Правовые аспекты имущественных отношений в системе МВД России

Юлия Пономарева

Правовые аспекты имущественных отношений в системе МВД России

Предисловие

За последнее время в нашей стране произошли значительные преобразования, которые затронули все звенья системы органов государственной власти, в том числе МВД России. Следует отметить, что развитие экономических отношений влечет за собой необходимость разработки современных правовых механизмов регулирования общественных отношений. МВД России и ее структурные подразделения являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в качестве участников общественных отношений, следовательно, появление новых правовых механизмов регулирования общественных отношений напрямую затрагивают интересы данного ведомства.

Экономические преобразования, которые проходят в нашем государстве, направлены на то, чтобы в гражданском обороте активно принимали участие не только представители частного бизнеса, частные юридические лица, деятельность которых направлена в основном на получение прибыли, но и на вовлечение публично-правовых образований, которые участвуют в гражданском обороте через созданные ими юридические лица. В полной мере это касается и юридических лиц системы МВД России.

Реформирование гражданского законодательства о юридических лицах повлекло за собой не только необходимость внесения изменений в правоустанавливающие документы юридических лиц, входящих в систему МВД России, но и значительно изменило структуру имущественных отношений, в частности, речь идет о закреплении имущества за юридическими лицами, и возможности распоряжаться им. В этой связи предпринятое исследование можно признать своевременным.

Следует учитывать, что имущественные отношения в системе МВД России весьма разнообразны. Прежде всего, следует отметить, что за юридическими лицами, которые входят в систему МВД России, имущество может быть закреплено на различных правовых основаниях, это, в свою очередь, влечет необходимость разработки новых и совершенствование имеющихся механизмов управления и использования такого имущества.

На балансе юридических лиц системы МВД России находится достаточно большое количество имущества, как движимого, так и недвижимого, разного рода товарно-материальных ценностей, денежных средств и т. д., и все это имущество включено в хозяйственный или гражданско-правовой оборот. В научной литературе неоднократно отмечалось, что действующее законодательство, в том числе и гражданское, не в полной мере регулирует отношения с участием юридических лиц системы МВД России. В настоящее время, пунктом 1 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) предусмотрено, что государственные учреждения могут быть образованы (применительно в системе МВД России) в форме казенных или бюджетных учреждений. Далее, законодатель, в той же статье дает определение каждой из этих форм. Анализ данной нормы не позволяет в полной мере судить о правоспособности казенных и бюджетных учреждений, какие сделки и в каком объеме они имеют право самостоятельно заключать, как они могут распоряжаться имуществом или приобретать его, сдавать в аренду, найм, бесплатное пользование, возникает много и других вопросов.

Наряду с учреждениями (казенными или бюджетными) в системе МВД России имеются и федеральные государственные унитарные предприятия, которые владеют имуществом на праве хозяйственного ведения и обладают более значительными правами, которые позволяют им участвовать в хозяйственных отношениях. В свете того, что в концепции развития гражданского законодательства заложена идея отказа от такого вида ограниченных вещных прав, как право хозяйственного ведения, возникает много вопросов относительно того, что ждет федеральные государственные унитарные предприятия (далее – ФГУП), кто и как будет выполнять те виды работ, которые раньше выполняли эти организации.

Глава 1. Понятие и правовая природа имущественных отношений в системе МВД России

1.1. Понятие и виды имущественных отношений в системе МВД России

Правовое регулирование имущественных отношений в российском праве осуществляется различными отраслями прав: гражданским, административным, финансовым, налоговым, бюджетным. Основным отличием выступает особенности предмета и метода регулирования имущественных отношений.

В науке гражданского права обосновано сделан вывод о том, что для имущественных отношений не существует единой формы правового регулирования (единой отрасли права, которая регулировала все имущественные отношения). В этой связи предлагалось обратить внимание на другой подход к дифференциации имущественных отношений через направленность правового регулирования[1].

На формирование и развитие имущественных отношений влияют некоторые факторы: 1) имущественные отношения, непосредственно выражающие отношения к собственности, с государственной позиции; 2) имущественные отношения, которые складываются непосредственно в процессе их осуществления (владение, пользование и распоряжение имуществом и имущественными правами и т. д.); 3) имущественные отношения властно-организационного характера.

Имущественные отношения, непосредственно выражающие отношения к собственности с государственной позиции, состоят в том, чтобы закрепить определенное состояние отношений собственности, формы собственности, их содержание. В данном случае государство устанавливает некие ориентиры для всех отраслей права, нормы которых регулируют имущественные отношения. Так, закрепляя в Конституции Российской Федерации формы собственности, тем самым гарантирует, что вся правовая система будет содержать нормы, которые должны учитывать такие законоположения.

Имущественные отношения, которые складываются непосредственно в процессе их осуществления, рассматриваются как некая совокупность норм, которая направлена на регулирование конкретных видов имущественных отношений в зависимости от отраслевой принадлежности. Об этом в частности указано в пункте 3 статьи 2 ГК РФ. В данной норме закреплено, что к имущественным отношениям, которые основаны на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, нормы гражданского законодательства не применяются. Это свидетельствует о том, что имущественные отношения могут регулироваться отдельными отраслями права.

Рассматривая имущественные отношения властно-организационного характера, мы исходим из того, что такие отношения являются результатом деятельности государства. Специфической чертой данных имущественных властно-организационных отношений является их правовое регулирование. Характерным примером властно-организационных отношений, являются отношения по управлению государственным имуществом.

Можно заметить, что классификация видов имущественных отношений, в зависимости от факторов формирования и их развития, служит своего рода ориентиром для использования соответствующих форм правового регулирования (отраслей принадлежности).

Имущественные отношения властно-организационного характера в полной мере можно применить к отношениям с участием МВД России. Российская Федерация выступает в качестве собственника имущества, которое будет закрепляться на соответствующих вещных правах за МВД России. Как нам представляется, отношения, связанные с передачей имущества от Российской Федерации к МВД России, основаны на принятии решений, которые носят не гражданско-правовой характер, а скорее всего административно-правовой.

В соответствии с действующим законодательством Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом[2]. Росимущество реализует полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной сфере деятельности.

Представляется, что Росимущество и МВД России должно иметь соглашение о том, каким образом происходит передача имущества от одного субъекта к другому. До последнего времени, вообще не существовало каких-либо нормативных правовых актов (соглашений) о порядке такового взаимодействия.

Только в 2019 году подписано соглашение между Росимуществом и МВД России относительно порядка приема и передачи имущества, которое было обращено в собственность государства[3].

На основании изложенного, можно отметить, что МВД России является участником имущественных отношений организационно-властного характера. Росимущество передает МВД России имущество, которое ему необходимо для осуществления деятельности, в свою очередь МВД России передает имущество Росимуществу, которое было обращено в собственность Российской Федерации.

В соответствии с действующим законодательством МВД России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом органов внутренних дел[4]. Представляется, что правовое регулирование отношений по управлению и распоряжению имуществом, регулируются нормами гражданского права.

В целях обособления имущественных отношений, регулируемых нормами гражданского права, в научной литературе чаще всего используют следующие характерные черты: 1) эквивалентно-возмездный характер имущественных отношений[5]; 2) обособленность участников имущественных отношений[6]; 3) участники имущественных отношений должны быть равными субъектами, юридически независимыми друг от друга[7]; 4) специфические способы защиты; 5) особые основания возникновения и прекращения отношений[8].

Эквивалентно-возмездный характер имущественных отношений отражает саму суть этих отношений. В качестве примера, по договору купли-продажи собственник (продавец) обязуется передать право собственности на товар покупателю, за соответствующую плату. В данном примере эквивалентом товара выступает его стоимость, за которую он продается. Даже в том случае, когда товар (вещь) передается в собственность, например по договору дарения, товар (вещь) будет обладать стоимостью, только плата за них не будет взиматься. В гражданском праве принято рассматривать имущественные отношения, как имущественно-стоймостные[9]. В данном случае речь идет о том, что регулированию нормами гражданского права подлежат не все имущественные отношения, а только которые складываются относительно имущества или по поводу имущества, и к тому же носят стоимостной характер. Некоторые ученые в структуре имущественно-стоимостных отношений выделяют особый вид отношений – товарно-денежный[10].

Выделение товарно-денежных отношений опосредовано тем, что этот вид отношений достаточно точно отражает саму суть имущественных отношений. Следует отметить, что подавляющее большинство отношений, регулируемых гражданским правом – это товарно-денежные отношения.

Имущественная обособленность участников в научной литературе выделяется в качестве одной из существенных черт имущественных отношений, регулируемых гражданским правом. Так, в пункте 1 статьи 48 ГК РФ указывается на то, что юридическое лицо имеет обособленное имущество и отвечает этим имуществом по своим обязательствам. Гражданин, который осуществляет предпринимательскую деятельность, отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом. В ряде случаев, законодатель может более четко продлить пределы имущественной обособленности субъектов. Так, казенные учреждения, в том числе федеральные казенные учреждения системы МВД России (далее – ФГКУ), отвечают по своим обязательствам не всем имуществом, а только находящимися в их распоряжении денежными средствами.

Правовое регулирование имущественных отношений нормами гражданского права строится на принципе равенства участников этих отношений. В большинстве случаев возникновение имущественных отношений зависит от воли ее участников, они действуют исходя из своей воли и в своем интересе, независимо от правового статуса ее участников.

Применение специфических способов защиты имущественных отношений может рассматриваться как обратная сторона и результат имущественной обособленности участников этих отношений. В зависимости от вида имущественных отношений законодатель устанавливает и способы защиты. Например, глава 20 ГК РФ регулирует отношения, связанные с защитой права собственности и других вещных прав.

Говоря об основаниях возникновения имущественных отношений, следует сказать, что они весьма разнообразны, в общем виде их перечень определен в статье 8 ГК РФ.

Организации и учреждения системы МВД России выступают участниками гражданского оборота, а следовательно для регулирования отношений с их участием необходимо применять нормы гражданского законодательства.

Имущественные отношения, регулируемые нормами гражданского права можно разделить на несколько групп. В первую группу войдут отношения вещно-правового характера, прежде всего это отношения собственности, а также отношения, которые возникают из ограниченных вещных прав. Вторую группу, составляют обязательственно-правовые отношения, эти отношения опосредуют перераспределение материальных благ между участниками этих отношений. В третью группу входят отношения, возникающие по поводу прав на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации участников гражданского оборота.

Рассмотрим каждую из этих групп имущественных отношений применительно к тем отношениям, в которых могут участвовать организации, входящие в систему МВД России.

В соответствии с действующим законодательством, если исходить из пункта 15 Положения о МВД России, имущество закрепляется за министерством, его территориальными органами и другими учреждениями на праве оперативного управления. Вместе с тем анализ имущественных отношений системы юридических лиц МВД России позволяет сделать вывод о том, что можно выделить две группы юридических лиц, которые владеют имуществом на различных правовых основаниях.

В первую группу юридических лиц войдут федеральные государственные казенные учреждения (ФГКУ), а также территориальные органы внутренних дел, которые обладают статусом юридического лица. Дело в том, что правовое положение ФГКУ и территориальных органов различается, несмотря на то, что территориальные органы с определенной долей условности тоже можно отнести к государственным учреждениям.

Во вторую группу юридических лиц войдут федеральные государственные унитарные предприятия, данные лица владеют имуществом на праве хозяйственного ведения.

Особое внимание следует уделить тем правам, которые возникают у юридических лиц первой и второй группы относительно земельных участков, на которых располагаются объекты недвижимости или земельные участки, используемые для других нужд. Юридические лица системы МВД России владеют земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Таким образом, мы констатируем, что юридические лица, входящие в систему МВД России, владеют имуществом на праве оперативного управления и земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, а юридические лица, относящиеся к системе МВД России (ФГУП) – на праве хозяйственного ведения, и земельными участками на праве договора аренды. Более подробно правовое регулирование отношений, владение имуществом организациями и учреждениями системы МВД России нами будет рассмотрено во второй главе.

Вторую группу общественных отношений составляют обязательства. Обязательственные отношения, в зависимости от оснований возникновения, можно разделить на обязательства, которые возникают из договора и обязательства, возникающие из иных юридических фактов.

Учреждения и организации МВД России являются участниками обязательственных отношений, и прежде всего речь идет о договорных отношениях.

Так, большинство уставов ФГКУ ВО, содержит указание на то, какие договоры они вправе заключать: «…осуществляет закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд и заключает государственные контракты, гражданско-правовые договоры от имени Российской Федерации в установленной сфере деятельности, а также полномочия в части обеспечения заявок, исполнения контрактов, учитывая соответствующие денежные средства на отдельном лицевом счете»[11].

Полагаем, что нет необходимости составлять перечень всех договоров, которые могут заключать юридические лица, входящие в систему МВД России. Более подробно, мы остановимся на отдельных видах договоров и рассмотрим их в третьей главе настоящей работы.

МВД России является участником и других обязательственных отношений. Прежде всего, речь пойдет об обязательствах, которые возникают вследствие причинения вреда. Следует отметить, что деятельность сотрудников правоохранительных органов напрямую связана с риском причинения вреда.

В ходе осуществления деятельности сотрудники органов внутренних дел могут стать участниками такого рода обязательств. Например, в том случае, когда находясь при исполнении служебных обязанностей, сотрудник причинил вред жизни или здоровью гражданина, или причинил вред имуществу гражданина, или юридического лица. Ответственность за вред, причиненный при таких обстоятельствах, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации. Вместе с тем может возникнуть такая ситуация, когда сотрудник правомерно причиняет вред. В данном случае, вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению только в случаях, предусмотренных законом[12].

В последнее время МВД России обращено внимание на проблему обеспечения сохранности вещественных доказательств по уголовным делам, а также иных изъятых предметов и документов.

Только в период с 2018 по 2021 годы к МВД России было предъявлено 458 исков с требованиями о взыскании причиненного вреда в связи с необеспечением сохранности изъятого у правообладателей имущества на сумму 28 437 947 000 рублей[13].

Особенности квалификации отношений по возмещению вреда, причиненного сотрудниками органов внутренних дел, имеют специфические особенности, которые будут рассмотрены в третьей главе.

ФГУП МВД России в целях осуществления предпринимательской деятельности, определенной уставом этих предприятий, могут иметь фирменное наименование, товарные знаки. Например, пунктом 7 устава ФГУП «Камызякское опытно-экспериментальное специализированное предприятие № 2 МВД России»[14], предусмотрено, что предприятие вправе иметь штампы и бланки со своим фирменным наименованием, собственную эмблему, а также зарегистрированный в установленном порядке товарный знак и другие средства индивидуализации.

Сотрудники ФГКУ ВО выполняя научные исследования в рамках служебного задания, приобретают авторские права на произведения науки. В свою очередь ФГКУ ВО приобретает имущественные права на результаты творческой деятельности таких сотрудников.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что организации и учреждения системы МВД России в полной мере являются участниками имущественных отношений, возникающие по поводу прав на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации участников гражданского оборота.

Завершая освещение вопроса о видах имущественных отношений в системе МВД России, можно отметить, что министерство внутренних дел Российской Федерации является участником имущественных отношений.

Прежде всего, речь идет об имущественных отношениях организационно-властного характера. Такого рода отношения, по нашему мнению, возникают в тот момент, когда Росимущество передает МВД России имущество, которое министерству необходимо для осуществления деятельности. Полагаю, что в целях регулирования такого рода отношений, необходимо проработать более детально механизм передачи такого имущества. Аналогично тому механизму, который был разработан при передаче имущества от министерства внутренних дел Российской Федерации Росимуществу.

Деятельность сотрудников органов внутренних дел связана с риском причинения вреда, в этой связи ответственность за неправомерные действия, которые повлекли за собой причинение вреда, несет орган внутренних дел. Таким образом, организации и учреждения системы МВД России могут быть участниками обязательств, которые возникают вследствие причинения вреда.

Учитывая изложенное, можно отметить, что юридические лица, входящие в систему МВД России, владеют имуществом на праве оперативного управления, праве постоянного (бессрочного) пользования, а ФГУП – на праве хозяйственного ведения, данные юридические лица являются полноправными участниками различного рода договорных отношений, самостоятельно реализуют имущественные права на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации.

1.2. Нормативно-правовое регулирование имущественных отношений в системе МВД России

Система нормативных правовых актов, регулирующих имущественные отношения с участием МВД России, имеет свои особенности.

В первую группу нормативных правовых актов входят те, которые направлены на регулирование имущественных отношений организационно-властного характера. Так как имущество находится в государственной собственности, то функции по управлению делегированы государством Федеральному агентству по управлению государственным имуществом[15]. Росимущество управляет имуществом государства и выполняет различного рода функции, связанные с имуществом. Однако необходимо обратить внимание на то, что такого рода полномочия могут быть преданы и другим федеральным органам исполнительной власти. В этой связи, в пункте 2 положения о МВД России указано, что ведомство является уполномоченным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом органов внутренних дел[16]. Из этих двух нормативных правовых актов следует, что МВД России обладает теми же правами, что и Росимущество, или все-таки, другим объемом прав. Анализ действующего законодательства не позволяет нам прийти к заключению, что между Росимуществом и МВД России имеется соглашение или иной нормативный правовой акт, которой позволял бы определить правомочия по управлению и распоряжению государственным имуществом. В Положении о МВД России дословно написано следующее: «… управление и распоряжение имуществом органов внутренних дел». Возникает ряд вопросов относительно того, что собой представляет это имущество органов внутренних дел? Каков объем правомочий по распоряжению и управлению этим имуществом?

Полагаю, что все-таки речь идет о государственном имуществе, которое передано МВД России и закреплено за конкретным юридическим лицом на соответствующем вещном праве. Вместе с тем хотелось бы, что до настоящего времени нет нормативного правового акта, который бы регламентировал порядок передачи имущества, а также четко позволял определить объем правомочий МВД России по управлению и распоряжению этим имуществом.

В свою очередь Минэкономики России разрабатывался проект федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе», который по результатам согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти не был издан. Именно данный закон должен, по сути, ответить на вопрос о том, какое имущество может быть отнесено к государственному. Так, в пояснительной записке к проекту данного федерального закона указывалось на то, что этот закон представляет собой системобразующий законодательный акт[17]. В рамках данного законопроекта предлагалось все государственное имущество разделить на две категории: распределенное и нераспределенное. Распределенным будет считаться то имущество, которое закреплено за юридическими лицами на праве оперативного управления или хозяйственного ведения. То имущество, которое не закреплено, будет отнесено к нераспределенному имуществу.

Анализ рассматриваемого законопроекта позволяет выделить отдельные замечания относительно порядка закрепления имущества за государственными учреждениями и организациями. Нормы законопроекта устанавливают порядок передачи имущества посредством заключения договора, то есть МВД России заключает договор с организацией, учреждением, предприятием, находящимся в системе МВД России, о закреплении за ним имущества на соответствующем вещном праве. Специалисты, занимающиеся данной тематикой, обращали внимание на то, что использование договора не совсем соответствует действующей модели гражданско-правовых договорных отношений[18]. Однако, полагаю, что решение о передаче имущества и акта приема-передачи недостаточно для того, чтобы определить объем полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом.

Сторонники концепции передачи имущества государственным учреждениям и организациям посредством договора указывают на то, что данный договор более качественно регулирует отношения сторон. Такого рода договор позволяет определить права и обязанности сторон, правовой режим имущества, момент возникновения права оперативного управления или хозяйственного ведения, меры ответственности за нарушения условий данного договора[19].

В свою очередь полагаю, что в данном случае речь идет не о гражданско-правовом договоре, а скорее о некой форме административного договора. Именно административно-правовой договор, позволяет более качественно урегулировать отношения по порядку передачи имущества, определить момент возникновения права хозяйственного ведения или права оперативного управления имуществом, определить основные права и обязанности сторон, а также основания и порядок изъятия имущества у организации, основания расторжения договора.