии внутри данного направления сводятся уже к границам понятий правоохранительной деятельности и правоохранительных органов; возможности выделения правоохранительной деятельности «в широком смысле» как деятельности «всех государственных органов», поскольку «создание и функционирование любого государственного органа имеет целью укрепление законности и правопорядка»156; критериям выделения правоохранительной деятельности в узком смысле как деятельности органов, для которых данная деятельность «является основной»157; классификации правоохранительных органов в узком смысле и т. д.

В соответствии с противоположной точкой зрения (В.М.Савицкий, П.А.Лупинская, Т.Г. Морщакова, И.Л. Петрухин и др.) суд правоохранительным органом не является, «отнесение суда к правоохранительным органам означает возврат к прежним порядкам, когда на суд официально возлагалась задача по борьбе с преступностью»158. Следовательно, необходимо отделить суд от правоохранительных органов и придерживаться «максимально узкой трактовки» последних как «исключительно» силовых «структур»159. Внутри данного направления также имеется разнообразная палитра позиций – от вполне спокойного, уважительного отношения к понятию правоохранительных органов (при условии вывода за их пределы суда) до почти полного безразличия к нему. Во втором случае акцент делается на необходимости развития учения именно о суде, предлагаются разные варианты такого учения, скажем, теория судебной власти, реинкарнация старого понятия «судебного права» и т. д. Открытым, правда, остается вопрос об организации прокуратуры, адвокатуры, органов расследования, поскольку упор на «силовую», а не процессуальную составляющую деятельности «правоохранительных органов» перспективным вряд ли является. Во всяком случае, представителей доктрины «судебного права» вряд ли можно считать сторонниками старого понятия судоустройства в широком смысле, поскольку их интересует не столько теоретическая возможность рассмотрения в рамках единой дисциплины вопросов организации как суда, так и органов ему способствующих, сколько развитие учения о «новом» независимом суде, логика которого постепенно поглотит и подчинит логику традиционных процессуальных отраслей (уголовного судопроизводства, гражданского судопроизводства и т. д.). Судьба изучения органов расследования, прокуратуры или адвокатуры при таких задачах отходит на второй план.

Во-вторых, если говорить о вопросах законотворческих, то здесь ключевой выступила проблема степени радикализма проводимой судебной и правоохранительной реформы, в результате чего столкнулись «революционная» и «эволюционная» точки зрения. Квинтэссенцией первой из них (С.А. Пашин, Т.Г. Морщакова и др.) стала известная фраза из Концепции судебной реформы в Российской Федерации о том, что «концепция не станет научной, пока не будет опровергнута возможность эволюционного пути»160. Следовательно, новая судебная система должна опираться не на историческую преемственность по отношению к предыдущей судебной системе, а в идеале на ее полный слом. Оптимальным инструментом для этого является суд присяжных, в наименьшей степени связанный с профессиональной юстицией, что предопределяет весьма позитивное отношение к нему сторонников «революционного» пути. Иначе говоря, суть судебной реформы должна сводиться не к сохранению институтов и их наполнению новым качеством, а к замене едва ли не всех старых институтов новыми, теоретическим построением которых призвана заняться новая наука судоустройства.

Представители «эволюционного направления» (А.Д. Бойков, А.С. Кобликов, К.Ф. Гуценко), напротив, не отрицая необходимость проведения соответствующих реформ, высказались за много более умеренное отношение к действующим в тот момент судебно-правовым институтам, которые надо развивать, но не уничтожать, поскольку часть из них является результатом не советских идеологических наслоений, но классического правового развития, не прекращавшегося и в советский период, в том числе с учетом сравнительно-правовых тенденций. Попытка заменить их неким «новым судом» является утопией, не имеющей никакого отношения к объективному научному анализу ситуации. В более конкретной плоскости для представителей данного направления характерно и сдержанное, а иногда и вовсе отрицательное отношение к суду присяжных, который в данных обстоятельствах выступает не столько правовым, сколько политическим инструментом демонтажа «старой» системы, т. е. имеет сугубо деструктивную направленность.

На втором этапе, который, в целом, продолжается и в наши дни, основной лейтмотив дискуссий сохранился, но наполнился новыми акцентами, став в каком-то смысле даже более радикальным, чему есть несколько причин.

Во-первых, если на первом этапе в полемике участвовали главным образом специалисты в сфере судоустройства, процессуалисты, теоретики права и т. п., то в последнее десятилетие к ней подключилась группа экономистов, социологов, предпринимателей, общественных деятелей, чей используемый в дискуссиях доктринальный аппарат иногда является не столько научно-юридическим, сколько «активистским» или даже «популистским». В результате возник некий общественно-политический дискурс о судебной реформе, иногда вовсе не наполненный никаким внятным научно-теоретическим содержанием.

Во-вторых, прошедшие три десятилетия так и не привели к появлению какого-то качественно «нового суда», хотя давно уже реализованы очень многие положения Концепции судебной реформы, включая суд присяжных. В этом смысле, невзирая на реализацию данных положений, «революция» все-таки не состоялась, т. е. на глубинном уровне правы оказались сторонники «эволюционного пути». Это иногда вызывает откровенное разочарование представителей «революционного» направления, которые видят суть проблемы не в утопизме своей идеи создания принципиально «новых» институтов, а в недостаточном радикализме реформ, отчего их позиция, словно по спирали, делается еще более радикальной.

В-третьих, концепция радикальной и постоянно продолжающейся судебной реформы, направленной на создание принципиально «нового суда», стала неотъемлемым элементом так называемой неолиберальной теории, крайне влиятельной сегодня на Западе. Отголоски этой теории ощущаются и в России, провоцируя многочисленные дискуссии. Суть «неолиберальной теории» сводится к концептуализации «приватизации» многих публично-правовых институтов, их деэтатизации, освобождения рынка от государственного контроля и регулирования, переноса некоторых центров управления на наднациональный негосударственный уровень и т. п. В такой ситуации «новым судом» должен стать суд, максимально отделенный от государства161, любые его преобразования в рамках государственного механизма выглядят априори неудовлетворительными. Сложно сказать, насколько реалистично данное «неолиберальное направление», однако, имея своих сторонников и противников, оно неизбежно приводит к принципиальным научным дискуссиям, обострению противостояния «революционного» и «эволюционного» направлений, поиску новых оснований для судебно-правовой «революции» (в виде, например, информационных технологий) и т. д.

Отмеченные научные направления развития науки судоустройства и правоохранительных органов не являются институционализированными, их очертания не до конца ясны, нет у них и сложившегося, общепринятого наименования. Более того, в некоторых случаях научные споры ведутся не столько по глобальным теоретическим проблемам отношения к неолиберализму, взаимодействия суда и государства, места суда в государственном механизме и т. п., сколько по более частным вопросам: о суде присяжных; порядке назначения судей; роли ЕСПЧ; приоритете национального конституционного порядка над европейским; объеме полномочий прокуратуры и т. п.

Однако за всеми этими вопросами почти всегда просматривается более серьезное научное противостояние, которое в тех или иных формах ведется на протяжении уже 30 лет и отражает разные взгляды на развитие государства и роль в нем суда.

Глава 3

Судебная власть

Литература

Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. Т. I. 4-е изд. М., 1912 (гл. I части I) (переизд.: 1996); Розин Н.Н. Уголовное судопроизводство. 3-е пересмотр. изд. Пг, 1916. (гл. 1 отд. 1 ч. 1); Лазарева В.А. Судебная власть и ее реализация в уголовном процессе. Самара, 1999; Судебная власть / Под ред. И.Л. Петрухина. М., 2003; Изварина А.Ф. Судебная власть в Российской Федерации: правовые проблемы организации и развития. Ростов-н/Д, 2007; Попова А.Д. Фемида в эпоху преобразований: судебные реформы 1864 г. и рубежа XX–XXI вв. в контексте модернизации. М., 2009; Воскобитова Л.А. Теоретические основы судебной власти. М., 2017; Суд и государство / Под ред. Л.В. Головко, Б. Матьё. М., 2018.

§ 1. Понятие и признаки судебной власти

Зарождение судебной власти. Любое государство, устанавливая определенный правопорядок, одновременно принимает меры к его обеспечению, т. е. недопущению правонарушений и устранению последствий уже совершившихся правонарушений. Кроме того, помимо реальных правонарушений могут быть и кажущиеся, когда лицо считает, что его права нарушены, хотя в действительности нарушения нет. Тем не менее лицо полагает себя ущемленным и требует защиты.

На ранних этапах развития государства судебные функции возлагались на царей, вождей, жрецов, народные собрания и т. д. При этом отправление судебной функции как одной из разновидностей управленческой деятельности сопровождалось особыми обрядами. Эти обряды, торжественные религиозные ритуалы – детально разработанная процедура, малейшее отступление от которой аннулировало результаты судоговорения, стали одной из первых гарантий правосудности разрешения общественно важных конфликтов162.

Применительно к данному периоду говорить о судебной власти еще преждевременно. Скорее, речь можно вести о судебной функции (правосудии), на осуществление которой не было монополии у одного органа и даже у государства в целом163.

Судебная власть и разделение властей. Начиная с эпохи буржуазно-демократических революций и утверждения концепции разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную164 признается необходимым существование особой судебной власти, которая будет осуществлять правосудие независимо от иных ветвей власти.

Сказанное не означает, что судебная власть изолирована от других ветвей. Её полное обособление попросту невозможно, поскольку не могут быть разделены законотворчество, правоприменение и суд. Так, законодательная власть взаимодействует с судебной посредством утверждения норм материального и процессуального права, в том числе касающихся финансового и иного обеспечения деятельности судебной власти, участия в формировании судейского корпуса (ч. 1 ст. 128 Конституции РФ, ст. 11 Федерального закона от 14 марта 2002 г. «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»), установления судебной системы (ч. 3 ст. 118 Конституции РФ), обращения в орган конституционного контроля (ст. 125 Конституции РФ). Исполнительная власть взаимодействует с судебной посредством осуществления правотворческих полномочий, предоставленных исполнительной власти законодателем, по финансовым вопросам (ч. 3 ст. 33 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»165), по вопросам исполнения судебных актов (см., например, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О судебных приставах»).

Заметно и обратное влияние. Судебная власть в лице Верховного Суда РФ наделена правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ), обладает полномочиями по толкованию правовых норм, конституционному контролю (ст. 125 Конституции РФ), обеспечивает неприкосновенность депутатов законодательных органов (гл. 52 УПК РФ). Решения судебной власти также обязательны для законодателя, как обязательны для судей и законы, на основании которых постановлены их решения (ст. 6 Закона о судебной системе). В отношении исполнительной власти судебная власть имеет полномочия нормоконтроля, разрешения споров о компетенции между различными органами, принимает обязывающие исполнительную власть решения и др.

Тем не менее судебная власть, будучи одной из трех ветвей власти, взаимодействует с иными ветвями власти, сохраняя самостоятельность в осуществлении своих исключительных полномочий, среди которых главным, как будет показано далее, является правосудие.

Понятие судебной власти. Итак, из теории разделения властей следует необходимость самостоятельной судебной власти. В науке сформировалось два подхода к определению судебной власти: она рассматривается как совокупность либо полномочий166, либо органов167.Попытки закрепить приоритет одного подхода над другим непродуктивны. В определении судебной власти(в рамках концепции разделения властей) специальные полномочия, реализуемые в особом предусмотренном законом порядке, окажутся неразрывно связанными с органами – носителями этой власти: судами и их вспомогательными структурами. В этом соединении специфических полномочий, процедур их осуществления и особых органов и заключается сущность судебной власти.

Рассмотрим подробнее основные признаки судебной власти:

1. Судебная власть – ветвь государственной власти, действующая независимо от иных ее ветвей(ст. 10 Конституции РФ). Судьи независимы и подчиняются только закону (ст. 120 Конституции РФ). Принадлежность власти делает решения судебных органов обязательными, а исполнение этих решений – обеспеченным государственным принуждением.

2. Назначение судебной власти – защита права путем правоприменения в рамках особой процедуры. При этом, защищая объективное право как совокупность правовых норм, судебная власть одновременно защищает и субъективные права граждан и их объединений.

Указанное назначение судебной власти находит отражение в Конституции РФ. Согласно ст. 1–2 Конституции РФ Россия провозглашена правовым государством, в котором права человека являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита – обязанностью государства. Государство в силу ст. 46 Конституции РФ гарантирует судебную защиту прав и свобод. Права человека в силу ст. 18 Конституции РФ обеспечиваются правосудием – основным полномочием судебной власти.

3. Судебная власть наделена исключительными полномочиями, среди которых основным является правосудие, т. е. применение закона судом в порядке судебного производства. Неотъемлемый признак правосудия – особая установленная законом процедура его осуществления.

4. Правосудие осуществляется только особыми органами – судами (ст. 118 Конституции РФ). Вместе с тем правосудие – не единственное полномочие судебной власти, поэтому можно предположить, что иные ее полномочия могут осуществляться не только судами168.

Совокупность этих признаков(подробнее о них будет сказано в последующих параграфах данной главы) и формирует понятие судебной власти– это ветвь государственной власти, предназначенная для защиты права путем применения закона в порядке судебного производства, осуществляемого судом при содействии его вспомогательных органов на началах независимости.

Нередко к числу признаков судебной власти относят и ее подзаконность, т. е. обязанность подчиняться требованиям законов, из чего делается вывод об отсутствии у судебной власти правотворческих полномочий.

Действительно, для государств континентальной Европы, право которых следует римской традиции, характерно отношение к судебной власти как к правоприменителю:«nonexemplissedlegibusjudicandumest»169. Более того, в учении Ш.-Л. Монтескьё явно ставится под сомнение и ее самостоятельная роль – судебная власть «в известном смысле вовсе не является властью»170, а судьи суть «уста, произносящие слова закона»171.

Напротив, в странах англосаксонской правовой системы, следуя английской правовой традиции, судебная власть рассматривается как полноценная ветвь власти, а ее решения считаются источником права (прецедентом)172.

Безусловно, описанные подходы суть модели, тогда как в практике того или иного современного государства, как правило, наблюдается исторически и геополитически обусловленное сочетание этих моделей. Что касается России, то, учитывая роль международных договоров в её правовой системе (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), установленную Конституцией РФ иерархию нормативных правовых актов, а также принадлежащие судебной власти полномочия по нормоконтролю, в том числе конституционному контролю, современное понимание подзаконности судебной власти существенно отличается от представленного в классических учебниках начала ХХ в.

В связи с этим выделение признака подзаконности применительно к романо-германской правовой семье, к которой относится и Россия, в настоящее время вряд ли целесообразно, а применительно к государствам англосаксонской правовой семьи – и вовсе неверно173.