Миграционное право России

– Венская конвенция о праве международных договоров, 23 мая 1969 г.;

– Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, 1966 г.;

– Международный пакт о гражданских и политических правах, 1966 г.;

– Конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г.;

– Конвенция МОТ № 97 о правах мигрантов 1949 г. (с. 298);

– Конвенция МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 г.;

– Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, 1950 г.;

– Конвенция об особых аспектах проблем беженцев в Африке, 1969 г.;

– Картахенская декларация о беженцах, 1984 г.;

– Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, 1985 г. и др.

Важное значение имеют и акты органов наднациональных организаций, в которых принимает участие Российская Федерация, в частности Евразийского экономического союза. К примеру, Коллегией Евразийской экономической комиссии приняты рекомендации по подготовке проектов международных договоров в сфере миграции:

Республике Армения и Республике Беларусь активизировать работу по разработке, согласованию и подписанию:

– соглашения между Правительством Республики Армения и Правительством Республики Беларусь о реадмиссии;

– протокола о внесении изменений в Соглашение между Правительством Республики Армения и Правительством Республики Беларусь о взаимных безвизовых поездках граждан Республики Армения и граждан Республики Беларусь от 6 июня 2002 г. (в части урегулирования вопросов взаимного пребывания граждан без регистрации в течение 30 суток с даты въезда).

Республике Армения и Республике Казахстан активизировать работу по разработке, согласованию и подписанию:

– соглашения между Правительством Республики Армения и Правительством Республики Казахстан о реадмиссии;

– протокола о внесении изменений в Соглашение между Правительством Республики Армения и Правительством Республики Казахстан о взаимных поездках граждан от 6 ноября 2006 г. (в части урегулирования вопросов взаимного пребывания граждан без регистрации в течение 30 суток с даты въезда).

Республике Беларусь и Кыргызской Республике активизировать работу по разработке, согласованию и подписанию:

– соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Кыргызской Республики о реадмиссии;

– соглашения между Республикой Беларусь и Кыргызской Республикой о порядке пребывания граждан Республики Беларусь на территории Кыргызской Республики и граждан Кыргызской Республики на территории Республики Беларусь.

Республике Казахстан и Кыргызской Республике активизировать работу по разработке, согласованию и подписанию:

– соглашения между Правительством Республики Казахстан и Правительством Кыргызской Республики о реадмиссии;

– протокола о внесении изменений в Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Кыргызской Республики о порядке пребывания граждан Республики Казахстан на территории Кыргызской Республики и граждан Кыргызской Республики на территории Республики Казахстан от 11 мая 2012 г. (в части урегулирования вопросов взаимного пребывания граждан без регистрации в течение 30 суток с даты въезда)[22].

В рамках Союзного государства утвержден План мероприятий по формированию единого миграционного пространства на 2017–2020 гг.[23], включающий в себя:

– формирование согласованных подходов к процедуре въезда, пребывания и выезда из государств – участников Договора о создании Союзного государства граждан третьих стран;

– разработка проекта Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации об обмене информацией о беженцах и ищущих убежище лицах из третьих государств;

– разработка проекта Концепции миграционной политики Союзного государства и плана ее реализации на период до 2025 г.;

– заключение Исполнительного протокола о порядке реализации Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о порядке обмена сведениями о гражданах Республики Беларусь и гражданах Российской Федерации, в отношении которых действуют ограничения на выезд, от 3 марта 2015 г.;

– заключение Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о взаимном признании виз и по иным вопросам, связанным с въездом граждан третьих стран на территорию государств – участников Договора о создании Союзного государства;

– разработка и заключение Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о порядке обмена сведениями о гражданах третьих государств, в отношении которых действуют ограничения на выезд, и исполнительного протокола о порядке его реализации.

К числу внутринациональных источников миграционного права относиться Конституция РФ, Федеральные конституционные законы и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты субъектов РФ.

Конституция РФ основывается на том, что Российская Федерация как правовое государство, обязанностью которого является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Соответственно, на территории Российской Федерации лицам, не состоящим в гражданстве Российской Федерации, обеспечивается возможность реализации прав и свобод, гарантированных им Конституцией РФ, а также государственная, включая судебную, защита от дискриминации на основе уважения достоинства личности.

К числу федеральных конституционных законов, относимых к источникам миграционного права[24], является Федеральный конституционный закон «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» предусматривающий, что со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов граждане Украины и лица без гражданства, постоянно проживающие на этот день на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя, признаются гражданами Российской Федерации, за исключением лиц, которые в течение одного месяца после этого дня заявят о своем желании сохранить имеющееся у них и (или) их несовершеннолетних детей иное гражданство либо остаться лицами без гражданства.

В свою очередь детализация конституционных положений осуществляется в федеральных законах, актах Президента РФ и Правительства РФ, а также нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, с учетом проводимой государственной миграционной политики. Важнейшими федеральными законами, определяющими правой статус иностранных граждан, являются:

– Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»;

– Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»;

– Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;

– Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;

– Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и др.

Важнейшим базовым федеральным законом, определяющим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации в связи с их пребыванием (проживанием) на территории Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности является Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В данном законе содержатся нормы, определяющие:

– состав законодательства о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации;

– порядок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации;

– порядок временного проживания иностранного гражданина в Российской Федерации;

– порядок постоянного проживания иностранного гражданина в Российской Федерации;

– порядок передвижения иностранных граждан в пределах Российской Федерации;

– порядок трудовой деятельности иностранных граждан в Российской Федерации и иные нормы, регулирующие отношения, связанные с пребыванием (проживанием) иностранных граждан на территории России.

Наряду с федеральными законами в системе источников миграционного права важную роль играют нормативные акты, принимаемые Президентом РФ. В частности, можно выделить Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», которым определяется порядок предоставления Российской Федерацией политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства.

В системе источников миграционного права необходимо выделить нормативные правовые акты Правительства РФ, которое обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики[25].

В частности, можно выделить следующие нормативные правовые акты:

– постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 1995 г. № 459 «О введении нового порядка оформления приглашений иностранных граждан на территорию Российской Федерации»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 1997 г. № 724 «О размерах единовременного денежного пособия и Порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 1998 г. № 484 «О размере единовременного денежного пособия и Порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 24 июня 1998 г. № 647 «Об организации временного проживания граждан, пострадавших в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувших ее территорию»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. № 679 «Об утверждении Общего положения о месте временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцами»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 1 октября 1998 г. № 1142 «О реализации отдельных норм Федерального закона “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 4 января 2001 г. № 4 «О порядке въезда в Российскую Федерацию, пребывания на ее территории и выезда из Российской Федерации лиц без гражданства, состоявших в гражданстве СССР и проживающих в Латвийской Республике, Литовской Республике и Эстонской Республике»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 г. № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 30 октября 2002 г. № 782 «Об утверждении квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 413 «О миграционной карте» и др.

В свою очередь необходимо в системе источников миграционного права необходимо выделить и акты федеральных органов исполнительной власти. В связи с принятием Указа Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции»[26] упразднена Федеральная миграционная служба, и Министерство внутренних дел РФ и в настоящее время является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в указанных сферах, а равно правопреемником упраздняемых Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Федеральной миграционной службы, в том числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений.

Министерство внутренних дел РФ осуществляет следующие полномочия:

– формирует основные направления государственной политики в сфере внутренних дел на основе анализа и прогнозирования: состояния преступности; положения дел в области охраны общественного порядка и собственности, обеспечения общественной безопасности; миграционных процессов;

– осуществляет федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции;

– координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере миграции;

– координирует взаимодействие и деятельность федеральных органов исполнительной власти и организаций в рамках государственной системы миграционного и регистрационного учета, а также изготовления, оформления и контроля обращения документов, удостоверяющих личность; осуществляет функции оператора своего ведомственного сегмента;

– осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации:

– определение наличия гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих на территории Российской Федерации;

– прием, рассмотрение заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, принятие (отмену) в пределах своей компетенции решений по вопросам гражданства Российской Федерации;

– направление Президенту Российской Федерации заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, представленных для их обоснования документов и иных материалов, а также заключений на эти заявления, документы и материалы;

– исполнение принятых Президентом Российской Федерации решений по вопросам гражданства Российской Федерации;

– учет лиц, в отношении которых органами внутренних дел принято решение об изменении гражданства;

– прием от граждан Российской Федерации уведомлений о наличии у них гражданства другого государства либо вида на жительство или иного действительного документа, подтверждающего право на их постоянное проживание в иностранном государстве, и учет таких уведомлений;

– выдачу и замену гражданам Российской Федерации документов, удостоверяющих их личность на территории Российской Федерации;

– оформление и выдачу паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию;

– учет выданных, утраченных, похищенных и признанных недействительными паспортов гражданина Российской Федерации;

– регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации;

– адресно-справочную работу;

– регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства, учет иностранных граждан и лиц без гражданства по месту пребывания;

– оформление приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранным гражданам и лицам без гражданства, их выдачу, а также ведение учета юридических лиц, ходатайствующих об оформлении таких приглашений;

– оформление, выдачу, продление срока действия, восстановление, аннулирование виз иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся на территории Российской Федерации;

– выдачу, приостановление срока действия, аннулирование разрешений на привлечение и использование иностранных работников, выдачу и аннулирование разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также патентов для осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности;

– подготовку предложений по установлению квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание на территории Российской Федерации;

– выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства и аннулирование разрешений на временное проживание на территории Российской Федерации;

– выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства, продление и аннулирование вида на жительство в Российской Федерации;

– оформление, выдачу, замену, аннулирование и отказ в выдаче свидетельства участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом;

– учет участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членов их семей;

– учет, регистрацию, прием лиц, обратившихся с заявлением о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации (далее – временное убежище), лиц, ходатайствующих о признании их беженцами, лиц, получивших временное убежище либо статус беженца; идентификацию иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о признании их беженцами; временное размещение лиц, ходатайствующих о признании их беженцами, лиц, получивших временное убежище либо статус беженца, а также оказание содействия беженцам во временном обустройстве в Российской Федерации;

– учет, регистрацию, прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о признании их вынужденными переселенцами, лиц, получивших статус вынужденного переселенца, а также оказание содействия вынужденным переселенцам в обустройстве на новом месте жительства в Российской Федерации;

– реализацию мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;

– установление личности иностранного гражданина или лица без гражданства, не имеющего действительного документа, удостоверяющего личность;

– учет и фотографирование иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии либо принимаемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии;

– формирование и обеспечение функционирования государственной информационной системы миграционного учета;

– ведение базового государственного информационного ресурса регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации;

– принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации решения:

– о продлении или о сокращении срока временного пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации;

– о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства;

– о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также о неразрешении въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства;

– осуществляет во взаимодействии с уполномоченными органами государственной власти депортацию иностранных граждан и лиц без гражданства, а также контроль за исполнением иностранным гражданином или лицом без гражданства назначенного ему административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации и др.[27]

К примеру, после передачи полномочий МВД России, приняты следующие нормативные правовые акты:

– Приказ МВД России № 233, ФСБ России № 235, МИД России № 7018 от 27 апреля 2017 г. «Об утверждении формы визовой анкеты, представляемой иностранным гражданином или лицом без гражданства в Министерство внутренних дел Российской Федерации для получения государственной услуги по оформлению, выдаче, продлению срока действия либо восстановлению визы»;

– Приказ МВД России от 24 января 2017 г. № 26 «Об утверждении Порядка подачи образовательной организацией уведомления о завершении или прекращении обучения иностранного гражданина (лица без гражданства), обучавшегося по основной профессиональной образовательной программе, имеющей государственную аккредитацию, и формы указанного уведомления»;

– Приказ МВД России от 19 июня 2017 г. № 391 «Об утверждении формы бланка патента, выдаваемого иностранному гражданину или лицу без гражданства, прибывшему в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы»[28].

Наиболее распространённой формой нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти являются административные регламенты. К примеру, административный регламент по государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников[29].

В системе источников миграционного права определенное место занимают нормативные правовые акты субъектов РФ. Реализация целого ряда полномочий, которыми наделяются субъекты России, обусловливает принятие нормативных правовых актов. К примеру, определение квот на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам, прибывающим в Российскую Федерацию на основании визы, разрешений на работу невозможно без учета потребностей субъектов РФ[30]. Реализация отдельных положений, закрепляемых в федеральных нормативных актах, требует принятия субъектами РФ отдельных нормативных правовых актов. К примеру, Правительством г. Москвы утверждены:

– перечни медицинских организаций, уполномоченных на выдачу на территории города Москвы документов, подтверждающих отсутствие у иностранного гражданина заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утверждаемым уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, а также сертификатов об отсутствии у иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)[31];

– формы проведения в городе Москве экзамена на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации для иностранных граждан и перечня образовательных организаций, проводящих в городе Москве экзамен на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации для иностранных граждан[32];

– о документе, подтверждающем факт медицинского страхования, представляемом иностранным гражданином для получения (переоформления) патента на территории города Москвы[33].

Дискуссионным в теории права является наличие такого источника права, как судебный прецедент[34]. Несмотря на имеющуюся дискуссию о месте судебного прецедента в системе источников права в России, нельзя не отметить ту роль и влияние, которое оказывает деятельность Конституционного Суда РФ на развитие миграционного права России. Последние несколько лет Конституционным Судом РФ приняты важнейшие постановления, позволившие разрешить многолетние проблемы в регулировании миграционных отношений и определить направления совершенствования миграционного законодательства. В частности, Конституционным Судом РФ приняты следующие постановления:

– постановление Конституционного Суда РФ от 19 июля 2017 г. № 22-П «По делу о проверке конституционности положений части 1 и пункта 2 части 2 статьи 20 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» в связи с жалобами граждан США Н. Д. Вордена и П. Д. Олдхэма»;

– постановление Конституционного Суда РФ от 23 мая 2017 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности положений статей 31.7 и 31.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой лица без гражданства Н. Г. Мсхиладзе»;

– постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2016 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», частей 1 и 3 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина Республики Молдова М. Цуркана»;