Конституционно-правовые гарантии обеспечения достоверности волеизъявления народа при голосовании

О.А. Кравченко

Конституционно-правовые гарантии обеспечения достоверности волеизъявления народа при голосовании. Монография

Автор:

Кравченко О.А.

Рецензенты:

Осавелюк Алексей Михайлович, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА);

Рассолов Илья Михайлович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова.

Научный редактор:

Ведерников Николай Трофимович, доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного Суда РФ в отставке, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ.

[e-mail]

© Кравченко О.А., 2017

© ООО «Проспект», 2017

Введение

Конституция Российской Федерации1– в своих немногочисленных положениях содержит лишь идею выборной демократии, свойства которой остались без подробной регламентации в ней.

Так, в конституционных нормах имеются следующие положения, прямо закрепляющие идею выборной демократии в нашей стране: 1) носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ и высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч. 2 и 3 ст. 3 Конституции РФ); 2) граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ); 3) Президент Российской Федерации избирается сроком на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 81 Конституции РФ). Эти положения носят настолько общий характер, что в них нашлось место только для декларации общепризнанного принципа народовластия, оставленного без раскрытия как его признаков, так и гарантированности. Детальной же регламентации содержащихся в Конституции РФ важных демократических принципов не имеется ни в ней самой, ни в законодательстве Российской Федерации.

Отсутствие в нормах Конституции РФ правил о детальной конкретизации воплощения идеи выборной демократии в жизнь породило следующее.

Первое. Имеющиеся в избирательном законодательстве правила организации голосования и подведения его итогов рассчитаны не на реальные условия сложной российской действительности, а на какую-то простейшую модель выявления народного волеизъявления, не имеющую недостатков и, по замыслу законодателя, в принципе не подверженную какому-либо негативному, неправовому воздействию на нее. В этой модели все действия избирательных комиссий ориентированы на не имеющую пределов добросовестность их членов и их же презумпцию абсолютной способности к выявлению достоверного волеизъявления народа, при совершенно ином отношении к главным участникам избирательных правоотношений – избирателям, права которых определены в наиболее общем виде и по большому счету сводятся лишь к получению бюллетеня и опусканию его в урну для голосования. При этом права избирателей, чаще всего, не обеспечены ни корреспондирующей обязанностью избирательных комиссий, ни правовыми последствиями, наступающими за их нарушение.

Более того, в законодательстве содержатся положения, которые направлены против самостоятельной проверки избирателем правильности учета его голоса избирательной комиссией.

Например, согласно п. 2 ст. 63 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Бюллетени изготовляются исключительно по распоряжению соответствующей комиссии. Нумерация бюллетеней не допускается».

Обычно в научной литературе данное положение объясняется обеспечением гарантии тайного голосования. Однако почему-то не учитывается, что возможны избирательные системы, которые, с одной стороны, обеспечивают тайну голосования, а с другой стороны, допускают возможность проверки правильности учета голоса избирателя, в том числе с использованием нумерации самих избирательных бюллетеней или нумерации предложенных вариантов выбора в избирательных бюллетенях.

Второе. Деятельность избирательных комиссий по организации голосования и подведению его итогов практически оказалась без эффективной проверки народом и отдельными избирателями правильности выявления народного волеизъявления.

Надежды на такую проверку организаторов выборов с помощью нового законодательства в виде Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, вступившего в силу 15 сентября 2015 года, не оправдались. Так, на интернет-ресурсе «Судебные и нормативные акты Российской Федерации» (СудАкт.Ру) на март 2017 года размещено около 300 судебных решений по всей стране по делам, в которых ставился вопрос об искажении волеизъявления избирателей на выборах 18 сентября 2016 года, но ни в одном из них требования административного истца удовлетворены не были.

Таким образом, во-первых, избирательные комиссии обладают своего рода монополией на установление итогов голосования; во-вторых, у граждан отсутствуют эффективные правовые средства, позволяющие контролировать деятельность избирательных комиссий.

Такое положение не может быть правильным и вряд ли предполагалось при конституционном закреплении идеи выборной демократии, поскольку избирательные комиссии являются всего лишь посредниками между народом и государством, а потому их деятельность должна подлежать эффективной проверке.

Названные обстоятельства, а также отсутствие эффективных гарантий того, что результаты выборов правильно определены, могут порождать такие отношения между государством и народом, которые характеризуются их взаимным недоверием друг к другу, признаки чего наблюдались во время выборных кампаний 2011–2012 годов. В особенности гарантированию должны быть подвергнуты те стадии, на которых непосредственно происходит голосование и определение результатов выборов.

Конституция РФ требует, чтобы голос каждого избирателя России был учтен правильно, достижение чего возможно с использованием средств, обеспечивающих эту цель. Гарантирование такого рода прямо не предусмотрено в Конституции РФ, но следует из конституционного положения о суверенитете власти народа, поскольку основой выборной демократии является принцип «один человек – один голос».

Так, из конституционного принципа народовластия вытекает, что высшим непосредственным выражением власти народа могут считаться только те выборы, результат которых достоверен.

В связи с этим выборы отвечают критериям конституционности и легитимности только тогда, когда их официальный результат соответствует действительному (достоверному) волеизъявлению народа.

В противном случае при наличии умысла происходит присвоение власти, что согласно ч. 4 ст. 3 Конституции РФ должно преследоваться по федеральному закону.

Решение задач по организации голосования и подведению его итогов предполагает адекватное отражение в официальных документах избирательных комиссий волеизъявления народа, что невозможно без гарантий, которые обеспечили бы правильность решения названных задач.

Иными словами, гарантированность направлена на создание оптимальных условий для реализации конституционно установленной идеи выборной демократии, по крайней мере, ее точки отсчета – формирования легитимных органов государственной власти путем выборов, проведенных в условиях, не вызывающих сомнений в их адекватности результатам волеизъявления народа, что невозможно без создания государством надежного механизма гарантирования, который не вызывал бы сомнений у народа в его действенности. Этот механизм призван поддержать у граждан уверенность в достоверных итогах голосования и результатах выборов.

Наличие такого механизма поможет как исключению негативных тенденций в политической сфере жизни общества, так и созданию атмосферы взаимного доверия между государством и народом.

Следует отметить, что в государствах с «молодой» демократией, в которых отсутствуют вековые демократические традиции, при отсутствии правильного, не вызывающего сомнений подсчета голосов избирателей всегда существует угроза схлопывания демократии при формальном (видимом) соблюдении демократических процедур в виде альтернативных выборов2.

Тогда, при всей кажущейся (видимой) демократии, состязательных и конкурентных выборах, всегда существует риск того, что последние могут полностью утратить разумный смысл и перестать отражать истинные политические предпочтения избирателей и выявлять истинную волю народа на государственное управление, а народ перестанет быть реальным источником власти в государстве.

Для того, чтобы подсчет голосов соответствовал достоверным результатам выборов, необходимы соответствующие конституционно-правовые гарантии, предусматривающие эффективные механизмы проверки (учета) голоса, а также эффективные механизмы защиты (наказания) в случае совершения правонарушений, а потому необходимы глубокие междисциплинарные, в том числе и правовые, исследования в этой сфере для сведения к нулю возможных злоупотреблений при подсчете голосов.

Данная работа направлена на правовое исследование проблемы правонарушений и злоупотреблений при подсчете голосов на выборах и референдумах.

Данная книга посвящена вопросам конструирования конституционно-правовых гарантий обеспечения достоверности волеизъявления народа при голосовании.

Некоторые из предлагаемых в этой книге решений покажутся читателю необычными или излишне сложными, но такова жизнь, которая, являясь перед нами в самых различных и даже противоречивых формах, часто не укладывается в привычные или ожидаемые схемы3.

Глава 1.

Система конституционно-правовых гарантий обеспечения достоверности волеизъявления народа при голосовании

§1. Понятие, виды и признаки конституционно-правовых гарантий обеспечения достоверности волеизъявления народа при голосовании

Одного лишь конституционного провозглашения выборной демократии в нашей стране было бы недостаточным для ее воплощения в жизнь, поэтому для правильного функционирования демократии необходим надежный механизм обеспечения ее главной основы – выборов, в особенности для того, чтобы официальные результаты голосования соответствовали действительному волеизъявлению народа. Такое обеспечение возможно при помощи соответствующих гарантий, направленных на достоверное определение волеизъявления народа при голосовании.

Необходимость названных гарантий предопределена их направленностью на обеспечение общественного блага, закрепленного в Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ) – демократического государства. Представляется, что его важное значение возникает тогда, когда оно воздействует на людей и реализуется в жизни в конкретных общественных отношениях, причем в этой реализации обретает правильные формы. Без применения названных конституционных положений невозможно познать их реализацию на практике и дать им оценку (благо оно или нет). Формального закрепления правила о выборной демократии в основном законе еще недостаточно для того, чтобы оно порождало благо, а это возможно только после того, как оно, реализуясь в регулируемых правоотношениях, достигнет правового результата, достижение которого предполагалось при его принятии.

Таким образом, демократическое государство приобретает значение блага не с момента его конституционного провозглашения, а тогда, когда правило о нем воплощается в жизнь, но и этого еще недостаточно – необходимо, чтобы такое воплощение приобрело желаемый для человека результат, который соответствует принципам свободы, равенства и справедливости.

Началом всех начал в демократическом государстве являются выборы, и от того, насколько правильно будут решены задачи по организации голосования и подведению его итогов, адекватному отражению волеизъявления народа при голосовании в официальных документах избирательных комиссий, зависит то начало, которое дает толчок для возможности функционирования государства как демократического. Решение этих задач предполагает гарантии, которые обеспечили бы достоверность волеизъявления народа при голосовании.

Проблема обеспечения прав граждан поднималась еще в начале прошлого века Б.П. Вышеславцевым, который заметил: «Даже в демократии власть государственная, обладающая огромною силою… может неправильно нарушать свободу личности… Вот для этого и необходимо установить права личной свободы и создать гарантии (обеспечение) этих прав»4. В связи с этим, не могут оставаться без внимания избирательные права граждан, которые также должны обеспечиваться гарантиями.

Представляется, что те гарантии, которые названы таковыми в избирательном законе5применительно к избирательным правам, на самом деле ими не являются, хотя бы в части способности эффективного и полного обеспечения достоверности волеизъявления народа при голосовании, поэтому гарантии такого обеспечения следует выводить из иного законодательства.

Основным документом, из которого можно вывести гарантии обеспечения достоверности волеизъявления народа при голосовании в нашей стране, является Конституция Российской Федерации, в первую очередь, ее первая и вторая главы – «Основы конституционного строя» и «Права и свободы человека и гражданина», закрепляющие положения о демократическом государстве и избирательных правах граждан при голосовании, судебной защите. Гарантии такого рода являются конституционно-правовыми, поскольку направлены на охрану и защиту конституционных положений о провозглашении нашего государства демократическим. Отсюда признак этих гарантий – направленность на защиту конституционных положений о выборной демократии. Если более конкретно, то: во-первых, направленность на обеспечение реализации норм избирательного закона в области таких стадий избирательного процесса, как организация голосования и подведение его итогов, причем, таким образом, который бы исключал искажение волеизъявления народа при голосовании или затруднял такое искажение, то есть выявлял достоверное волеизъявление народа при голосовании; во-вторых, направленность на решение задачи по защите волеизъявления народа от искажения; в-третьих, направленность на устранение искаженного при голосовании волеизъявления народа и восстановление достоверного волеизъявления народа. Гарантии такого рода являются показателем состояния основы демократии – своего рода индикатором выборов, по которому возможно определить уровень как состояния всей демократии полностью, так и возможности гражданина управлять делами государства через выборы.

Такой подход соответствует понятию конституционных гарантий, под которыми, по словам Б.С. Эбзеева, понимаются: «средства и способы охраны и защиты Конституции от всяких посягательств на нее, от кого бы такие посягательства ни исходили»6. Давая определение правовым гарантиям в избирательном праве, многие авторы солидарны в том, что под ними понимается правовая защита положений, имеющихся в избирательном законодательстве. Так, по мнению В.А. Туманова, В.Е. Чиркина, Ю.А. Юдина: «Конституционные гарантии – конституционные положения, обеспечивающие правовую защиту институтов и принципов, закрепляемых конституцией»7.

Провозглашенные в Конституции РФ избирательные права, развитые в отраслевом законодательстве, нуждаются в дальнейшем развитии и защите, что неоспоримо. Оставление этих прав безгарантированности государством делает их реализацию эфемерной полностью или в части. Исход уровня гарантированности от государства выявляет два признака исследуемых гарантий: 1) необходимость их закрепления в избирательном законе; 2) обеспечение их государством, в том числе и таким образом, при котором этим гарантиямкорреспондируют соответствующие обязанности определенного поведения избирательных комиссий и их членов, других государственных органов8. Обязанность действовать, таким образом, как предписывает соответствующая гарантия, необходима для того, чтобы приостановить или исключить негативные явления и процессы (в рассматриваемом случае возможность искажения волеизъявления народа при голосовании), которые сопровождают применение избирательного закона или мешают его нормальной реализации. Обязанность государства, его органов и должностных лиц выявлять достоверное волеизъявление народа исходит из конституционного положения о том, что: признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ); органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ); права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ). Правильно отмечают Н.А. Боброва и Т.Д. Зражевская, что: «Субъектом конституционных отношений является государство… Во взаимоотношениях с гражданами государство не только выступает контрагентом правоотношений, а, наоборот, призвано содействовать гражданам в реализации их прав, свобод, обязанностей, конституционного долга, обеспечить все условия правореализации»9. Применительно к избирательным правоотношениям Ю.А. Веденеев и В.Д. Мостовщиков повествуют: «Государство должно принимать законодательные и другие меры в соответствии с собственным конституционным процессом в целях обеспечения гарантии прав и институциональных рамок для проведения регулярных подлинных выборов в соответствии с международными правовыми обязательствами»10. Б.С. Эбзеев считает, также, что основные права устанавливают как индивидуальную автономию личности, так и соответствующую им обязанности государства, которые, в свою очередь, требуют совершения корреспондирующих им действий11.

При этом гарантированность правореализации должна предполагать юридическую возможность, предусмотренного избирательным законом, определенного поведения субъекта права, реализация которого зависит от его собственного усмотрения как в целях недопущения искажения волеизъявления народа кем бы то ни было, так и в целях восстановления нарушенных или оспариваемых избирательных прав. Свобода субъекта права в реализации исследуемых гарантий – их признак. При этом такого рода свобода не должна подавляться другими мерами в отношении субъекта права, наоборот, необходимо его, во-первых, стимулировать к активному правомерному поведению (в том числе и материально), во-вторых, убедить в том, что результат действия гарантий реален и зависит только от активного и правомерного поведения. Ведь, как отмечает Н.А. Боброва: «не будет преувеличением сказать, что активность в реализации государственно-правовых норм является политико-юридическим показателем достигнутого уровня демократии, политической активности народа»12.

Исследуемые гарантии являются теми инструментами, которые призваны не только на словах, пусть даже закрепленных в важных и значительных источниках права, но и на деле обеспечить права и свободы граждан. Причем гарантированность, а это другой признак – должна быть реальной и максимально эффективной, ведущей к надлежащей защите волеизъявления народа от искажения, затрудняющей или исключающей такое искажение, в том же случае, когда оно произошло влекущей полное восстановление достоверного волеизъявления народа при голосовании. Эффективность любого гарантирования не будет оптимальной без соответствующего контроля. В рассматриваемом аспекте она невозможна без проверки избирателем правильности учета его голоса избирательной комиссией (при соблюдении тайны голосования). Такая проверка будет являться своеобразным индикатором всего механизма гарантирования, показателем его эффективности. Если голос избирателя правильно учтен избирательной комиссией, то значит, названный механизм работает нормально и гарантирование произошло на уровне реализации правовых норм о выборной демократии. В том же случае, если при проверке выявлен неправильный учет голоса избирателя, то возможно применение процессуальных моделей направленных на защиту волеизъявления народа при голосовании. Отсюда, контроль играет двоякую роль, он может являться как заключительным этапом голосования, так и предпосылкой защиты произошедшего при голосовании волеизъявления народа в случае его искажения. Еще гарантирование должно быть реальным, что означает не только закрепление в законе, но и беспрепятственно, по воле субъекта, реализовываться в правоприменительной практике. В связи с этим, категория эффективности, в рассматриваемом смысле, способна дать оценку всему механизму гарантирования, а значит и реальному воплощению конституционных норм о выборной демократии в действительность.

В юридической литературе отмечается, что важнейшим элементом юридической конструкции правового положения личности, в том числе при реализации избирательных прав, являются правовые гарантии, то есть юридические условия и средства реализации субъективного избирательного права гражданина13. Ю.А. Веденеев под гарантиями понимает «набор общих условий реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления»14.

В связи с этим, традиционно гарантии прав и свобод принято определять как «условия и средства, которые обеспечивают их фактическую реализацию и надежную охрану (защиту)»15.

Как видно из приведенных определений их авторы включают в содержание гарантий правовые условия и средства реализации соответствующих прав. При этом упускается из виду, что гарантии это еще и процедуры, которые непосредственно организуют сам процесс реализации прав граждан. Применительно к настоящему исследованию назначение процедур как соответствующих гарантий, состоит в том, что они направлены на недопустимость искажения волеизъявления народа при голосовании или затруднения такого искажения. Подход, при котором к правовым гарантиям относят не только условия и средства реализации избирательных прав, но еще и процедуры их реализации, нашел закрепление в избирательном законодательстве. Так, согласно подп. 11) ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав) к гарантиям избирательных прав и права на участие в референдуме относятся установленные Конституцией Российской Федерации, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. В связи с чем, к гарантиям обеспечения достоверности волеизъявления народа при голосовании относятся не только направленные на это правовые средства и условия, но и процедуры, что также является их признаком. Представляется, что если процедуры и условия реализуются с целью недопущения или затруднения нарушения прав, то реализация средств возможна только после нарушения прав и направлена на их восстановление. Применительно к гарантиям обеспечения достоверности волеизъявления народа, такие гарантии в виде условий (гарантии-условия) и процедур (гарантии-процедуры) необходимы для недопустимости искажения волеизъявления народа или затруднения такого искажения, а когда оно произошло, необходима гарантия в виде соответствующих средств (гарантии-средства), направленная на быстрое и полное восстановление достоверного волеизъявления народа при голосовании.

Выделение гарантий-процедур обусловлено следующим. Как известно, реализация избирательных прав граждан на таких стадиях выборов как организация голосования и подведение его итогов, проходит в своем развитии ряд взаимосвязанных этапов, как то: идентификация личности избирателя; выдача избирательной комиссией и получение избирательного бюллетеня избирателем; фиксация политического выбора избирателя с использованием избирательного бюллетеня; опускание избирательного бюллетеня в урну для голосования и другие. Отсюда реализация избирательного права на названных стадиях характеризуется рядом последовательных действий как со стороны избирателя, так и избирательной комиссии, то есть соответствующей процедурой. Как видно, в процедуре такого рода действия избирателя и избирательной комиссий взаимообусловлены, когда действия первого порождают действия второй и друг без друга не существуют, выражаясь во вне, в порядке установленным избирательным законодательством. Для сопровождения этого порядка в целях недопущения отклонений от него, а также для достаточного обеспечения достоверности волеизъявления народа при голосовании, необходимы гарантии-процедуры. Как отмечает Ю.Н. Старилов, юридические процедуры представляют собой способы обеспечения прав16. В связи с чем названные гарантии-процедуры будем рассматривать как правовые средства влекущие обеспечение избирательных прав граждан в уже названных целях. В свою очередь, процедурные нормы права, сопровождающие реализацию избирательных прав, следует отграничивать от процессуальных норм регламентирующих правовую деятельность по восстановлению нарушенных прав избирателей17.