Полная версия
Финансовая система Российской Федерации как объект судебной защиты. Монография
Финансовая система Российской Федерации как объект судебной защиты
Введение
В настоящий период в Российской Федерации происходит дальнейшее становление и совершенствование системы финансовых, экономических отношений с учетом условий, диктуемых рыночной экономикой, кризисными явлениями социально-экономической обстановки, бюджетным федерализмом.
Наряду с нормативным правовым регулированием важное значение в деле обеспечения баланса финансовых интересов участников экономического оборота приобретает судебная защита интересов государства, юридических лиц, граждан. Актуальной задачей теории правового регулирования в целом и финансово-правового регулирования в частности становится определение путей, методов, способов судебной защиты финансовой системы государства.
Продолжительный исторический период финансовая система, воплощая преимущественно интересы самого государства, почти не нуждалась в судебной защите; с изменением социально-экономического строя, с возложением на финансовые институты задач по управлению экономическим развитием всего общества, по защите имущественных интересов участников хозяйственного оборота судебная защита становится элементом правового регулирования финансовых отношений.
В конечном счете действенность финансовых, имущественных отношений и финансовой практики в целом обусловлена эффективностью судебной деятельности, результатами которой применительно к финансовой сфере является формулирование правовых позиций, фактически «дополняющих» финансово-правовое регулирование и осуществляющих «ситуационное» толкование норм права. Поэтому судебная деятельность играет важную роль в аспекте судебной защиты финансовой системы российского государства. Тенденции социально-экономического развития, возникновения кризисных явлений учитываются прежде всего в судебной практике, которая оказывается более гибкой, нежели массив законодательства, на предмет упорядочения финансовых отношений.
Тесная взаимосвязь, взаимообусловленность элементов финансовой системы определяет целостность, требующую постоянного учета изменений, отражающихся впоследствии в правовом регулировании. Слабая координация нормативных актов между собой, различные подходы законодателя к регулированию финансовых и других экономических отношений нередко порождают коллизии и пробелы норм права, требующие преодоления в судебном порядке.
Разграничение налоговых и бюджетных отношений; отграничение бюджетных имущественных отношений как публичных от имущественных отношений частного характера; расчетные банковские отношения и их «применимость» к функционированию бюджетной системы – по этим и многим другим вопросам мнения и позиции судов предопределяют пути развития финансового права. Развитие российской финансовой системы идет в тесной взаимосвязи с судебной практикой, что создает базу для правовой защиты и повышения эффективности функционирования финансовых институтов государства.
В предлагаемой вашему вниманию монографии предпринята попытка определить сущность и механизм трансформации норм финансового права, регулирующих создание и использование публичных денежных фондов, в судебную практику и обеспечения этим путем единства и сбалансированности финансовой системы.
Автором проведен обширный анализ теоретических положений и судебной практики, в том числе актов Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Не лишним оказался и личный опыт в качестве судьи Арбитражного суда г. Москвы и изучения более 300 дел, связанных с применением налогового законодательства, антимонопольного законодательства, дел по оспариванию ненормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных внебюджетных фондов, по оспариванию нормативноправовых актов федеральных органов государственной власти, органов субъектов РФ.
Глава 1. Финансовая система Российской Федерации
§ 1. Понятие финансовой системы Российской Федерации
В последние годы вопросы обеспечения защиты и эффективности формирования и функционирования финансовой системы российского государства стали особенно актуальными. В кругу специалистов в области финансов и финансово-правового регулирования проводятся конференции и круглые столы по различным вопросам организации финансовой системы1, в рамках которых ученые и практики дискутируют о вопросах стабилизации финансовой системы, средствах и способах вывода ее из кризисного состояния, формулируя соответствующие рекомендации и выводы2, причем особое внимание уделяется положению России в мировой финансовой системе как гарантии стабилизации внутригосударственной финансовой деятельности3.
Пристальное внимание к тематике финансовой системы обусловлено тем, что в финансовой сфере российского государства имеют место активные преобразования, обусловливающие стремительное развитие разного рода финансовых отношений, в том числе налоговых, бюджетных, валютных, банковских правоотношений, иных отношений денежно-имущественного характера. Подобные явления вызваны различными предпосылками, причинами как собственно правовыми, так и политическими, финансово-экономическими, социальными и др. Одна из указанных предпосылок – попытка приблизить финансовую практику Российской Федерации к финансово-экономической практике зарубежных государств, в особенности тех, в которых финансовая система достигла высокого уровня нормативной правовой регламентации вследствие проводимых в обществе социально-экономических, политических реформ, отвечающих потребностям населения и государства в целом. Такие государства стремятся максимально четко отрегулировать, организовать складывающиеся в рамках финансовой системы денежные процессы, что побуждает иные государства, в том числе Российскую Федерацию, заимствовать их опыт стабилизации финансовой системы посредством нормативного воздействия на соответствующие общественные отношения.
Другой причиной усиливающегося внимания специалистов, как теоретиков – представителей финансово-правовой и экономической науки, так и практиков, к функционированию финансовой системы Российской Федерации послужила тесная связь, взаимообусловленность финансовой сферы и политики, в свою очередь отличающейся нестабильностью на внутригосударственном и международном уровне. Политические преобразования так или иначе сказываются на состоянии финансовой системы, в одних случаях стабилизируя ее, в других – приводя к несбалансированности звеньев финансовой системы. Нестабильность функционирования финансовой системы порождает разного рода противоречия, конфликты, споры, разрешаемые в числе прочих посредством судебных разбирательств соответствующих дел, о чем речь идет в следующей главе настоящего исследования.
Данная глава работы посвящена анализу отдельных аспектов, тенденций в построении и функционировании финансовой системы российского государства с учетом ее исторического развития и проведенных преобразований, характеристике влияния кризисных явлений, имеющих место в экономике и политико-правовой обстановке, на состояние и уровень правового регулирования финансовой системы Российской Федерации. Иными словами, автор, поддерживая тенденции актуализации тематики средств и способов стабилизации, защиты финансовой системы в условиях имеющего место в последние годы экономического кризиса, формулирует выводы о тенденциях функционирования финансовой системы России, пытается выделить возможные направления ее совершенствования, учитывая меры экономического и нормативного правового воздействия на денежные, а именно финансовые, правоотношения.
Достижению поставленной в рамках работы задачи – исследованию возможных способов защиты, стабилизации финансовой системы Российской Федерации в условиях экономического кризиса, в том числе на уровне совершенствования судебной практики, – способствует прежде всего раскрытие актуального в силу отмеченных выше причин вопроса о том, что представляет собой финансовая система государства как явление, как определенная конструкция со стройной внутренней организацией, почему финансовая система подвергается со стороны государства всестороннему нормативному правовому урегулированию нормами различных отраслей, подотраслей права, и прежде всего отраслью финансового права.
Содержание категории «финансовая система» следует отнести к дискуссионным вопросам и актуальному предмету исследования в области финансов и экономики как для юристов, так и для специалистов в сфере экономики, а также для социологов и политологов. С одной стороны, категория «финансовая система» является довольно распространенной и в употребляется в нормативных правовых актах, упоминается в судебных решениях4, в научных и научно-практических исследованиях5, а также в средствах массовой информации. При этом категория «финансовая система» упоминается в различных источниках в разных значениях, порой разносторонних, противоречащих друг другу.
Так, например, в нормативных правовых актах финансовая система рассматривается в различных аспектах, позволяющих судить о неоднозначности, разносторонности ее содержания.
1. В аспекте финансовых основ функционирования бюджетов внебюджетных фондов (например, гл. 4 Федерального закона от 16.07.1999 № 165-ФЗ (в ред. от 24.07.2009) «Об основах обязательного социального страхования»6 под названием «Финансовая система обязательного социального страхования»; гл. 4 Федерального закона от 15.12.2001 (в ред. от 27.12.2009) № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»7 под названием «Финансовая система обязательного пенсионного страхования»). При этом судебные акты, затрагивающие вопрос применения законодательства о внебюджетных фондах, оперирует категорией «финансовая система» в значении, придаваемом ей указанными законами (например, постановление Конституционного Суда РФ от 10.07.2007 № 9-П8 и др.9).
2. Некоторые нормативные акты финансовую систему трактуют исключительно во взаимосвязи с бюджетной системой государства как бюджетно-финансовую (либо финансово-бюджетную) систему Российской Федерации, например; Федеральный закон от 11.01.1995 (в ред. от 09.02.2009) № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»10 (ст. 21); Указ Президента РФ от 03.06.1996 № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации»11 (п. 3.1); Указ Президента РФ от 29.04.1996 № 608 «О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)» (п. 2)12. При этом акцент стабилизации финансовой системы делается, как правило, на упорядочении расходов13. Такое понимание финансовой системы (как «финансово-бюджетная») приемлется и судебными органами (п. 2 определения Конституционного Суда РФ от 19.05.2009 № 757-О-О)14.
3. Некоторые нормативные акты финансовую систему трактуют исключительно во взаимосвязи с банковской системой государства как финансово-банковскую систему Российской Федерации15, при этом допуская существование финансово-банковских систем регионального уровня (п. 47 Указа Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»)16.
4. Финансовая система регулируется в аспекте торговой деятельности, финансовых услуг (ст. 35 Федерального закона от 08.12.2003 (в ред. от 02.02.2006) № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»)17.
5. Финансовая система регулируется в аспекте интеграции субъектов РФ в финансовую систему государства в целом (ст. 8 Федерального закона от 17.12.2001 (в ред. от 31.10.2005) № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»)18.
6. «Общие положения финансовой системы» упоминаются наряду с понятиями «управление в сфере финансов», «денежная система и денежное обращение», «общие положения бюджетного устройства», «федеральный бюджет», «бюджеты субъектов РФ», «местные бюджеты», «казначейство», «налоги и сборы», «банковское дело», «рынок ценных бумаг», «валютное регулирование и валютный контроль», «инвестиции», «бухгалтерский учет и финансовая отчетность», «аудиторская деятельность» (Указ Президента РФ от 15.03.2000 (в ред. от 28.06.2005) № 511 «О классификаторе правовых актов»)19.
7. Нормативные правовые акты связывают состояние финансовой системы с уровнем приватизации – передачей предприятий и организаций из государственной формы собственности в частную (п. 4 Указа Президента РФ от 29.12.1991 № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий»)20. Тем самым показывается некая причастность частного сектора (по сути, финансы предприятий и организаций) к составу финансовой системы.
8. Нормативные правовые акты понятие финансовой системы связывают с кредитными отношениями, придавая финансовой системе в целом кредитные основы – «финансово-кредитная система» (п. 2 Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000–2001 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 14.02.2000 № 121)21.
Приведенный перечень – перечень примеров нормативных правовых актов, в которых понятие «финансовая система» употребляется, но соответствующая дефиниция не закрепляется.
Не внес ясности в понимание содержания и структуры финансовой системы на нормативном уровне и Федеральный закон от 13.10.2008 (в ред. от 27.12.2009) № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации»22, который на первый взгляд «специализируется» на урегулировании вопроса относительно соответствующего категориального аппарата в финансовой сфере. Более того, положения (всего 7 статей в содержании) данного Федерального закона хаотично, без всякой систематизации устанавливают «меры поддержки» – средства стабилизации – финансовой системы, останавливаясь (и это суть принятого нормативного акта?!) лишь на некоторых, в том числе режимах предоставления кредитов Государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» и необходимых мерах поддержки со стороны Центрального банка РФ (ст. 1, 2); отношениях Центрального банка РФ и кредитных организаций в рамках российской банковской системы (ст. 3, 5); отдельных вопросах функционирования банков как составных элементов финансовой системы (ст. 5, 6, 6.1, 6.3); режиме средств Фонда национального благосостояния в составе бюджета (ст. 4, 6.2). При таком подходе Федерального закона от 13.10.2008 № 173-ФЗ к формированию правовых границ финансовой системы возникает вопрос: не сводит ли законодатель ее понимание в основном к банковским отношениям, банковской системе либо отчасти к бюджетной системе? В то же время ответ на этот вопрос вряд ли может быть положительным с учетом того, что указанные выше законодательные акты финансовую систему регулируют и в иных аспектах более широкого содержания (в связи с бюджетами, внебюджетными фондами, приватизированными предприятиями и т. д.).
Избегают определения границ содержания дефиниции финансовой системы и подзаконные акты, также посвященные непосредственным вопросам ее функционирования и средствам стабилизации: Указ Президента РФ от 25.08.1998 № 1988 «О некоторых мерах по стабилизации финансовой системы Российской Федерации»23.
В указе затрагиваются исключительно вопросы ценных бумаг и государственных долговых обязательств, что подталкивает к мысли о восприятии органами власти содержания финансовой системы прежде всего в аспекте государственного (муниципального) долга.
Тесно связанными с финансовой системой категориями в силу их широко формулируемого финансового характера являются категории «бюджетная система», «банковская система», «налоговая система». Следует заметить, что содержание данных категорий на дефинитивном уровне и с точки зрения структуры послужило предметом внимания законодателя, например:
1) ст. 6, 10 Бюджетного кодекса РФ24 (далее – БК РФ) закрепляют дефиницию и состав бюджетной системы Российской Федерации;
2) ст. 2 Федерального закона от 02.12.1990 (в ред. от 27.12.2009) № 395-1 «О банках и банковской деятельности»25 закрепляет состав банковской системы Российской Федерации.
Вопрос о соотношении понятий «финансовая система», «банковская система», «бюджетная система», «налоговая система» применительно к Российской Федерации раскрыт в дальнейшем.
Проанализированные нормативные правовые акты в части трактовки их положениями содержания и структуры финансовой системы Российской Федерации позволяют сделать вывод о том, что понимание финансовой системы на нормативном уровне неоднозначно, при этом содержание соответствующей категории на дефинитивном уровне вообще не закреплено в нормативных правовых актах, в том числе непосредственно специализирующихся на вопросах регулирования финансовой системы, средств и способов ее стабилизации размыто между различными блоками существующих в обществе денежных отношений и отношений, связанных с ними. Нормативные правовые акты различного по юридической силе уровня в содержание финансовой системы государства закладывают и бюджеты, и внебюджетные фонды, и основы денежной эмиссии и частных финансов и т. д.
В актах судебных органов содержание и эффективность построения финансовой системы Российской Федерации связывается с функционированием бюджетов как ее неотъемлемой части26, внебюджетных фондов27, а также реализацией функций финансовых органов (например, контрольные полномочия Министерства финансов РФ и их влияние на экономические процессы)28. На основе анализа практики российских судов можно сделать вывод, что суды (даже Конституционный Суд РФ – суд, важнейшая функция которого – толкование Конституции РФ и законодательства) при вынесении актов избегают концептуального подхода к категории «финансовая система», вскользь упоминая в ходе анализа, толкования положений тех или иных нормативных правовых актов. Тем не менее сложившиеся правовые позиции Конституционного Суда РФ, акты Высшего Арбитражного Суда РФ и иных судов позволяют судить о предъявлении к финансовой системе определенных требований, принципах ее функционирования, режиме функционирования ее отдельных звеньев. Тем самым положения судебной практики имеют важное смысловое значение для формулирования концепции финансовой системы, содержательно дополняя выводы теории, наводя на мысль о возможности совершенствования законодательства, установлении правовых средств стабилизации финансовой системы. Подробнее о сложившихся в судебной практике подходах к содержанию категории «финансовая система» речь идет в следующей главе работы в аспекте анализа судебных актов, касающихся функционирования отдельных звеньев финансовой системы и соответствующих отношений.
Наиболее эффективный путь развития законодательной техники – внимание нормотворчества к выводам теоретического уровня. В связи с этим проанализируем основные выводы в области экономики и финансов, позволяющие судить об уровне научной развитости категории «финансовая система».
Содержание понятия «финансовая система государства» в различные периоды финансово-правовой и экономической науки трактовалось неоднозначно.
По мнению представителей экономической науки, финансовая система включает следующие элементы: государственный бюджет, внебюджетные фонды, фонды страхования, фондовый рынок, финансы организаций различных форм собственности, государственный кредит29, банковский кредит30. Другие специалисты в области экономики признают, что финансовая система – это система форм и методов образования, распределения и использования фондов денежных средств государства и организаций. Под финансовой системой в экономической теории также понимается совокупность различных сфер финансовых отношений, в процессе которых образуются и используются фонды денежных средств31. При этом экономисты подчеркивают, что функционирование финансовой системы обеспечивается движением наличных денежных знаков и безналичными денежными платежами и расчетами32. В качестве факультативных элементов классификации финансовой системы экономисты предполагают также систему методов, с помощью которых осуществляется финансовая деятельность, систему функций финансовой деятельности и некоторые другие33.
Как показывает анализ точек зрения относительно отдельных вопросов функционирования финансовой системы, в том числе высказанных экономистами, финансовая система понимается как некое размытое явление, связанное с денежными процессами вообще34.
В финансово-правовой литературе различных периодов также просматривается различный подход к толкованию финансовой системы государства.
Например, в учебнике «Финансовое право» под редакцией Е. А. Ровинского под финансовой системой советского государства понимается совокупность финансовых институтов, каждый из которых объединяет определенные финансовые отношения, направленные на образование и использование соответствующих фондов денежных средств, и совокупность органов государства и учреждений, а также организаций, осуществляющих финансовую деятельность35.
В учебнике «Финансовое право» под редакцией М. А. Гурвича финансовая система рассматривается как «совокупность различных звеньев финансовых отношений (финансовых институтов), посредством которых Советское государство планомерно образует, распределяет и использует соответствующие фонды денежных средств»36.
В связи с новыми экономическими и политическими условиями (переход к рыночным отношениям, распад СССР, изменение содержания федеративных отношений в Российской Федерации, становление местного самоуправления) в финансовой системе российского государства произошли существенные изменения. Эти изменения, как считают ученые, коснулись как структуры финансовой системы, так и содержания режима функционирования ее элементов, их внутреннего строения, взаимодействия между собой.
Согласно точке зрения, высказанной Э. Д. Соколовой, «с учетом изменений, происшедших в экономической жизни страны, можно предположить, что финансовая система представляет собой совокупность трех основных звеньев: государственных финансов, местных финансов, частных финансов»37. Многие авторы поддерживают данную точку зрения38. Большинство современных специалистов в области финансового права сходятся во мнении, что в числе элементов финансовой системы, предопределяющих ее содержание, следующие: бюджетные фонды; государственные внебюджетные фонды; государственный и муниципальный кредиты; финансы предприятий, организаций и домашних хозяйств39, страховые фонды, банковский кредит40.
Следует отметить, что в свое время в юридической литературе была высказана своеобразная позиция (в современный период претерпела изменения) относительно невозможности включения в финансовую систему фонда банковского кредитования, поскольку Центральный банк РФ (Банк России) независим от органов исполнительной власти и подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ41. Высказанная точка зрения критиковалась специалистами42. Как отмечает Э. Д. Соколова, кредитная система, как и финансовая, может рассматриваться в двух аспектах: как совокупность общественных (денежных) отношений, возникающих при создании кредитными организациями фондов денежных средств (ссудного капитала), и как совокупность кредитных организаций, осуществляющих кредитование. И если можно согласиться с мнением о наличии определенной автономии кредитной системы как совокупности кредитных организаций, то исключать фонды денежных средств кредитных организаций из финансовой системы как совокупности определенных общественных (денежных) отношений, возникающих при создании, распределении и использовании государством и местным самоуправлением фондов денежных средств, вряд ли возможно. Фонды кредитных организаций даже при ликвидации государственной монополии банковской деятельности включаются в категорию «финансы хозяйствующих субъектов» и обеспечивают сбалансированное движение соответствующих финансовых потоков в процессе воспроизводства общественного продукта. Нельзя не замечать и процесса сращивания банковского капитала с производственным, создание финансово-промышленных групп в России. При недостаточности собственных финансовых ресурсов (прибыли, амортизационных отчислений) хозяйствующие субъекты привлекают созданный кредитными организациями ссудный капитал, без которого немыслимо функционирование общественного производства. При этом нельзя не учитывать и фонды денежных средств Центрального банка РФ и иных кредитных организаций, основанных на праве государственной или муниципальной собственности, играющих значительную роль в процессе воспроизводства общественного продукта (работ, услуг)43. Таким образом, финансовая и банковская системы государства находятся в тесной взаимосвязи, взаимообусловленности.