Становление и развитие таможенного дела и таможенного законодательства в России в XIX – начале ХХ века

Достаточно ограниченную характеристику таможенной политики давал Н.Г. Петров. Он писал: «Когда говорят о торговой политике, то в первую очередь разумеют под нею таможенную политику. Так называется система мероприятий, проводимых государством по отношению к иностранным или своим товарам, когда они пересекают границу»46.

Самым древним дошедшим до нас таможенным законом, как считают историки, является так называемый Пальмирский таможенный тариф, его полное название «Закон о пошлинах, взыскиваемых на рынке Адрианы-Пальмиры и у источников вод Элия Цезаря». В Пальмире (ныне территория Сирии) в 137 г. н. э. на центральной площади был установлен камень, на котором высечено постановление Совета города на греческом и арамейском языках. Нашел и первым оценил его научное значение российский археолог-любитель С.С. Абамелек-Лазарев в 1882 г. В 1901 г. камень был доставлен в Петербург47.

Специалисты считают, что таможенное законодательство в Древней Руси складывалось под влиянием международного права, которое регламентировало экспорт и импорт товаров, сбор таможенных пошлин. В первую очередь оно было направлено на пополнение государственной казны и только во вторую – на регулирование внешних торговых отношений48.

Ю.Г. Кисловский высказывает предположение, что мыт на Руси был известен задолго до договоров с Византией. «Восточные славяне еще в V–VI вв. поддерживали торговые связи с Северным Причерноморьем, которое торговало с Римом и Грецией, с Прибалтикой и Приазовьем, и не могли не знать о таможенных обрядностях»49.

Аналогичное мнение еще в середине XIX в. высказывал Е. Осокин, считавший, что возникновение мытного сбора связано с греческими священниками, распространявшими христианство. Они же вели надзор за торговыми весами и мерами, на основании которых осуществлялись таможенные требования. Поэтому обязательно должны были существовать нормы, которые регулировали взаимоотношения лиц, выполнявших таможенные функции, и торговых лиц50.

К. Лодыженский сбор мыта за провоз товаров, пользование местом, отведенным для торга, соблюдение порядка во время торговли относил к древним обычаям славян51.

Нормы таможенного права, судя по дошедшим до нас правовым памятникам, нашли закрепление в нормативных актах в X–XII вв. Кроме уже упоминавшихся договоров с Византией, нормы о регулировании некоторых аспектов таможенного дела содержатся в Русской Правде52. В частности, согласно ст. 35 Русской Правды пространной редакции при сделке на торге должен был присутствовать мытник. В ст. 37 говорится: «Если же (кто) купил на торгу что-нибудь краденое, (а именно) коня, одежду или скотину, то пусть выставит двух свободных человек или мытника; если не знает, у кого купил (краденое), то эти свидетели должны присягнуть в его пользу, а истец – взять обнаруженную вещь; а с тем, что пропало вместе с ней, пусть простится, ответчик же пусть простится со своими деньгами (заплаченными за краденое), ибо сам (виноват, что) не знает, у кого покупал: если опознает впоследствии (того), у кого покупал это (т. е. краденое), то пусть возьмет свои деньги (с него), а тот пусть платит за пропавшее (вместе с обнаруженной вещью) и штраф князю»53.

Надо заметить, что в это время кроме писаных норм действовали правовые обычаи и традиции.

Небезынтересно отметить, что правовые памятники свидетельствуют о дифференцированном подходе властей к установлению таможенных платежей. Часто от их уплаты освобождались монастыри. Например, в жалованной грамоте Покровскому монастырю говорится: «не надобе с них ни противень54, ни площьки, ни тамга, ни домытницы, ни иные им некоторые пошлины не надобе.»; в жалованной грамоте Троице-Сергиевскому на соляные варницы указывается: «не надобе им некоторыя моя дань, ни тамга, ни поминок55»56.

Судя по памятникам права, таможенная пошлина могла выступать, строго говоря, не в свойственной ее правовой природе роли – в качестве меры, обеспечивающей возмещение ущерба, причиненного преступлением, т. е. обеспечительной мерой. К такому выводу можно прийти при сопоставлении норм судебников и некоторых грамот. Например, в ст. 13 Судебника 1497 г. говорится: «А с поличным его (татя. – Авт.) приведут впервые, а взмолят57 на него человек пять или шесть по великого князя по крестному целованию, что он тать ведомой, и преж того неодинова крадывал, ино того казнити смертною казнию, а исцево заплатите из его статка58».

Таким образом, Судебник устанавливает не только наказание, но и определяет способ удовлетворения иска, который мог быть осуществлен путем переуступки права на взимание пошлины. На наш взгляд, о такой ситуации говорится, например, в грамоте Спасо-Евфимьеву монастырю, в которой речь идет о передаче села Омуцкого: «…и судом, и с татьбою, и с поличным, и тамгою, и со всеми пошлинами, занеж то село Омуцкое к городу не тягивало ничем, никакими пошлинами, ни душегубством»59.

В правовом регулировании торгово-пошлинных отношений особое место занимали тарханные60 грамоты. Так, у Троицкого монастыря была царская «грамота жалованная61 тарханная на их двор, что на Двине на усть Курьи, да на деревню на Горки, что в Двинском уезде в Курецкой волости; а в грамоте у них написано: не надобе им с тово двора и с деревни моя царева дань и посошная служба, ни ям и подвод, ни мыт, ни тамга…».

Указанными грамотами нередко злоупотребляли, причем как их обладатели, так и чиновники. Например, в грамоте таможенникам г. Дмитрова указывается: «В Дмитров приезжают торговать "всяким товаром", которые таможником не являютца и пошлин таможенных и явки не дают, а сказывают деи у себя мои царевы и вел. кн. грамоты жалованные тарханные, что им никаких таможенных пошлин таможником никоторых не платить». Однако «царь и вел. кн. ныне те все свои грамоты тарханные в одных в своих таможенных пошлинах и в померных порудил62». Далее в грамоте дается указание, с каких «грамотчиков63» впредь надлежит пошлину «по их уставной грамоте имати»: это «сельчане и деревеньщики», «царевы», «царицины», «митрополичьи», «владычни», «княжие», «боярские», «монастырские» и «торговые люди»64.

В челобитной игумена Троице-Сергиева монастыря Серапиона царю говорится о самоуправстве чиновников: «наши наместницы и волостели и тиуны и наши прикащики городовые и посланники наши жалованные у них рудят… и на мытех мытчики с их людей и с товару емлют пошлины и судят их силно через нашу жалованную грамоту»65.

Таможенное дело невозможно без соответствующих институциональных образований, в частности таможен. На Руси вначале появились мытные заставы, затем – таможни. «Развитие мытных застав, а затем таможен было тесно связано с расширением территории Российского государства»66.

Одной из ранних мытных застав является Кандалакшская таможня. В частности, об этом можно судить по боярскому приговору «О сборе с Кольских промышленников за десятину рыбы или сала подати, а с иноземцев таможенной пошлины ефимками67 и об плате оной в Кольскую таможню, а не в Приказ Большой Казны»68. Как указывает Ю.Г. Кисловский, наиболее полные данные о Кандалакшской таможне содержатся в книге Кольского острога таможенного десятинного и пошлинного сбору надзирателя холмогорца Якова Жеребцова с товарищами 1719 г.69

Таможня имела волостные отделения в Ковде, Порье-Губе и Керети, занимавшиеся регистрацией товаров, провозимых на продажу, и взысканием пошлин.

Как уже говорилось, в Новгороде пошлинные процедуры осуществлялись, по одним источникам, начиная с IX–X вв., по другим – с XII–XIII вв. Мытники располагались на первом этаже сохранившейся до наших дней церкви Св. Иоанна на Опоках70.

В частности, об организации таможенного дела вообще и работы мытниц в частности можно судить по сохранившимся документам, содержащим сведения об этом. Так, в Рукописании князя Всеволода, относящемся к первой половине XII в.71, содержится Устав купеческой корпорации в Новгороде Великом, сформировавшейся вокруг церкви на Петрятином дворе. Согласно ст. 8–9 Устава торгово-экономический центр имел исключительное право держать эталон весов для меры взвешивания при торговых операциях, а в соответствии со ст. 10 – осуществлять в свой доход сбор вощаной пошлины от торговли воском.

Интересные сведения о мытницах и пошлинных сборах есть в Уставе князя Ярослава о мостах (1260-е гг.), Новгородской таможенной книге и др.72

В Уставе Великого князя Всеволода о церковных судах, людях и мерилах торговых (вторая половина XIII в.) одно из положений специально посвящено торгово-пошлинным отношениям. Так, в нем говорится: «торговые вся весы, мерила и скалвы вощаные73, и пуд медовыи, и гривенка рублеваа и всякая известь, иже на торгу промежи людьми, от бога тако исконе установлено есть епископу блюсти без пакости, ни умаливати, ни умноживати, а на всякий год извещевати».

Новгородская таможня просуществовала до середины XVIII в., до ее ликвидации в ходе проводившейся таможенной реформы.

В разные годы были образованы Брянская мытная застава74, Выборгская и Псковская мытные избы, Архангельская, Великолужская, Вологодская, Мурманская75 таможни и др.

Подведем итоги:

1) в Древней Руси таможенное дело охватывало достаточно широкий круг вопросов экономического и юридического характера, так или иначе затрагивающих торговлю с иностранными государствами. Уже в то время тарифные барьеры использовались для ограничения поставок определенного вида товаров на внутренний рынок. Однако таможенная деятельность не была целенаправленной, постоянной, она осуществлялась эпизодически, от случая к случаю, ее отличало частноправовой характер. Данное обстоятельство во многом обусловливалось тем, что внешняя торговля в Древней Руси сводилась к вывозу дани, находилась в исключительном ведении киевского князя и немногочисленной группы состоятельных горожан;

2) таможенная политика, являясь частью внутренней и внешней политики государства, формировалась под влиянием таможенного дела, его места и роли в решении задач регулирования внешней торговли, охватывала стратегию внутренних и международных мероприятий, связанных с торговыми отношениями, на основе таможенно-тарифных правил;

3) таможенное законодательство складывалось под влиянием международного права, которое регламентировало экспорт и импорт товаров, сбор таможенных пошлин, в первую очередь было направлено на правовое обеспечение пополнения государственной казны и только во вторую – регулирование внешних торговых отношений;

4) церковнослужители покровительствовали торговле, в частности, новгородских купцов с иноземцами, обеспечивая лоцманами иностранные корабли. При церкви Иоанна на Опоках действовал купеческий суд во главе с тысяцким, который рассматривал тяжбы по торговым делам. Кроме того, она являлась своеобразной палатой мер и весов, где хранились эталоны для измерения длины сукна, взвешивания драгоценных металлов и др.;

5) вначале появились мытные заставы, затем – таможни; процесс институционализации таможенного дела было тесно связано с расширением территории Российского государства;

6) многие осуществляемые сборы, по сути, не являлись таможенными пошлинами в их прямом смысле; это были налоги, т. е. речь может идти о фискальных сборах как таковых. Собственно к таможенным пошлинам можно отнести плату за гарантии сохранности перевозимого груза по территории государства и за услуги, оказываемые при перемещении и складировании товара; это обстоятельство свидетельствует о связи таможенного дела с финансами;

7) таможенный тариф использовался государством в качестве одного из важнейших инструментов в защите национальной экономики и пополнения казны;

8) во времена удельных княжеств взимались различные пошлины. В литературе выделяются четыре их вида: торговые, проезжие, или «заставными», за обслуживание и штрафные. Всего предусматривалось около 40 различного рода и наименований пошлин. Основными из них были тамга, явка, осмничее и др. Однако надо заметить, что все они имели фискальный характер. Система таможенных сборов была достаточно сложной и запутанной, объединяла разные по правовой природе пошлины, сборы, штрафы и т. д., отражавшие как публичные (государственные), так и частные интересы. Применялись они самостоятельно, независимо друг от друга; каждый товар, предназначавшийся для продажи, оплачивался несколькими сборами.

§ 2. Таможенное дело в Московском государстве

Формирование Московского государства во многом предопределило развитие таможенного дела. Ю.А. Тихонов отмечает: «Примерно с середины XVI в. аппарат по сбору пошлин был централизован, а таможенное обложение было регламентировано»76.

Однако власти испытывали недостаток подготовленных специалистов на должности сборщиков налогов и др., восполняя образовавшиеся вакансии представителями высшего купечества. Надо обратить внимание на важную деталь, относящуюся к проблемам гарантии добросовестного отношения к службе: чиновник таможенной службы не только присягал на верность, но и подтверждал материальную способность возместить причиненный казне ущерб. Как отмечал В.О. Ключевский, «это были настоящие рекрутские наборы купечества в казенную службу, производившиеся… даже против воли тех, кого возводили в высшие чины торгово-служилой иерархии»77.

В рассматриваемый период предпринимались различные меры по реформированию таможенной системы, в большинстве своем закончившиеся неудачно. Это, в частности, увеличение тамги, отмена мыта и феодальных привилегий, ограничение таможенных привилегий монастырей, главным образом северных, и т. д.78

К данным реформам относится и передача указом 1596 г. всех частных мыт в ведение голов и целовальников, с уплатой бывшим владельцам мытов половины мытных денег (оставшаяся сумма вносилась в казну)79.

Следует сказать, что в конце XVI – начале XVII в. сложилось два способа укомплектования таможен, а следовательно, и два способа сбора пошлин. Согласно так называемому верному способу таможенные обязанности исполняли лица, знакомые с торговлей, посадские люди и даже уездные крестьяне. По сути, они отбывали повинность, так как служба была безвозмездной, «на веру» (отсюда и ее название). Должностные лица таможен принимали присягу80.

Таможенный голова избирался на один год из числа торговых людей или зажиточных крестьян. Исходя из объема работы, иногда в помощь назначались товарищи, т. е. заместители. Крупные же таможни возглавляли представители купечества.

Как уже указывалось, вторая система была откупной. Таможенный откуп применялся в российской государственной практике как средство решения финансовых и административных проблем. В частности, предполагалось, что данная система должна была способствовать росту государственной прибыли, уменьшению контрабанды, совершенствованию организации таможенного дела81. «Сдавая таможню откупщику, правительство подробно определяло виды и размеры сборов, подлежащих взысканию в пользу откупщика, порядок их взимания и т. п.»82.

Все так называемые откупные условия (перечень пошлин, их размеры, способ взимания и т. д.) отражались в таможенных грамотах. Основной обязанностью откупщика являлась уплата правительству «известной суммы денег в известные сроки». Ее выполнение гарантировалось поручниками, которые в случае нарушение указанной обязанности должны были сами погасить задолженность откупщика. Если вместе с таможенным сбором отдавалась на откуп таможня со всеми ее принадлежностями, то с откупщиков брались особенная плата и расписка в принятии тех помещений»83.

Законодательство не предусматривало создание специального органа, осуществлявшего надзор за деятельностью откупщиков. Эти функции выполняло местное начальство. «Оно проверяло их меры, вес и проч., также помогало им в законном взимании пошлин, давало приставов против не плативших узаконенные пошлины, и вручало до-правленные деньги откупщикам. Если же наместник не исполнял этих своих обязанностей, и откупщик нес через то убыток, тот этот убыток взыскивался обыкновенно с наместника»84.

Продолжительность срока откупа составляла, как правило, один год. В случае нежелания в дальнейшем быть откупщиком, последний должен был заблаговременно (за один – два месяца до истечения срока) отказаться от продления откупа. В противном случае «ему и его по-ручникам приходилось платить прежние откупные таможенные деньги на следующий год и на наддачу85 (которая обыкновенно с каждым годом возрастала) либо вдвое, либо что государь укажет и т. п. Иногда от наддачи откупщики избавлялись. Иногда позволялось за лишний месяц содержание откупа заплатить деньги, соразмеряясь «с годовою откупною суммою»86.

В период действия откупа откупщики пользовались гражданско-правовым иммунитетом, они не отвечали «по всяким против них искам». Следует заметить, что этот иммунитет не распространялся на уголовно-правовую сферу87.

Например, по Именному Ее Императорского Величества высочайшему указу от 1758 г. «Об отдаче на откуп таможенных внутренних и портовых сборов Темерниковской компании директору Шемякину и его товарищам» «на 6 лет, из сложнаго 1755, 1756, и 1757 годов сбора, с наддачею за оные по 150.000 рублей, да в Московский Университет по 20.000 рублей в год, в силу его прошения, без торгу и без публикации… и быть ему Шемякину самому Обер-Инспектором, а товарищам его директорами…»88.

Опыт таможенного откупа в России, в отличие от шведского, оказался неудачным, свидетельствовал о многочисленных злоупотреблениях откупщиков89. Комиссия о коммерции во главе с Я. Шаховским (1763 г.) пришла к выводу о его нецелесообразности. Член этой комиссии Г.Н. Теплов указывал, что происходило постоянное занижение пошлинного обложения откупщиками ради увеличения общей суммы сборов. В страну поступало чрезмерное количество иностранных товаров, что подрывало отечественное производство. «В противоположность утверждению, высказанному в указе Петра III "о немалом приращении казны" во время содержания таможенных сборов на откупе, Г.Н. Теплов писал "о чрезвычайном вреде", нанесенном государству…»90.

Императрица Екатерина II учредила Главную над таможенными сборами канцелярию, которую возглавил действительный тайный советник И.Э. Миних. Ему предписывалось с 1764 г. взять таможенные сборы в «казенное содержание». С 1 января 1764 г. таможни должны были перейти в государственное управление, однако полностью откупы были отменены высочайшим указом в 1807 г.91

В XVII в. право взимания таможенных пошлин было предоставлено некоторым монастырям. Оно представляло собой определенного вида привилегию, поэтому часто отменялась, что обусловливалось, скорее всего, отношением к тому или иному духовному лицу, а не какой-либо особенностью реализуемой таможенной политики в пределах всего государства.

Институционализация таможни к этому времени еще не была завершена, таможенные органы имели элементарную структуру и небольшую штатную численность, укомплектованную в основном целовальниками (10–20 чел.), избираемыми посадскими людьми и уездными крестьянами. Причем следует особо отметить, что выборы могли проводиться для замещения соответствующих должностей в таможне другой губернии, что можно объяснить только, вероятно, одним: желанием оградить будущих таможенных чиновников от влияния на них родственников и иных лиц.

Итоги выборов закреплялись в итоговом документе, который так и назывался – Выборы; этот документ подписывали все участники выборов.

Присяга целовальников, в отличие от таможенной головы, осуществлялась в присутствии воеводы. Воевода же должен был предупредить посадских людей, чтобы выбирали «добрых и прожиточных», а не «воров и бражников» 92.

Целовальники имели широкий круг обязанностей, основными из которых являлись оценка товаров, подлежащих таможенному обложению, и сбор пошлин. Один из них назначался старшим, он же по должности являлся ларечным (ларешным), выполнял функции казначея.

Кроме того, имелись так называемые ходячие и караульные целовальники; первые занимались сбором пошлин в торговых местах, вторые – охраной таможенной избы.

Делопроизводство лежало на подъячих. Они вели таможенные книги, оформляли необходимые документы, получая жалование за счет сбора с «писчей деньги».

Вертикаль таможенных органов к этому времени еще не сложилась, абрис централизованного управления таможенной деятельностью стал просматриваться только к концу XVII – началу XVIII в. Таможенные органы управлялись четвертями, Разрядным приказом93, Приказом Большого прихода94, Сибирским приказом95 и Приказом Казанского дворца96. В эти приказы и поступали таможенные сборы.

Следует заметить, что в рассматриваемый период таможни имели не только вертикальное, но и так называемое горизонтальное подчинение, т. е. подчинение властям по месту их функционирования. Воеводы принимали участие в организации выборов и назначении таможенников, осуществляли общий надзор за таможенной деятельностью. Единственное ограничение, которое действовало в отношении воевод, – это категорический запрет вмешательства в сбор пошлин.

Примерно до середины XVII вв. таможенные головы отчитывались перед воеводами. Последние, управляя таможнями, подчас сами создавали свою «воеводскую приказную избу»97.

К началу XVIII в. в Москве было несколько таможенных органов: Большая таможня, Мытная изба, Конюшенная изба и Померная изба, функционировавшие по предметному принципу. Первая из них ведала оформлением товаров иностранных купцов; вторая осуществляла таможенное оформление скота, сена и т. д.; третья – таможенно-торговые обрядности, связанные с торговлей лошадьми; четвертая – таможенно-торговые обрядности, связанные со сделками на сельскохозяйственные товары.

Наряду с производством таможенных сборов таможенная служба выполняла фискальные функции: взимала сусленный, квасный и банный сборы. Помимо этого на некоторые таможни возлагалась обязанность получения питейной прибыли.

В Московском государстве стало складываться таможенное законодательство, причем можно выделить три основных направления его становления и развития: во-первых, имело место юридическое закрепление прав и ответственности таможенников; во-вторых, регулирование продажи и перемещения товаров, более жесткая регламентация финансовых сборов; в-третьих, регулирование торгово-таможенных отношений с иностранными государствами.

Отдельно необходимо указать еще одно направление совершенствования правовых основ таможенной деятельности, относящееся к закреплению определенных форм таможенных процедур, требований к ведению таможенных книг. Последнее, например, особо выделялось в Новгородской таможенной грамоте от 17 марта 1571 г. «А писати целовальникам в книги самим, которые в них грамоте имеют, да те книги, и таможенные и замытные деньги, и уставные грамоты держати у себя в ларце, за своими всех вотчими печатями, а одному и двемя или трем целовальникам в ларцы не ходити, и денег не печатати, и лишна им через уставную грамоту таможенные и замытные пошлины не переимати, и не норовити никому, и дешево лесу и всякого товару не цените, и Государевых пошлин ничем не корыстоватися, и посылов и поминков не имати ни у кого ничего никоторыми делы…

А не учнут того всего, что в сей таможенной уставной грамоте писано, таможники беречи, или кому норовити, а кто мимо их на ково в тех делах доведет, и таможенником в том от Государя быти в опале и в продаже, и недобор таможеных пошлин, что у них перед прежними годы в недоборе будет, велит Государь на них же взяти вдвое»98.

Таможенники ставятся под покровительство центральной власти.

Таможенное регулирование, как, впрочем, общественных отношений и в других сферах, в большинстве своем осуществлялось путем издания соответствующих грамот, в числе которых особое значение имеют: О сборе гостиной и полавочной пошлины в Великом Новгороде на Торговой стороне 1577 г.; О сборе явчей, пятенной и привязной99 пошлины в Великом Новгороде 1586 г.; О сборе померной и покоречной100 пошлины в Великом Новгороде 1587 г. и др.

Предметом регулирования этих и других актов в основном являлись процедурные моменты – правила о сборе пошлин; в то же время некоторые нормы определяли основания и порядок применения принудительных мер за нарушения торгово-таможенных установлений, предусматривали наказание за промыт, явившееся, по сути, реакцией государства на контрабанду, хотя этот термин еще не упоминался в царских грамотах.

Как уже говорилось, отдельные грамоты посвящались регулированию торговли с иностранными государствами и всего, что было с ней связано, в частности вопросов о пошлине и таможенном оформлении. Некоторые страны освобождались от уплаты, например, провозной или иной пошлины. Так, после установления торговых отношений с Англией согласно грамоте 1569 г. англичанам разрешался беспошлинный транзит товара через Россию в Персию и другие страны101.

Многие грамоты посвящены защите экономических интересов российского государства. К их числу можно отнести, например: грамоту новгородским воеводам Пожарскому и Глебову 1629 г. «О дозволении производить с Шведскими подданными торг по обе стороны границы в городах и о запрещении торговать в селах и деревнях»; грамоту таможенному голове Елину 1633 г. «О сборе пошлин в Гороховце» и др.