Миграционное право Европейского союза

Одной из наиболее ярких федеративных черт ЕС является наличие у него собственного гражданства. Подобное гражданство официально называется гражданством Союза (фр. citoyennete de l’Union; англ. Union citizenship), неофициально – европейским, или наднациональным гражданством.

В соответствии с учредительными документами ЕС – Договором о Европейском Союзе (ст. 9 ДЕС) и Договором о функционировании Европейского Союза (ст. 20 ДФЕС):

• гражданами Союза автоматически признаются граждане всех государств-членов, причем государства-члены самостоятельно решают вопросы о приобретении или утрате своего национального гражданства (а вместе с ним и европейского);

• гражданство Союза дополняет собой национальное гражданство и не подменяет его.

Юридическое и практическое значение европейского гражданства выражается в дополнительных правах – правах гражданина Союза, которые связывают гражданина с ЕС и его государствами-членами, вместе взятыми.

Благодаря этим правам граждане Союза получают более широкие возможности для реализации своих потребностей и интересов сверх тех, которыми они располагают как любые человеческие существа (права человека) или как граждане своих государств (права национального гражданина).

Например, одним из основных прав человека и национального гражданина, закрепленных в конституционных и международно-правовых документах, является свобода передвижения и проживания в пределах государственной территории:

• «Все немцы пользуются свободой передвижения на всей федеральной территории» (ст. 11 Основного закона ФРГ 1949 г.);

• «Испанцы имеют право свободно избирать свое местожительство и передвигаться по национальной территории» (ст. 19 Конституции Испании 1978 г.);

• «Каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора местожительства» (ст. 2 Протокола № 4 1963 г. к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод) и т. д.

Гражданство Союза в полной мере сохраняет за немцами, испанцами, гражданами других государств-членов ЕС это право. Вместе с тем – в качестве уже европейских граждан – те же самые лица управомочены находиться и жить территории любого государства-члена ЕС, отличного от родного (государства национального гражданства): немцы в Испании, испанцы в Германии, греки во Франции или Швеции и т. д.

В настоящее время учредительные документы ЕС (часть вторая «Недискриминация и гражданство Союза» ДФЕС: ст. 20 – 22) и Хартия ЕС об основных правах (раздел II «Свободы» и раздел V «Гражданство»: ст. 15, 39 – 40, 45) закрепляют за гражданами Союза следующие основные правами и свободы в миграционных правоотношениях внутри ЕС:

• право свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов;

• право избирать и быть избранными на выборах в Европейский парламент, а также на муниципальных выборах в государстве-члене, где они проживают, на тех же условиях, что и граждане данного государства;

• свобода искать работу, трудиться, учреждать собственное дело и предоставлять услуги во всех государствах-членах.

При выезде за пределы ЕС гражданам Союза гарантируется право на получение консульской защиты в третьих странах со стороны дипломатических и консульских учреждений всех государств-членов ЕС.

Данное право также имеет дополнительный характер к правам национального гражданина, поскольку может быть реализовано только при отсутствии представительства родного государства:

«Каждый гражданин Союза на территории третьей страны, где не представлено государство-член, гражданином которого он является, пользуется защитой со стороны дипломатических и консульских учреждений любого государства-члена на тех же условиях, что и граждане данного государства» (ст. 23 ДФЕС; ст. 46 «Дипломатическая и консульская защита» Хартии ЕС об основных правах).

Порядок реализации права на консульскую защиту конкретизирует специальный законодательный акт ЕС – Директива (ЕС) 2015/637 Совета от 20 апреля 2015 г., устанавливающая меры координации и сотрудничества, необходимые с целью облегчить консульскую защиту граждан Союза, не представленных в третьих странах[11].

Согласно Директиве (ЕС) 2015/637 (ст. 7 «Доступ к консульской защите и другие механизмы») граждане Союза, родные государства которых не имеют представительства в третьей стране, по своему выбору вправе обращаться за консульской защитой в посольство или консульство любого представленного там государства-члена ЕС. В некоторых ситуациях консульская защита может предоставляться и при отсутствии обращения со стороны нуждающегося в ней гражданина Союза.

В рамках консульской защиты граждане Союза вправе рассчитывать на получение содействия, как минимум, в шести случаях (ст. 9 «Формы содействия» Директивы (ЕС) 2015/637):

• в случае задержания или заключения под стражу;

• в случае, если они стали жертвой преступления или иного правонарушения;

• при несчастном случае или серьезном заболевании;

• в случае смерти;

• когда они нуждаются в помощи или репатриации в экстренной ситуации;

• когда им нужно получить временный документ для совершения международных поездок (например, при утере паспорта).

Помимо указанных выше прав учредительные документы и Хартия ЕС об основных правах наделяют граждан Союза рядом других основных прав, реализация которых не увязываются с участием их в миграционных правоотношениях.

Таковы, например, право направлять петиции Европейскому парламенту, право подавать жалобы Европейскому омбудсману, право обращаться к институтам и консультативным органам ЕС на любом из официальных языков ЕС (ныне 24 языка)[12], гражданская инициатива – коллективное право не менее 1 млн граждан Союза инициировать принятие нового законодательства ЕС. Некоторыми из этих прав могут пользоваться и другие физические или юридические лица при условии, что они проживают или имеют свой юридический адрес в ЕС – например, право петиций или право направления жалоб Европейскому омбудсману.

Реализация гражданами Союза своих прав, установленных на европейском уровне, не зависит от условий приобретения гражданства государства-члена и, вместе с ним, европейского гражданства: по рождению, в порядке натурализации и др.

Как постановил Суд Европейского Союза еще в 1979 г. (в рамках бывших Европейских сообществ): «Никакое положение Договора [о ЕЭС, ныне Договор о функционировании ЕС] не позволяет в рамках его сферы применения по-разному относиться к гражданам государства-члена в зависимости от времени или способа приобретения ими гражданства этого государства, поскольку в момент, когда они ссылаются в свою пользу на положения права Сообщества [ныне права ЕС], они обладают гражданством государства-члена и выполняются другие условия применения нормы, на которую они ссылаются» (решение Суда от 7 февраля 1979 г. 136/78 по делу «Ауэр»)[13].

Европейские граждане в полной мере сохраняют свои права, вытекающие из права ЕС, и в ситуациях двойного гражданства ЕС и третьей страны. Например, Суд Европейского Союза признал Испанию нарушителем права ЕС по той причине, что она отказывала аргентинцу по рождению, который позднее также приобрел итальянское гражданство, в возможности заниматься самостоятельной экономической деятельностью на своей территории («свобода учреждения» по праву ЕС), так как согласно испанскому Гражданскому кодексу последний считается гражданином третьей страны (Аргентины), а не другого государства-члена ЕС (Италии).

Как отметил Суд Европейского Союза: «Положения права Сообщества [ныне права ЕС] в области свободы учреждения препятствуют тому, чтобы государство-член отказывало в пользовании данной свободой гражданину другого государства-члена, который одновременно обладает гражданством третьего государства, на том основании, что законодательство принимающего государства рассматривает его в качестве гражданина третьего государства» (решение Суда от 7 июля 1992 г. С-369/90 по делу «Мичелетти»)[14].

1.1.2. Принцип недискриминации граждан Европейского Союза

Основополагающим принципом правового положения граждан Союза, играющим ключевую роль в миграционных правоотношениях, является принцип недискриминации в зависимости от национального гражданства[15]. Данный принцип был введен еще до учреждения ЕС и его гражданства (в рамках бывшего Европейского экономического сообщества в 1957 г.).

В настоящее время принцип недискриминации закреплен в ст. 18 ДФЕС, которой открывается часть вторая ДФЕС «Недискриминация и гражданство Союза», и воспроизведен в разделе V «Равенство» Хартии ЕС об основных правах (параграф 2 ст. 21 «Недискриминация»)[16]:

«В сфере применения Договоров и без ущерба предусмотренным в них специальным положениям запрещается любая дискриминация по признаку национального гражданства».

Суд ЕС и большая часть европейской правовой доктрины рассматривают принцип недискриминации как эквивалент принципа равенства – как равенство, выраженное в негативной форме (запрет дискриминации). Суд ЕС, однако, не запрещает государствам-членам осуществлять обратную дискриминацию, т. е. применять к гражданам других государств-членов более благоприятные условия, чем к собственным гражданам. На практике случаи обратной дискриминации встречаются очень редко[17].

Суд ЕС также признает принцип недискриминации в качестве самостоятельного субъективного права, нарушения которого могут оспариваться пострадавшими лицами. Соответствующие дела, по общему правилу, рассматривают национальные суды государств-членов, которые при необходимости обращаются с преюдициальными запросами в Суд ЕС.

Ссылки на закрепляющую принцип недискриминации ст. 18 ДФЕС не допускаются в тех случаях, когда положения о запрете дискриминации включены в содержание других статей учредительных документов, которые имеют специальный характер. Так, применительно к гражданам Союза, занимающимся экономической деятельности в других государствах-членах, запрет дискриминации вытекает из положений ДФЕС, посвященных свободе передвижения работников, свободе учреждения и свободе предоставления услуг на едином внутреннем рынке ЕС (см. 1.2.1).

Европейскими институтами издано специальное законодательство, которое определяет порядок реализации отдельных аспектов принципа недискриминации.

Так, граждане Союза, а равно законно находящиеся в ЕС граждане России и других третьих стран, которые не располагают достаточными средствами для оплаты услуг адвоката при рассмотрении гражданских или торговых дел в государстве-члене, отличном от государства их проживания, получают там бесплатную юридическую помощь в порядке, предусмотренном Директивой 2003/8/ЕС Совета от 27 января 2003 г. об улучшении доступа к правосудию в трансграничных делах путем установления общих минимальных правил в отношении юридической помощи, предоставляемой в рамках подобных дел[18]. Положения Директивы 2003/8/ЕС распространяются на все государства-члены ЕС, за исключением Дании (государство-член, пользующееся изъятием из законодательства ЕС по большинству вопросов пространства свободы, безопасности и правосудия).

Если гражданин Союза стал жертвой преступления в государстве-члене, отличном от государства его обычного места жительства, то наравне с гражданами государства-члена, где было совершено преступление, он вправе получать там финансовую компенсацию за счет государственного бюджета в порядке, предусмотренном главой I «Доступ к возмещению вреда в трансграничных ситуациях» Директивы 2004/80/ЕС Совета от 29 апреля 2004 г. о возмещении вреда жертвам преступности[19]. Директива 2004/80/ЕС одновременно возлагает обязанность на все без исключения государства-члены иметь государственные фонды для выплаты компенсации «жертвам насильственной умышленной преступности на их соответствующих территориях, которые гарантируют справедливое и надлежащее возмещение вреда потерпевшим» (глава II «Национальные режимы возмещения вреда»).

Исходя из расширительного подхода к толкованию субъективных прав граждан Союза (см. введение), Суд ЕС, а вслед за ним и судебные органы государств-членов признают в качестве запрещенной не только прямую, но и косвенную дискриминацию.

Прямая дискриминация проводится непосредственно исходя из принадлежности физического лица к гражданству другого государства-члена ЕС и, поэтому, иначе называется явной, или открытой, дискриминацией (фр. discrimination ostensible).

Косвенная дискриминация выражается в мерах, которые внешне имеют нейтральный характер по отношению ко всем гражданам, но в реальности ставят граждан других государств-членов в менее благоприятные условия. Подобную дискриминацию выявить сложнее, поэтому ее также принято называть скрытой, или завуалированной (фр. discrimination dissimulee).

Примером косвенной дискриминации может служить попытка Бельгии установить количественные ограничения (квоты) для приема студентов на бюджетные места ее медицинских вузов, исходя из которых преимущественное право поступления предоставляется лицам, проживающим в этом государстве-члене.

Хотя подобные квоты де-юре не связаны с обладанием бельгийским гражданством, Суд ЕС в преюдициальном решении, вынесенном по запросу Конституционного суда Бельгии, постановил, что они де-факто ставят в более благоприятное положение бельгийцев, так как условие о месте жительства «легче выполнить национальным гражданам, которые чаще всего проживают в Бельгии, чем гражданам других государств-членов, место жительства которых, напротив, обычно находится в ином государстве-члене, чем Бельгия» (решение Суда от 13 апреля 2010 г. по делу С-73/80 «Брессоль»)[20].

В качестве субъектов, обязанных соблюдать принцип недискриминации, могут выступать не только государственные органы и учреждения, но и другие физические и юридические лица. Например, еще в одном деле, затрагивающем косвенную (завуалированную) дискриминацию, гражданин Австрии оспорил в судах Германии тарифную политику частного юридического лица, управляющего пляжем в одном из немецких муниципалитетов. Данная политика состояла во взимании более низкой платы за посещение пляжа с лиц, проживающих в соответствующем муниципалитете, и, соответственно, более высокой платы с остальных лиц.

Конституционный суд ФРГ, рассматривая дело в качестве высшей судебной инстанции своей страны, признал такую практику незаконной как противоречащую принципу недискриминации граждан Союза. Одновременно он дезавуировал позицию нижестоящих немецких судов, которые отказали в иске гражданину Австрии на том основании, что принцип недискриминации якобы имеет только вертикальное, но не горизонтальное прямое действие, т. е. может применяться лишь в правоотношениях с государственными институтами, но не с другими физическими или юридическими лицами (постановление Конституционного суда ФРГ № 470/08 от 19 июля 2016 г.)[21].

Принцип недискриминации граждан Союза в зависимости от национального гражданства допускает отдельные исключения. В отношении прямой дискриминации исключения возможны только в случаях, прямо предусмотренных учредительными документами ЕС или изданными на их основе правовыми актами европейских институтов ЕС, которые будут рассмотрены ниже.

Подобные исключения относятся, главным образом, к недопущению граждан других государств-членов как иностранцев к государственными должностям и другим видам деятельности, связанным с оправлением государственной власти: работа судьей, полицейским и т. п.

К гражданам Союза, желающим поселиться в другом государстве-члене, также разрешено применять другие ограничительные меры, невозможные в отношении национальных граждан: требование иметь достаточные финансовые ресурсы для проживания (когда гражданин другого государства-члена не работает); некоторые ограничения в области доступа к социальному обеспечению и социальной помощи; наконец, возможность отказа во въезде или депортации в особо серьезных случаях (см. 1.1.4, 1.2).

В отношении косвенной дискриминации круг допустимых исключений является более широким. Суд ЕС соглашается признать соответствующие меры оправданными также в случаях, когда они служат общественно полезным целям и не выходят за рамки того, что действительно необходимо для их достижения (в подобных случаях судебная практика оперирует выражениями «легитимные цели», «настоятельные соображения общего интереса» или «императивные потребности»).

Например, в упомянутом выше решении по делу «Брессоль», где оспаривались квоты (количественные ограничения) на доступ в бельгийские медицинские вузы для лиц, не имеющих места жительства в Бельгии, Суд ЕС допустил, что подобная мера может быть признана оправданной по соображениям необходимости обеспечить нормальное функционирование национальной системы здравоохранения, а именно, комплектование бельгийских медицинских учреждений достаточным числом квалифицированных врачей (лица, не проживающие в Бельгии, после получения там искомого диплома, скорее всего, уедут из страны).

Итоговый вывод Суда ЕС в ответ на запрос Конституционного суда Бельгии по делу «Брессоль», соответственно, выглядит следующим образом:

«Статьи 18 [принцип недискриминации в зависимости от национального гражданства] и 21 [свобода передвижения и проживания граждан Союза] ДФЕС препятствуют национальным правилам, таким как в рассматриваемом деле, которые ограничивают количество студентов, не считающихся проживающими в Бельгии, имеющих право впервые поступать в [бельгийские] высшие учебные заведения для обучения по медицинским и парамедицинским образовательным программам – если только направивший запрос судебный орган, оценив все относящиеся к делу элементы, представленные компетентными властями, не придет к выводу, что такие правила оправданы целью защиты общественного здоровья».

Напротив, в другом приведенном выше примере, связанном с оспариванием дискриминационной тарифной политики управляющего немецким пляжем, Конституционный суд ФРГ отклонил ссылки на ее якобы полезные цели (повышение благосостояния муниципалитета, стимулирование чувства общности среди местных жителей и др.), которые пытался привести в свое оправдание ответчик.

Наряду с принципом недискриминации граждан Союза в зависимости от национального гражданства право ЕС запрещает дискриминацию по другим основаниям, в частности, по признакам пола, расы, цвета кожи, этнического или социального происхождения, генетических черт, религии или убеждений, политических или любых иных взглядов, принадлежности к национальному меньшинству, имущественного происхождения, рождения, инвалидности, возраста или сексуальной ориентации (ст. 19 ДФЕС; параграф 1 ст. 21 «Недискриминация» Хартии ЕС об основных правах). Особое внимание уделяется обеспечению равенства женщин и мужчин, в том числе равенству полов в вопросах заработной платы (ст. 2 ДЕС, ст. 8, 157 ДФЕС, ст. 23 «Равенство женщин и мужчин» Хартии ЕС об основных правах).

Данные аспекты недискриминации не связаны с участием граждан Союза в миграционных правоотношениях. Например, закрепленный в ст. 157 ДФЕС принцип «равенства заработной платы между работниками мужского и женского пола за одинаковую работу или за работу одинаковой стоимости» применяется и в тех случаях, когда итальянская гражданка работает на территории Италии на предприятии, принадлежащем итальянскому гражданину или юридическому лицу.

Применение данных аспектов недискриминации также не увязывается с гражданской принадлежностью лица. Они распространяются на любого человека, в том числе гражданина России, который проживает или находится в государствах-членах ЕС, а равно на граждан России и других третьих стран, которые, находясь у себя на родине, желают посетить государства-члены ЕС и обращаются с этой целью в их консульства за визой.

В отношении обращения с подобными лицами Визовый кодекс ЕС закрепляет следующее положение:

«При осуществлении своих задач консульскому персоналу запрещается проявлять в отношении людей любую дискриминацию по признакам пола, расового или этнического происхождения, религии или убеждений, инвалидности, возраста или сексуальной ориентации» (параграф 3 ст. 39 «Поведение персонала» Визового кодекса).

Аналогичные требования предъявляются Кодексом Союза о режиме пересечения людьми границ (Шенгенским кодексом о границах) к должностным лицам государств-членов ЕС при осуществлении пограничных проверок:

«В ходе пограничных проверок пограничники не должны проявлять к людям никакой дискриминации по признакам пола, расы или этнического происхождения, религии или убеждений, инвалидности, возраста или сексуальной ориентации» (параграф 2 ст. 7 «Условия проведения пограничных проверок» Шенгенского кодекса о границах).

1.1.3. Содержание права граждан Европейского Союза на свободное передвижение и проживание

В системе основных прав гражданина Союза, т. е. дополнительных прав, которые граждане государств-членов ЕС приобретают благодаря наличию у них европейского (наднационального) гражданства, наиболее важным с точки зрения обычного человека является право свободно передвигаться и проживать на территории любого государства-члена ЕС, отличного от своего собственного.

По данным опросов общественного мнения, свыше половины (56 %) европейских граждан считают наделение их рассматриваемым правом наиболее позитивным достижением ЕС, а свыше двух третей (67 %) полагают, что свободное передвижение положительно сказывается на экономике их родных государств[22].

Право граждан Европейского Союза на свободное передвижение и проживание закреплено в учредительных документах ЕС (ст. 21 ДФЕС) и в Хартии ЕС об основных правах (ст. 45 «Свобода передвижения и проживания») следующим образом:

«Каждый гражданин Союза имеет право свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов при соблюдении ограничений и условий, предусмотренных Договорами и положениями, принятыми на основании последних».

Процитированное положение является нормой прямого действия, однако, как и другие положения об основных правах, в целях эффективного претворения в жизнь нуждается в конкретизации на уровне текущего законодательства. Законодательным актом ЕС, предназначенным для решения этой задачи, выступает Директива 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов[23].

Директива 2004/38/ЕС регламентирует право граждан Союза на свободное передвижение и проживание как комплексное право, содержание которого складывается из комплекса отдельных, но тесно связанных друг с другом субъективных прав.

1. Право выезда (ст. 4 «Право выезда» Директивы 2004/38/ЕС).

Согласно ст. 4 Директивы 2004/38/ЕС право выезда означает право гражданина Союза «покидать территорию любого государства-члена с целью отправиться в другое государство-член». Государства-члены, в том числе государство, национальным гражданином которого является гражданин Союза (т. е. его родное государство), не могут препятствовать реализации этого права путем предъявления требования обладать выездной визой или аналогичных обязанностей по испрашиванию разрешения на выезд.

Право выезда также подразумевает обязанность родного государства гражданина Союза выдавать ему и, впоследствии, возобновлять (продлевать) удостоверение личности или паспорт для заграничных поездок. При выдаче и возобновлении паспорта срок действия последнего должен составлять не менее пяти лет.

Еще до создания ЕС и введения гражданства Союза государства-члены договорились указывать в паспортах наряду с национальным европейское происхождение своих граждан – с помощью формулировки «Европейское сообщество», сегодня «Европейский Союз», которая размещается перед названием выдающего паспорт государства на обложке и на первой странице. Соответствующие обязательства закрепила Резолюция представителей правительств государств-членов Европейских сообществ, заседавших в рамках Совета, от 23 июня 1981 г., которая учредила «единообразную модель» (фр. modele uniforme) паспортов европейских граждан как элемент «паспортного союза» (фр. union des passeports) государств-членов ЕС[24].

Законодательством ЕС, принятым в начале XXI в., также предусмотрено, что во избежание подделок и других обманных действий паспорта граждан Союза должны включать специальные элементы безопасности и биометрические элементы (отпечатки пальцев в электронной форме). Единые стандарты в отношении подобных элементов закрепил Регламент (ЕС) № 2252/2004 Совета от 13 декабря 2004 г. об установлении стандартов в отношении элементов безопасности и биометрических элементов, включаемых в паспорта и документы на поездку, выдаваемые государствами-членами[25].

В отношении удостоверений личности, отличных от паспортов, на основе которых граждане Союза также могут свободно передвигаться между государствами-членами, единые стандарты безопасности и защиты от подделок зафиксировала Резолюция государств-членов об удостоверениях личности, принятая их представителями (министрами) в рамках заседания Совета 4–5 декабря 2006 г.[26]