Полная версия
Государственный финансовый контроль в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан: организационно-правовые основы
Джумабек Юнус Рустамзода
Государственный финансовый контроль в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан: организационно-правовые основы. Монография
Под редакцией доктора юридических наук, профессора Е. Ю. Грачевой
Рецензенты:
Лагутин И. Б., доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой финансового права, конституционного, гражданского и административного судопроизводства ФГБОУ ВО «Юго-Западный государственный университет»;
Иброхимов С. И., доктор юридических наук, доцент, заведующий отделом государственного права Института философии, политологии и права им. А. Баховаддинова Академии наук Республики Таджикистан;
Макарчук З. В., кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой административного и финансового права Юридического института ФГАОУ ВО «Российский университет дружбы народов».
Под редакцией доктора юридических наук, профессора Е. Ю. Грачевой.
ebooks@prospekt.org
© Рустамзода Д. Ю., 2020
© ООО «Проспект», 2020
Предисловие
Автор настоящей монографии Рустамзода Джумабек Юнус – молодой ученый, автор монографии, учебника, комментария к законодательству Республики Таджикистан и более 40 иных научных работ. Д. Ю. Рустамзода после окончания с отличием Таджикского государственного университета права, бизнеса и политики (по специальности «Юриспруденция») в 2015 г. начал заниматься исследованием одной из самых сложных отраслей права – финансовым правом. Автор поднял важнейшую проблематику, касающуюся особенностей организации государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан, в результате чего обосновал ряд дополнений в действующее законодательство Республики Таджикистан в сфере бюджетных отношений, направленных на совершенствование механизма его правового регулирования.
Глобальный финансово-экономический кризис, потрясший мировую экономику в период 2008–2012 гг. и затронувший практически все государства мира (в том числе и Республику Таджикистан), поставил перед мировым сообществом множество проблем политического, экономического, социального и духовного характера. Для Таджикистана с особой остротой обозначилась необходимость кардинального реформирования системы государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений, а именно: пересмотра его организационно-правовых основ, правового статуса высшего органа государственного финансового контроля Счетной палаты Республики Таджикистан, а также Агентства по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан. Как отмечает автор, в действиях обозначенных выше органов отсутствует должная координация, их функции дублируют друг друга, что препятствует организованному и результативному исполнению ими своих обязанностей.
В монографии особо подчеркивается, что в таджикской финансово-правовой науке не уделено системного, комплексного внимания вопросам государственного финансового контроля в целом, а в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан в частности. Это направление государственно-властной деятельности недостаточно изучено ни как функция государственного управления, ни как правовой институт, ни как системное явление, имеющее свои принципы функционирования и внутреннее упорядоченное строение.
Автором отмечается, что в правовом регулировании государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений Таджикистана имеются значительные проблемы в использовании терминологического аппарата, что выражается в отсутствии корректных, относящихся к рассматриваемой теме терминов, а также наличии серьезнейших законодательных пробелов в определении ключевых финансово-бюджетных категорий.
Данный труд можно по праву назвать первым исследованием по государственному финансовому контролю в Республике Таджикистан, что, несомненно, имеет большую научную и практическую актуальность с точки зрения предоставления систематизированного и аналитически обработанного материала для проведения на его основе (совместно с нормативно-правовой и теоретической базой) дальнейших исследований другими членами ученого сообщества Таджикистана.
В рамках настоящего исследования молодой ученый уделает особое внимание совершенствованию конституционно-правового статуса органов государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан. По его мнению, в зарубежных государствах с унитарным устройством, в частности в Испании, Кореи, Турции, Иране, а также ряде других федеративных государств высший орган государственного финансового контроля обладает устойчивым конституционно обозначенным положением. В этих странах на конституционном уровне действует в большей или меньшей мере принцип независимости высших органов государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений (в частности Счетной палаты) как базовый элемент эффективности организации и деятельности данных структур. В Конституции Республики Таджикистан таких основополагающих положений для Счетной палаты не предусмотрено. На основе проведенного анализа автор делает вывод о целесообразности закрепления в Конституции РТ и последующих конституционных законах статуса Счетной палаты Республики Таджикистан как независимого высшего и постоянного органа государственного финансового контроля.
В монографии отмечается, что любая деятельность, в том числе и деятельность самого государства и его различных учреждений, всегда базируется на определенных основах, являющихся дисциплинирующими, сдерживающими и упорядочивающими идеями и концепциями, следование которым помогает субъектам осуществлять свою деятельность более эффективно и результативно. Предполагается, что такие основы должны быть и в системе органов государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений Республике Таджикистан.
В настоящее время нормы, регламентирующие государственный финансовый контроль в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан, рассредоточены по нескольким законодательным актам: Закон РТ «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан», Закон РТ «О государственных финансах Республики Таджикистан», Закон РТ «О Счётной палате Республики Таджикистан» и др., что на практике приводит к столкновению норм в части регламентации полномочий контрольных органов. В этом контексте автором обосновывается вывод о целесообразности принятия в Таджикистане нового нормативного правового акта – Закона РТ «Об организации системы органов государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан». Принятие этого Закона, по мнению автора, гармонизирует все имеющиеся и действующие законодательные акты и установит их взаимосогласованную иерархическую соподчиненность, будет способствовать более детальному регулированию системы организации и деятельности всех органов, участвующих в осуществлении государственного финансового контроля за использованием государственных средств и иного государственного имущества, а также будет содействовать дальнейшему совершенствованию действующего финансово-бюджетного законодательства.
Д. Ю. Рустамзода обосновывает концепцию о том, что Счетная палата РТ как специализированный государственный финансово-контрольный орган имеет особый правовой статус и занимает центральное положение в иерархии органов государственного управления Таджикистана, имеет двойную подотчетность Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли РТ и Президенту как главе Правительства РТ, что не только повышает государственный статус Счетной палаты РТ, но и укрепляет ее самостоятельность и обособленность от Министерства финансов РТ.
При этом автором установлено, что в системе органов, осуществляющих государственный финансовый контроль в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистана, сложился определенный дуализм: задачи высшего органа государственного финансового контроля возложены одновременно на два государственных контрольных органа – Счетную палату Республики Таджикистан и Агентство по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан, что в свою очередь создает ситуацию дублирования контрольных функций в сфере бюджетных отношений.
Содержащиеся в монографии выводы и предложения вносят существенный вклад в науку финансового права, так как способствуют развитию представления о сущности и роли института государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан в контексте современных условий механизма его правового обеспечения, обогащают как российскую, так и таджикскую правовую науку уникальным сравнительно-правовым исследовательским материалом.
Настоящая монография – это итог научного исследования, обсужденной и одобренной на заседании Отдела государственного права Института философии, политологии и права имени А. М. Баховаддинова Академии наук Республики Таджикистан, на заседании кафедры административного и финансового права Юридического института ФГАОУ ВО «Российский университет дружбы народов». Представляется, что данное издание будет интересно широкому кругу читателей, ученым, практическим работникам, аспирантам, студентам, а также может быть использовано в процессе преподавания учебных курсов и спецкурсов «Финансовое право», «Финансовое право зарубежных стран», «Бюджетное право зарубежных стран» и «Государственный финансовый контроль в зарубежных странах» на юридических факультетах высших учебных заведений России и Таджикистан.
Е. Ю. Грачева,
доктор юридических наук, профессор,
заведующая кафедрой финансового права,
первый проректор Московского государственного
юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
Заслуженный юрист Российской Федерации,
Почетный работник высшего профессионального образования РФ,
Почетный работник науки и техники Российской Федерации
Глава 1
Становление и развитие государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан
§ 1. Основные этапы эволюции государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан
Исследование основных этапов эволюции государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан не только с правовой, но и с исторической точки зрения предоставляют возможность подробнее рассмотреть его слабые и сильные факторы, уяснить тенденции развития данного правового процесса на современном этапе развития правового государства Таджикистана.
Исторический опыт общественного развития свидетельствует, что во всех общественно-экономических формациях финансы, закрепленные за государством, играли значительную роль. Как известно, государство, право и налоги появились одновременно как тесно связанные между собой явления1. Так, один из признаков государства – наличие налоговой системы, для которой уплата обязательных платежей становится свидетельством существования финансовых правоотношений и, как следствие, возникновения необходимости задействования государственного финансового контроля. Финансовый контроль, как справедливо отмечает профессор Е. Ю. Грачева, «прошел длительный период становления и развития еще в рамках докапиталистических формаций, когда проявлялись его отдельные элементы в первую очередь при осуществлении процедур сборов налогов»2.
Согласно мнению большинства российских ученых, государственный финансовый контроль в России возник как самостоятельный финансово-правовой институт с создания 10 марта 1656 г. Счётного приказа, или Приказа счётных дел, – первого органа государственного финансового контроля3. Происхождение органов государственного финансового контроля, как справедливо отметил испанский исследователь Х. А. Гарсиа-Тревихано Фосс, «столь же древнее, как сами финансы и публичный учет»4. Историческая практика государственного финансового контроля в зарубежных странах свидетельствует, что первые органы, осуществлявшие государственный финансовый контроль, возникли в начале XIV в. Например, в Англии впервые в 1314 г. была учреждена должность Генерального контролёра государственной казны5 Его Высочества Короля Англии Эдуарда II. Королева Англии Елизавета I ввела должности ревизоров, контролировавших поступления доходов в королевскую казну6. Во Франции в 1320 г. была образована Счётная палата (Суд счетов). В Германии в 1714 г. создана Генеральная палата счетов «General Chamber of Accounts», которая была направлена на проверку счетов государства. После объединения Германии в 1871 г. Генеральная палата счетов получила статус высшего органа государственного аудита, назвавшись в 1950 г. «Bundesrechnungshofin» (Счетная палата)7. Счетная палата Люксембурга «Chambre des Comptes» была сформирована в 1840 г. Королевским Указом как самостоятельное учреждение. Она осуществляла контроль над всеми финансовыми операциями государства и имела полномочия принимать решения в отказе от некоторых государственных расходов. В Португалии в 1849 г. был образован Трибунал Счетов «Tribunal de Contas», в полномочии которого входило осуществление предварительного и последующего контроля. В Японии в 1880 г. было создано контрольно-ревизионное управление, которое стало независимым от Кабинета министров при установлении более тесной связи с парламентом. Контрольно-ревизионное управление, будучи внешним контролирующим органом, было наделено конституционным статусом независимости от законодательной, исполнительной и судебной власти государства8. В 1878 г. в Канаде был учрежден пост Генерального ревизора.
Таким образом, в прошедшее столетие система и структура органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, многократно менялись. Это утверждение справедливо для большинства европейских стран, для СССР и государств постсоветского периода. Например, в советский период эти органы назвались: Комиссия партконтроля при Центральном Комитете ВКПБ, Комитет народного контроля СССР, Комиссия совконтроля при СНК СССР, Контрольная палата СССР.
Государственный финансовый контроль на территории Таджикистана и других, издавна существующих стран Средней Азии возник и развивался вместе со становлением и развитием государства и государственных отношений, с переходом общества к оседлому образу жизни и развитием земледелия9. Государство, возникнув и найдя политико-юридическую опору, начинает свою деятельность с установления налогов и налогообложения населения, формирования государственной казны, а здесь контроль является абсолютно необходимым.
Таким образом, установление обязательных налогов и сборов было напрямую связано с обеспечением деятельности государства как такового. В свою очередь, все налоговые отношения и поступления должны были тщательно контролироваться. Источники сообщают, что в Центральной Азии государственный финансовый контроль возник еще при Каянидах – первом государственном образовании на древней таджикской земле. Здесь были созданы два финансовых органа – Диван Бoж (министерство налогов) и Диван Хазина (министерство хранилищ и расходов). Эти министерства осуществляли контроль за сбором налогов и руководили лицами, ответственными за взимание платежей с населения. С возникновением Ахеменидского государства в нем начала формироваться более разветвленная структура органов власти и должностных лиц, которые осуществляли государственный финансовый контроль за сбором налогов и были ответственны за эту процедуру.
Первые специальные финансово-контрольные учреждения на территории Центральной Азии возникли в VI–IV вв. до н. э. – с формированием Ахеменидского государства10. Государственный финансовый контроль при империи Ахеменидов, которая включала в себя огромные территории Востока, реализовывался многими должностными лицами, но при этом существовали и отдельные ведомства, специализирующиеся на ведении учета, производстве контрольных мероприятий, регулировании государственных финансовых отношений и иных аспектах этого многогранного финансово-правового явления.
При Ахеменидском государстве управлением и контролем за государственными финансами занимался главный министр Вазрака Фармoдора. Шохoмордабир являлся министром финансов государства, ганджхoмордабир – главой казны, а кoдохомордабир – министром, ответственным за контроль доходов государства11. В Ахеменидском государстве существовало несколько ведомств и министерств, устанавливающих и контролирующих государственные финансовые отношения. В этой сфере соблюдался четкий порядок, была разработана и применялась своя система учета и отчетности. Итак, на территории исторического Таджикистана до и в период существования Арабского халифата продолжала успешно действовать система государственного финансового контроля.
Самобытными, заслуживающими внимание периодами развития государственного финансового контроля в Таджикистане считаются периоды возникновения национального государства таджикского народа в составе Туркестанской ACCP (1918–1924 гг.), а затем в составе Бухарской Народной Советской Республики (1920–1924 гг.), Таджикской АCCР (1924–1929 гг.), Таджикской CCP (1929–1991 гг.) и Республики Таджикистан (1991–2017 гг.).
После Октябрьской революции 1917 г. в России и Сентябрьской революции 1920 г. в Бухаре до произошедшего после национально-территориального размежевания нынешняя территория Таджикистана входила в различные государственные образования. Так, северные районы Таджикистана (сегодня – Согдийская область) и Восточный Памир входили в Туркестанское генерал-губернаторство и составляли непосредственную часть России12.
Возникновение государственного финансового контроля советского образца характеризовалось официальным закреплением его в Конституции РСФСР 1918 г. Утверждение бюджета РСФСР и установление общегосударственных налогов осуществлялись Всероссийским съездом Советов и Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом. На конституционном уровне были разделены функции по управлению финансово-бюджетными средствами в части их формирования и контроля за использованием государственного бюджета. С развитием нового института государственного финансового контроля Центральная Контрольная Коллегия вместе со своими контрольными полномочиями по осуществлению всеобъемлющего социалистического контроля 2 мая 1918 г. постановлением ВЦИК и СНК была преобразована в Народный комиссариат государственного контроля (НКГК), а 15 мая 1918 г. в Туркестанской АССР был образован Центральный государственный контроль13. На Народный комиссариат государственного контроля было возложено руководство контрольной деятельностью. В его задачи входили проверка исполнения государственного бюджета и наблюдение за состоянием государственного хозяйства. Также Комиссариату предоставлялись широкие полномочия по производству предварительных и фактических ревизий. Однако следует заметить, что уже в 1919 г. становится очевидным исключительно формальный характер работы НКГК, осуществляемой преимущественно дореволюционными чиновниками. Они не обобщали поступающий к ним фактический материал и не разрабатывали соответствующих методов устранения различных упущений деятельности. Их профессиональная небрежность приводила к стагнации в развитии успешной и эффективной государственной контрольно-ревизионной деятельности.
C принятием Декрета 9 апреля 1919 г. «О государственном контроле»14 начался новый этап развития государственного финансового контроля советского времени, который продолжился вплоть до начала 1923 г.
Возникновение и развитие государственного финансового контроля в двух вышеупомянутых государственных образованиях заложили основу современного государственного финансового контроля Республики Таджикистан. Что же касается его нормативного закрепления, то первыми официальными законодательными актами, регламентировавшими деятельность государственного финансового контроля в современном Таджикистане, стали Конституция (Основной Закон) Таджикской ССР 1929 г. и Закон Республики Таджикистан от 2 декабря 2002 г. «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан»15.
Активное развитие государственного финансового контроля приходится на 1924 г., оно связано с зарождением контроля нового (советского) образца. Финансовый контроль получил конституционное закрепление в Конституции CCCP 1924 г., Конституции УзССР 1927 г., Конституции ТаджССР 1929 г. и Конституции ТаджССР 1937 г. Примечательно, что на конституционном уровне функции по управлению финансово-бюджетными средствами страны в части их распределения и контроля за их использованием были разделены.
Все вышеперечисленные конституции, закрепляя правовые основы государственного финансового контроля, стали той базой, которая прямо способствовала развитию эффективного и сбалансированного законодательства Таджикистана о государственном финансовом контроле. В этих конституциях большое внимание уделялось бюджетному праву, в частности бюджетному контролю. Например, вопросам бюджетного контроля был посвящен пункт «л» ст. 1 Конституции CCCP, определявшей права Союза в лице его верховных органов власти на утверждение единого государственного бюджета CCCP, в состав которого входили: а) союзный бюджет; б) государственные бюджеты союзных республик. Следует отметить, что в данной законодательной системе, направленной на регулирование государственной финансовой деятельности в ТаджАССР, первостепенное и определяющее значение имела Конституция CCCP 1936 г., которая давала право депутатам Верховного Совета CCCP направлять запрос как Правительству CCCP, так и отдельным министрам. Более того, в Конституцию CCCP были включены четкие случаи, требовавшие подтверждения и утверждения Верховного Совета CCCP. Конституция ТаджCCP 1937 г. предполагала возможность создания специальной бюджетной комиссии, более того она расширяла функции бюджетного контроля Верховного Совета ТаджCCP.
На этом этапе получил развитие ведомственный и межведомственный государственный финансовый контроль. Значительно усилилась роль высшего органа государственной власти – Верховного Совета – в осуществлении бюджетного контроля. В Конституции получил закрепление принцип прозрачности (открытости) бюджета. Так, в соответствии со ст. 86 и ст. 88 Конституции Таджикской CCP 1937 г. бюджет республики и отчет о его исполнении, утвержденные Верховным Советом Таджикской CCP, должны были публиковаться для всеобщего сведения. Так были заложены основы общественного финансового контроля. Ст. 87 Конституции Таджикской CCP определяла, что Верховный Совет Таджикской CCP избирает бюджетную комиссию, которая докладывает ему свое заключение по государственному бюджету Таджикской CCP. В соответствии со ст. 53 Конституции ТaджCCP 1937 г. депутаты Верховного Совета ТaджCCP были наделены правом направления запроса как Правительству ТaджCCP, так и отдельному министру, при этом адресат обязан был дать ответ в письменной форме в трехдневный срок16. Парламентский запрос мог касаться и вопросов исполнения государственного бюджета.
Знаменательным событием в правовом регулировании государственного финансового контроля в рассматриваемый период стало принятие Постановления СНК CCCP от 15 апреля 1936 г. «О внутриведомственном финансовом контроле и документальной ревизии учреждений, предприятий, хозяйственных организаций и строительств»17. В этом же правительственном акте были определены задачи документальной ревизии: проверка законности операций, соблюдения финансовой и сметной дисциплины; борьба с расхищением социалистической собственности, выявление случаев хищений и незаконного расходования средств и материалов; проверка правильности ведения бухгалтерского учета, правильности заполнения и достоверности документов, закрепляющих и подтверждающих отдельные операции, и соответствия законности произведенных бухгалтерских записей; проверка правильности материального учета складского хозяйства.
Важным изменением с принятием новой Конституции стало конституционное закрепление принципа прозрачности (открытости) бюджета. Так, согласно ст. 86 и ст. 88 Конституции Таджикской CCP 1937 г. бюджет республики и отчет о его исполнении, утвержденные Верховным Советом Таджикской CCP, должны были публиковаться для всеобщего сведения18. Данная норма стала фундаментом для правового закрепления общественного финансового контроля за использованием государственного бюджета.
Новый этап развития государственного финансового контроля в Таджикистане приходится на 1934–1940 гг. В этот период были созданы Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП и Комиссия советского контроля при СНК19. Они осуществляли контроль за расходованием средств, материальных ценностей, а также за состоянием бухгалтерских отчетов и документов. По мнению Ф. М. Расулова, одним из серьезнейших недостатков в контрольной деятельности этих лет стало изъятие из ведения Наркомата таких важных функций, как координация контрольной деятельности многочисленных органов межотраслевой компетенции (инспекций, управлений, комитетов)20 и ограничение участия трудящихся в работе органов государственного финансового контроля.