Полная версия
Нормативно-правовое регулирование сельского (аграрного) туризма
Риф Ишбулатов, Анжела Сафина
Нормативно-правовое регулирование сельского (аграрного) туризма
Предисловие
Сельский (аграрный) туризм является на сегодняшний день одним из перспективных и активно развивающихся направлений в мировой туристской индустрии. Имеющийся опыт развития за рубежом и в ряде субъектов Российской Федерации показывает, что сельский (аграрный) туризм способствует увеличению дохода населения; помогает туристам отдохнуть от давления городской суеты, насладиться сельской тишиной и уютом, полакомиться вкусными блюдами домашней кухни из экологически чистых продуктов, а многим – вспомнить свое деревенское детство. В то же время сельский (аграрный) туризм служит проверенным средством возрождения сельских населенных мест, сохранения традиций, способствует созданию новых рабочих мест.
Вроде бы очевидна необходимость его более активного развития в российских условиях, особенно с учетом складывающегося на протяжении десятков лет тяжелого положения в аграрном секторе страны – недостатки финансирования и инфраструктуры, отток рабочей силы, и в первую очередь, молодежи, запустение многих сел и деревень, поиски дополнительных источников финансирования.
Однако пока наблюдается иная картина. Безусловно, в отечественной практике встречаются удачные примеры, но они пробивают себе дорогу через толщу административных барьеров, как маленькие ручейки, и в целом не могут изменить положение.
Для таких изменений необходимо много сделать, и в том числе, подготовить кадры, с одной стороны, а с другой – более активно совершенствовать законодательную и нормативно-правовую базу сельского (аграрного) туризма в целом.
В данном учебном пособии изложены важнейшие проблемы нормативно-правового регулирования, обобщен зарубежный, российский и региональный опыт правового обеспечения относительно нового для Республики Башкортостан направления туристической деятельности. Наряду с анализом нормативно-правовой базы приведены возможные пути ее совершенствования, а также раскрываются организационно-правовые формы участников рынка сельского (аграрного) туризма и условия, необходимые для их успешного вхождения и функционирования на рынке.
Для закрепления материала каждая тема учебного пособия сопровождается вопросами и заданиями для самопроверки и самостоятельной работы по освоению материала. Вопросы призваны акцентировать наиболее важные моменты курса. Они помогут студенту систематизировать знания и отследить степень освоения материала. Задания ориентированы на организацию самостоятельной работы студентов над освоением курса:
1) изучение форм и методов правового регулирования развития сельского (аграрного) туризма;
2) поиск и анализ актуальных документальных источников (в рамках быстрого и многопланового изменения нормативной базы);
3) умение применять опыт, накопленный за длительный период коллегами, в практике повседневной деятельности при организации туристской деятельности, в том числе в сфере сельского (аграрного) туризма.
Освоение курса ведёт к формированию образовательных, коммуникативных компетенций; расширяет знания в области нормативно-правового обеспечения туристской деятельности, общий кругозор.
Введение
Наиболее общее определение понятия сельский туризм» («Le tourisme rural») впервые в одноименной работе в 1993 г. дал французский агроном и эксперт по туризму Франсуа Муанет. Он определил его как особую форму туристского отдыха в сельской местности, связанную с активным участием туристов не только в сельской жизни, но и в сельскохозяйственном производстве.
Необходимо отметить, что до сих пор многие зарубежные и отечественные исследователи рассматривают «сельский» и «аграрный» туризм как нечто совершенно идентичное, ставя знак равенства между ними. Так, по мнению Kloeze J.W., «сельский туризм» – это понятие, которое включает в себя всю туристическую деятельность, развивающуюся в сельской среде. Rátz, T. под «сельским туризмом» подразумевает проживание отдыхающих в сельской местности и (по желанию) участие в сельскохозяйственных работах.
В то же время ученые Университета Пудрдью (США) определяют «агротуризм» как сельскохозяйственный туризм и классифицируют как деятельность, проводимую фермерами для оказания услуг по отдыху или обучению населения, для сбыта сельскохозяйственной продукции и получения дополнительного заработка.
Согласно Matei E., «сельский туризм» представляет собой набор действий и услуг, которые предлагаются местными фермерами и крестьянами для привлечения туристов в их местность, а также с целью получения дополнительной прибыли от данного вида деятельности.
В то же время Nistоureanu Р. считает, что «Сельский туризм – это понятие, которое включает в себя туристическую деятельность, организованную и управляемую местным населением, основанное на тесной связи с окружающей средой: естественной и антропогенной».
Bartmann B. и Baum T. также определяют «сельский туризм» как туризм, поддерживающий развитие аграрных регионов, сохранение культурного наследия и экологии села, возрождение местных традиций и продуктов. Такой вид туризма характеризуется региональной идентификацией и удовлетворяет потребности туристов в размещении, питании, досуговой деятельности, и других услугах, которые способствую устойчивому развитию социальной сферы села.
Андреев С.Ю. и Мищенко Е.А. также отождествляют «сельский» туризм с «аграрным», подчеркивая, что «специфика агротуризма подразумевает отдых туристов в сельской местности, то есть не только проживание в сельских условиях, но также участие в сельскохозяйственных работах».
Чудновский А.Д. и Жукова М.А. подразумевают под «сельским туризмом» «вид деятельности, связанный с организацией целенаправленных путешествий в сельские местности, предполагающий формирование и предоставление туристам комплексного туристского продукта (проживание, питание, экскурсионное обслуживание, организацию досуга), отражающего и сохраняющего природную и национальную самобытность регионов и обеспечивающего экономические выгоды для принимающих сообществ посредством создания рабочих мест и возможностей дохода для местного населения». Аналогично «сельский туризм» определяется в автореферате диссертации Казьминой Е.Б.: «Развитие услуг сельского туризма в российских регионах».
Совершенно иная точка зрения на проблему терминологии «сельского» и «аграрного» туризма содержится в работе Гварлиани Т.Е. и Бородина А.Н. «Сельский и аграрный туризм как специфические виды туризма». В ней авторы четко разводят эти понятия по функциональным признакам.
Еще более четко структурирует понятие «сельского» туризма и отводит особую роль «аграрному» туризму в своих работах Трухачев А.В. Он рассматривает агротуризм как подвид сельского туризма, который характеризуется следующими исключительными признаками: наличием аграрного производства и элементами вовлечения туристов в процесс этого производства. По его мнению, сельский туризм – это «обобщающее понятие для ряда видов туризма, это совокупность подвидов туризма и туристской деятельности, реализуемые в границах сельской местности. Ключевое отличие от иных видов туризма заключается в том, что его продукты реализуются в сельской местности. Основная цель сельского туризма – использование природных туристских ресурсов сельской местности для рекреации и познания различных аспектов сельского быта».
Рис. 1. Классификация подвидов сельского туризма (по А.В. Трухачеву – [Там же, с. 37])
Для нас важно рассмотреть всю совокупность законодательных и нормативно-правовых актов, регулирующих развитие сельского туризма, и условия, способствующие вовлечению сельского населения в этот вид деятельности, способствующий решению ряда проблем села.
Тема 1. Развитие сельского (аграрного) туризма в контексте глобального туристского рынка
По данным статистических наблюдений UNWTO по итогам 2016 года, количество туристских прибытий в мире достигло уровня 1,235 млн, рост в 2016 г. по сравнению с 2015 г. составил 3,9 %.
Положительная динамика туристских прибытий в течение 1990 – 2016 гг. является свидетельством устойчивого развития мировой туристской индустрии, по прогнозам UNWTO, к 2030 г. уровень туристских прибытий достигнет 1,800 млн, сохраняя средний темп прироста 4,5% ежегодно.
Рис. 3. Распределение туристских прибытий по регионам мира в 2016 г.
Лидерами по количеству туристских прибытий в 2016 г. Являются европейские страны, на долю которых приходятся 49,9 % всего туристского потока. Страны Азии – 25 %, или 308,4 млн прибытий, страны Северной и Южной Америки – 13,3 %. Государства, расположенные в Африке и на Среднем Востоке, приняли около 9 % туристов.
При этом на долю государств, входящих в состав Европейского союза, пришлось 40,5 %. Наиболее популярными направлениями стали Франция – 82,6 млн, Испания – 75,6 млн, Италия – 52,4 млн, Великобритания – 35,8 млн и Германия – 35,6 млн. Совокупная доля этих стран в структуре туристского потока Европы составила 45,5 %.
На долю Российской Федерации приходится 4 %, или 24,5 млн туристских прибытий.
Страны – лидеры туристкой отрасли Европейского союза – Франция, Германия, Италия, Испания и Великобритания являются не только привлекательными с точки зрения историко-культурного потенциала и природно-климатических ресурсов, но также обладают наиболее развитой туристской инфраструктурой. В этих странах сосредоточенно около 70 % всех средств размещений с суммарным номерным фондом 20 880 655 койко-мест.
По состоянию на 2016 год на долю Франции, Германии, Италии и Испании пришлось 61 % всех туристских ночевок (более 930 млн), которые были проданы различными средствами размещения, расположенными на территории ЕС.
Одним из лидирующих туристских направлений в странах-лидерах является сельский туризм, о чем свидетельствует территориальное расположение средств размещений и структура проданных ночевок.
Более 42 % номерного фонда Франции, Италии, Великобритании Испании и Германии расположено в сельской местности, 32 % – в пригородах и лишь 25 % – в городах.
Рис. 6. Распределение номерного фонда в сельских, пригородных и городских средствах размещения в 2016 г.
Около 37 % проданных ночевок приходится на средства размещения, расположенные в сельской местности, 31 % – в пригородах и 32 % – находящиеся в городах.
В течение 2012-2016 гг. в этих странах наблюдался умеренный рост продаж ночевок в сельской местности, за период составил более 5 %.
Нормативно-правовое регулирование любой экономической деятельности является основополагающим условием развития как отдельных хозяйствующих субъектов, так и отрасли в целом, так как оно определяет
Таблица 1 – Сравнительный анализ государственного регулирования в различных странах
1. Дайте определение сельскому (аграрному) туризму.
2. Перечислите виды сельского (аграрного) туризма.
3. Поясните важность нормативно-правового регулирования развития сельского (аграрного) туризма.
4. Опишите особенности государственной политики в сфере сельского (аграрного) туризма в разных странах.
Тема 2. Основные модели организации сельского (аграрного) туризм в зарубежных странах
По мнению Остапенко И.И., сельский (агро) туризм в первую очередь предназначался для соотечественников и был призван стимулировать внутренние турпотоки, и только на определенном этапе развития агротуры становятся привлекательными для иностранцев. Во многих странах мира сельский (агро) туризм превратился в сектор туристской индустрии, ориентированный на использование природных, культурно-исторических и иных ресурсов сельской местности и иную её специфику для создания комплексного туристского продукта. Обязательным условием развития сельского (агро) туризма является то, что средства размещения туристов должны находиться в сельской местности. Однако развитие агротуризма в разных географических регионах имеет свои особенности. Баканова А.А. определила 4 основные модели, по которым возможно развитие агротуристической деятельности (табл. 2).
Таблица 2 – Агротуристические модели и страны, их практикующие
Характерными признаками данной модели являются:
– ориентированность на внутренний туризм;
– предоставление основного набора услуг (размещение и питание).
В противоположность англо-американской модели, «азиатская модель» сельского (агро) туризма рассчитана в большей степени на въездной туризм и строится на основе национальной специфики каждой из принимающих стран, со своей историей, культурой, традициями. Для туристов устраивают в сельской местности дорогие гостиницы или импровизированные «VIP-деревни». Размещение и питание дополняются широким кругом дополнительных услуг на любой вкус и кошелек.
В основе «западноевропейской модели» сельского (агро) туризма лежит развитие в форме малого семейного гостиничного бизнеса. Изначальной причиной обращения к агротуризму в странах Западной Европы был кризис европейской модели сельского хозяйства, в 1980-х гг. проигрывавшей активно наступавшим американским конкурентам. Сельский (агро) стал компонентом крупной социально-экономической программы по переводу части сельского населения из сферы производства сельхозпродукции в сферу оказания услуг, диверсификации агропроизводства. Целью было предотвратить безработицу на селе, снизить миграцию в города, падение жизненного уровня сельского населения и, в итоге, деградацию села.
В число необходимых условий реализации данной модели входит:
а) наличие свободного или условно свободного жилого фонда в сельской местности, включая малые города;
б) достаточно высокий уровень комфортности и хорошее состояние этого фонда (как правило, это частные дома с автономной системой обеспечения);
в) системная государственная поддержка агротуристических хозяйств: принятие политического решения о развитии агротуризма как важного направления социально-экономической политики;
г) нормативно-правовое обеспечение (принятие соответствующих законов и госпрограмм);
д) внедрение информационных технологий, позволяющее создать масштабный рынок агротуризма в виртуальной форме;
е) организационная поддержка: создание специальных структур, оказывающих системную помощь и занимающихся организацией данного сектора туриндустрии, включение механизмов межмуниципального сотрудничества и пр.;
ж) создание объединений субъектов агротуризма, в функции которых входит работа по категоризации, стандартизации и пр., что призвано обеспечить качество услуг в секторе, рекламно-информационное обеспечение, систему централизованного бронирования в режиме реального времени через общеевропейские порталы и др. функции;
з) рекламно-информационное обеспечение продвижения совокупного национального и региональных агротуристических продуктов;
и) многоканальная финансовая поддержка: не только льготное кредитование или прямое дотирование агротуристических хозяйств при льготном налогообложении, но и вливания в материально-техническую инфраструктуру территории – дороги, канализация, водо-, газо-, энергоснабжение, связь и пр.
В ряде стран, отнесённых к «восточноевропейской модели», во многом близкой вышеназванной, основным мотивом поддержки сельского (агро) туризма была необходимость снижения экологической нагрузки на традиционные туристские дестинации, переключения туристов с пляжного на другие виды отдыха.
Еще одна группа стран, не учтенная в вышепредставленной таблице, это бывшие союзные республики СССР, которые, как правило, не располагают жилищным фондом и финансовыми ресурсами на уровне европейских стран, но пытаются следовать той же модели развития.
Важным фактором успешного развития сельского туризма в странах Европы стала его поддержка сначала на региональном, а впоследствии и на федеральном уровнях.
20 сентября 1990 г. в области Томар (Португалия) была создана Европейская Федерация организаций по вопросам туризма и отдыха в сельской местности – "EuroGites", которая объединяла к этому времени 13 национальных и региональных организаций из 9 стран Европы, а именно:
• Федерацию «Gîtes» из Валлонии (Бельгия);
• Национальную федерацию «Gîtes de France»(Франция);
• Urlaub Auf Dem Bauernhof (Северный Рейн – Вестфалия);
• Irish Farm Holidays (Ирландия);
• Icelandic Farm Holidays (Исландия);
• Agriturist (Италия);
• Farm Holidays Bureau (Великобритания);
• Ассоциацию фермеров Португалии (Португалия);
Задачи, поставленные членами-основателями:
1) сохранение природной жизни в сельских районах Европы;
2) предложение альтернативы массовому туризму;
3) вклад в укрепление мира путём установления контактов между жителями деревни и города со всех уголков континента;
4) консенсус в отношении важности развития европейского сельского туризма на основе его устойчивого развития;
5) желание местных общин осуществлять туристические проекты с помощью собственных финансовых вложений.
На данный момент EuroGites является объединением 22 ассоциаций, имеет обширную деятельность, направленную на поддержку развития и защиты сельского туризма. Среди действий Федерации EuroGites можно упомянуть:
• создание постоянного секретариата в Страсбурге;
• создание и продвижение собственной марки на европейском уровне, для определения этой формы туризма;
• техническая помощь членам организации или организациям-кандидатам для формирования однородной Европейской сети;
• формирование группы экспертов, состоящей из представителей организаций-членов;
• представительств в различных областях по просьбе Европейского союза;
• публикация европейского гида «L'Europe A Vivre» для объединения национальных транспортных сетей;
• публикация информационных бюллетеней для её членов.
В рамках международных программ EC при активном участии этой организации и сотрудничающего с ней Европейского центра экоагротуризма (ECEAT) разрабатываются общие, международно-признанные подходы к стандартам качества и специальные рекомендательные ориентиры для классификации и стандартизации средств размещения и услуг в сфере агротуризма (сельского туризма).
По уровню развития сельского туризма условно можно выделить 3 группы стран:
1 группа – Германия, Италия, Франция, Австралия, где начиналось это движение, и сельский туризм превратился в мощный фактор экономики.
2 группа – Австрия, Бельгия, Венгрия, Кипр, Малайзия, Польша, США и Канада, Хорватия и др. – где сельский туризм находится на подъёме, изыскиваются новые формы и методы работы в данной сфере.
3 группа – страны СНГ, которые также успешно внедряют европейский опыт с учётом специфики перехода к рыночному хозяйству от плановой экономики. Они максимально близки к российским условиям, и их опыт наиболее полезен для применения у нас. Ярким примером является Белоруссия.
Тема 3. Организация сельского (аграрного) туризма в Германии, Италии, Франции, Австралии
В Германии становление аграрного туризма началось с разработки концепции его развития в периферийных районах, и затем он был включён в рамки национальной программы «Устойчивого развития сельской местности». Результатом её реализации стали дешёвые поездки и путешествия внутри страны, т.е. тот, кто зарабатывает немного, может отдыхать на родине.
Сельский туризм в стране начал развиваться ещё с 1960 года. Тогда начали организовывать первые туристические встречи городского населения в сельских районах. В 1965 году 2 организации, которые представляли интересы фермеров – "Немецкое общество сельского хозяйства" и "Организация по стимулированию общественного мнения" – предложили фермерам, готовым заниматься сельским туризмом, принимать туристов. Таким образом, в 1967 году был издан каталог, в который вошли более 900 агротуристических ферм. Как правило, владельцы ферм предлагают размещение и завтрак. Завтрак и ужин также могут подавать в ресторане гостиницы. Организаторы туристических пакетов сельского туризма в Германии считают, что необходимо создать прочную взаимосвязь между местным населением и местными властями, чтобы обеспечить успех этого вида туризма. Также необходимо, по их мнению, создать атмосферу гостеприимства для туристов, которые проводят свои отпуска в сельской местности Германии.
В настоящее время "Группа, организующая отдых в фермерском хозяйстве и сельском туризме" является организацией, содействующей продвижению сельского туризма на национальном рынке в Германии. Эта организация была основана в 1990 году, её основная функция заключается в разработке различных стратегий в области развития и продвижения сельского туризма для улучшения экономического положения сельских жилищ.
В зависимости от места размещения туриста агротуризм в Германии делится на следующие виды:
– отдых на ферме;
– отдых на сельском дворе;
– отдых на винодельческом дворе.
Наиболее активную роль в развитии агротуризма в Германии играют союзы или общества по туризму на уровне федеральных земель и межрегиональные партнёрства, так как именно они занимаются планированием и содействием развитию туризма. Рамочные условия для развития туризма вырабатываются федеральным министерством экономики и труда совместно с советом по вопросам туризма. Согласование всех вопросов по развитию туризма между федеральным и земельным уровнем осуществляет федеральный земельный комитет по туризму. Вопросами контроля качества туристского продукта агротуризма занимаются несколько организаций: Немецкий туристский союз, Немецкое сельскохозяйственное общество и партнёрства/ общества по туризму на земельном и межрегиональном уровнях.
Немецкое сельскохозяйственное общество осуществляет сертификацию мест размещения в сельской местности, выдаёт знаки соответствия и проводит постоянный мониторинг качества, а также занимается информационной и рекламной поддержкой агротуризма в Германии.
Важное место занимают межрегиональные союзы/партнёрства по туризму, которые обычно объединяют несколько муниципальных округов для формирования более разнообразного туристского продукта и совместного продвижения на внутреннем туристском рынке.
Для сельского (агро) туризма в Германии типичны следующие формы организации досуга: помощь хозяевам по хозяйству, уход за животными, проведение пикников, рыбалка. Сельский туризм очень тесно связан с событийным туризмом. В Германии существует множество народных праздников и фольклорных фестивалей, регулярно проводятся сельские ярмарки. Например, мировую известность получил праздник пива «Октоберфест», на который в Баварию стекаются туристы со всех уголков земного шара. Хотя основные события фестиваля традиционно разворачиваются в Мюнхене, многие деревушки стремятся привлечь туристов оригинальными праздничными программами, тем более что настоящие ценители пива с удовольствием соглашаются попробовать неизвестные сорта, рецепт приготовления которых не менялся сотни лет.
В Италии Национальная ассоциация сельского хозяйства и туризма в ("Agriturist") начала свою деятельность ещё в 1965 году. Она получил своё развитие, в первую очередь, по причине снижения экономического значения сельского хозяйства. В связи с высоким уровнем безработицы и низкими доходами, владельцы небольших деревенских фермерских комплексов были вынуждены прибегнуть к подобному средству для получения дополнительных заработков. В настоящее время деятельность сельского туризма координируется и представлена консорциумом "Anagritur", созданным в 1980 году. Этот консорциум объединяет 3 крупные профильные организации: "Agriturist", созданную в 1965 г., "Terra Nostra", основанную в 1973 году и "Зеленый туризм", основанную в 1980 году. Целью этих структур является продвижение и восстановление сельских районов, использование при этом, параллельно с развитием сельского туризма, мероприятий, направленных на производство местных сельскохозяйственных продуктов, ремесленных поделок. Организации, упомянутые выше, направляют свою деятельность на сохранение культурной самобытности сельских местностей и индивидуализацию сельских общин.