Cоциальное право Европейского союза: теория и практика. Монография

На практике меры Евросоюза всегда означают более или менее высокий уровень правовой защиты. Закреплены требования к правотворческой деятельности институтов Союза. Европейская комиссия в предложениях должна исходить из высокого уровня защиты. Комиссия издает директивы, в которых результат, подлежащий достижению, формулируется достаточно неопределенным образом. Неминуемым следствием такого подхода является неадекватность имплементации и применения гармонизированных положений в различных государствах-членах.

§ 3. Способы правового сближения, имеющие технико-юридический характер

Горизонтальное сближение означает регулирование только внутригосударственных отношений с «иностранным элементом». Его смысл заключается в установлении единых требований, при удовлетворении которых «основные» свободы должны беспрепятственно реализовываться на едином внутреннем рынке Евросоюза51.

Вертикальное сближение – установление единообразного регулирования для отношений независимо от того, между субъектами национального права каких государств-членов они возникают. Указанный метод главным образом используется в случаях, когда соответствующие национальные положения имеют императивный характер (деликтная ответственность и т. д.).

Категориальное сближение – установление единых правил для определенной группы объектов регулирования.

Альтернативное сближение предусматривает свободу выбора субъектов национального права между несколькими обязательными вариантами поведения, установленными в правовом акте Евросоюза.

Факультативное сближение означает установление в правовом акте Евросоюза возможности признания или непризнания со стороны субъектов национального права нормы права Союза в качестве обязательной. В результате нормы права Союза и внутригосударственного права могут находить параллельное применение.

Правовое сближение ex ante и ex post. Метод ex ante означает, что правовое сближение осуществляется при отсутствии соответствующих национальных положений. Метод ex post направлен на устранение уже существующих различий в национальном регулировании.

При допустимости выбора вместо регламентов изданию подлежат директивы или меры, имеющие рекомендательный характер. Предпочтение отдается рамочным, а не завершенным мерам. Рамочный характер подразумевает, что правовые акты Евросоюза применяются к внутригосударственным отношениям в совокупности с соответствующими мерами государств-членов. На первый план выдвигается установление минимальных требований.

Особое внимание уделяется закреплению в правовых актах Евросоюза диспозитивных возможностей их реализации во внутригосударственном праве.

Правовое сближение приобретает первостепенное значение при легализованном национальном протекционизме.

По общему правилу правовое сближение не распространяется на внутригосударственные отношения без иностранного элемента.

§ 4. Принцип «гармоничного правотворчества»

Принцип гармоничного правотворчества разрешает проблему допустимых пределов национального правотворчества, обеспечивающего реализацию норм права Евросоюза. Практическое значение принцип гармоничного правотворчества имеет в случае применения директив52. Издание директивы приводит к возникновению особых правоотношений между Союзом и государством-членом, которому она адресована. Директива связывает государство-член определенным правовым поведением, налагая на него обязанность имплементации. Но государства-члены сохраняют за собой право выбирать формы и методы последней.

Имплементация необязательно должна происходить в форме принятия парламентского закона53.

Форма, в которой облекаются национальные меры по имплементации, должна быть ясной и определенной. Иными словами, национальные положения должны быть доступны отдельным лицам и предоставлять последним необходимую правовую защиту54. Использование для имплементации актов органов исполнительной власти не всегда удовлетворяет указанным выше требованиям:

– содержащиеся в них нормы обладают различным характером;

– такие акты, как правило, не подлежат общедоступному опубликованию. Для имплементации могут привлекаться акты исполнительных органов, издаваемых в порядке осуществления делегированных законодательных функций. В ФРГ в качестве таковых выступают, например, постановления правительства федерального министра или правительства федеральной земли в соответствии со ст. 80 (1) Основного закона. Наряду с этим имплементация может происходить и на основе административных актов, которые издаются по вопросам, не входящим в сферу законодательства. Так, во Франции к этой группе относятся регламентарные акты (ст. 37 Конституции Франции). При этом с точки зрения процедуры принятия и названия подобных актов в государствах-членах имеются значительные различия. Кроме того, ссылка на административную практику вообще не может являться основанием для признания имплементации состоявшейся55.

Свобода национального правотворчества при имплементации директив подлежит ограничениям и с содержательной точки зрения. Это относится к сохранению или последующему принятию национальных положений, которые устанавливают более высокий уровень правовой защиты, нежели директивы. Суд ЕС считает, что такие положения не могут нарушать функционирование общего и единого внутреннего рынков и вследствие этого должны находиться в соразмерном отношении с целями и задачами учредительных договоров56 и др. Кроме того, более строгие национальные меры защиты имеют известные пределы: в гармонизированных областях они расцениваются как «меры эквивалентного характера» и не находят применения к товарам, лицам и другим объектам из других государств-членов.

В случае если регулирование директивы является неполным, возможно дополнительное национальное правотворчество. Однако и здесь Суд ЕС устанавливает определенные ограничения:

– принятие таких национальных положений должно быть необходимо для достижения результата действия директивы;

– они не могут противоречить ее положениям или нарушать систему ее регулирования.

Суд ЕС уточнил тезис о свободе выбора форм и методов. Подобный выбор должен в наибольшей степени способствовать эффективности директив. Суд ЕС также отмечает: «Указанная свобода не может сводить на нет обязательства государств-членов предпринимать все необходимые меры в рамках их национального правопорядка для обеспечения полной эффективности директивы в соответствии с установленным в ней результатом»57. По мнению Суда ЕС, злоупотребление свободой выбора форм и методов имеет место в том случае, если существуют доказательства, что результат директивы в действительности не был достигнут.

Помимо этого, Суд ЕС формулирует общие запреты, подлежащие соблюдению в процессе имплементации, в том числе следующие.

Иная ситуация складывается касательно регламентов. В данном случае свобода национального нормотворчества возможна только в том случае, если текст регламента допускает таковую. Регламент может налагать на государства-члены обязанность или предоставлять им право издавать национальные положения (так называемые несамоисполнимые регламенты). При этом действия органов государств-членов не могут изменять смысл регламента или затруднять восприятие его положений как части права Евросоюза.

§ 5. Деятельность органов исполнительной власти государств-членов

Сближение национального административного права и права Евросоюза имеет место только в отдельных областях или по отдельным вопросам. Наибольшая степень сближения достигается в таможенной и аграрной областях.

Право Евросоюза может ставить единые условия для деятельности национальных органов исполнительной власти. Интеграционное право может налагать на них обязанность предоставлять в институты Союза информацию о ходе реализации права Союза. Правовые акты Евросоюза могут предусматривать единые организационные формы административной деятельности.

Право Евросоюза исходит из осуществления известного контроля такой деятельности со стороны институтов Союза. В целом обеспечение применения учредительных договоров и положений, созданных институтами Союза на его основе, вменяется Комиссии Евросоюза (ст. 17 Договора о Евросоюзе (Лиссаб. ред.)). По общему правилу Комиссия осуществляет контрольные и надзорные полномочия по отношению к государствам-членам, а не в государствах-членах. Проверка Комиссией деятельности национальных органов исполнительной власти может иметь место только при наличии соответствующих указаний в правовых актах Евросоюза. Некоторые правовые акты Союза предусматривают полномочия Комиссии на выдачу распоряжений в адрес национальных органов исполнительной власти.

В остальных случаях, т. е. когда право Евросоюза не предусматривает единых предписаний, государственные органы в процессе применения интеграционного права действуют на основе национального права. В этой связи Суд ЕС счел необходимым установить ряд требований к деятельности национальных органов исполнительной власти.

В рамках общих принципов права Суд ЕС сформулировал принцип законности в сфере управления, соблюдение которого вменяется государственным органам при применении норм прав Евросоюза, обладающих прямым действием. Данный принцип включает в себя, например, обязанность национальных администраций должным образом мотивировать свои действия, право частных лиц на доступ к документам и право процессуального заслушивания.

Суд ЕС устанавливает следующие требования позитивного характера.

Право Евросоюза подлежит единообразному применению во избежание диспропорции распределения выгод и бремени интеграции между государствами-членами.

Суд ЕС выводит следующие требования запретительного характера.

Суд ЕС устанавливает требования к мерам административной ответственности, в том числе он подчеркивает, что нарушения права Евросоюза в связи с его применением должны караться тем же образом, что и нарушения внутригосударственного права. При этом административные санкции должны быть эффективными и соразмерными.

§ 6. Требования, предъявляемые Судом Европейского союза к национальному судопроизводству

Национальные суды осуществляют контроль деятельности иных государственных органов по реализации права Евросоюза. Подобные требования главным образом вытекают из общих принципов права Союза в виде принципа обеспечения права на эффективную судебную защиту, справедливое судебное разбирательство и пр.

На национальные суды возлагается обязанность использовать все необходимые меры по обеспечению иска, основанного на праве Евросоюза.

Национальным судам может вменяться использование средств, не предусмотренных внутригосударственным регулированием.

Приостановление национальных мер по применению правового акта Евросоюза в случае, если национальный суд исходит из недействительности последнего, допустимо при следующих условиях:

– сомнения в действительности правового акта Евросоюза должны быть существенными;

– вопрос о признании правового акта Евросоюза недействительным должен быть передан на рассмотрение Суда ЕС;

– неприменение внутригосударственного акта представляется национальному суду необходимым и безотлагательным, так как в противном случае истец может понести непоправимый ущерб.

Национальные процессуальные правила не могут затруднять или делать невозможным защиту прав, вытекающих из права Евросоюза.

Внутригосударственные положения, ставящие проверку национальных актов на соответствие праву Евросоюза в зависимость от каких-либо обстоятельств, противоречат принципу верховенства права Союза.

Меры судебной защиты должны быть адекватны для достижения целей права Евросоюза и соразмерны «букве и духу» права Союза.

Судебная защита и процессуальные гарантии при рассмотрении дел, возникших из применения права Евросоюза не могут быть менее благоприятными, нежели средства защиты при аналогичных делах, основанных на национальном праве.

§ 7. Принцип ответственности государств-членов

Как в любой правовой системе, ответственность выступает необходимой предпосылкой функционирования права. Основываясь на концепции «автономности» права Евросоюза и руководствуясь стремлением повысить эффективность норм интеграционного права, Суд ЕС полагает, что в качестве потерпевших вследствие противоправного поведения государства-члена могут выступать и частные лица. В этой связи Суд ЕС выдвигает принцип ответственности государств-членов за причинение вреда частным лицам в результате действия (бездействия), нарушающего права Евросоюза58.

Гармонизация законов – это устранение проблематичных несоответствий между национальными законами. В сфере внутреннего рынка используется несколько типов гармонизации. Один из них можно назвать «неформальной» гармонизацией – это гармонизация путем добровольного взаимного признания. Такого рода поведение можно также рассматривать как осуществление договорных положений.

Во-вторых, существует судебная гармонизация. Когда Суд ЕС опротестовывает национальные постановления, создающие препятствия для движения, это тоже гармонизация. Такого рода гармонизацию называют также «негативной», поскольку она заключается в устранении законодательства, а не в замене его другим. Когда национальное законодательство заменяется правилами, действующими по всей Европе, то это называется «позитивной» гармонизаций.

В-третьих, существует законодательная гармонизация. Такая гармонизация включает выпуск Евросоюзом директив и регламентов, устраняющих мешающие правовые несоответствия. Законодательная гармонизация может быть разделена на различные подтипы. «Полная гармонизация» – это ситуация, когда правила, регламентирующие ту или иную сферу, исходят от Евросоюза. Национальное законодательство полностью заменяется, а государство-член лишается права создавать новое законодательство в соответствующей сфере. Противоположность этому представляет «минимальная гармонизация». Она имеет место, когда правила Евросоюза устанавливают минимальные стандарты для всего Союза, но государства-члены сохраняют свободу устанавливать более жесткие правила.

Факультативная гармонизация имеет место, когда правила Евросоюза устанавливают стандарты, на которые опираться можно, но не обязательно.

Если гармонизация – минимальная или факультативная, то она не называется полной. «Полная гармонизация» – это термин, зарезервированный для ситуаций, когда никаких национальных правил не существует.

Последний тип – «частичная гармонизация» На самом деле это не правовая категория. Этот термин означает, что гармонизированы некоторые аспекты в той или иной сфере деятельности.

Вся законодательная гармонизация должна иметь правовую основу. Положения Договора о функционировании Европейского союза таковы.

Последствия гармонизации. Гармонизирующие меры, принятые на основании положений ст. 115 Договора о функционировании Европейского союза и по многим другим основаниям, имеют форму директив. Меры же, принятые на основании положений ст. 114 Договора о функционировании Европейского союза и некоторых других, могут быть либо директивами, либо регламентами. Регламенты становятся законом прямого действия во всех государствах-членах на 20-й день после их опубликования либо со дня, указанного в регламенте.

В директивах указывается конечный срок, к которому они должны быть приведены в исполнение. После этой даты директива может приобрести прямое действие, если на этот счет имеется достаточная ясность. Если это так, то, даже если директива не исполнена, на нее можно опираться в национальных судах по делам против государства, но не против частных сторон. У государства не должно быть возможности уклониться от ответственности ввиду неисполнения директивы, в то же время частные стороны не обязаны быть связанными чем-либо, что не является элементом права со всей очевидностью.

Как только мера вступает в силу – будь то в качестве постановления, или путем исполнения, или через прямое действие – государство-член теряет все полномочия, которые позволяли бы ему издавать законы, противоречащие данной мере. Все вопросы, которые включает в себя мера, теперь относятся к компетенции Евросоюза. Насколько это существенно, зависит от того, является ли гармонизация «полной», «минимальной» или факультативной и насколько широкую сферу она охватывает. В принципе, как только гармонизация произошла, государству-члену очень трудно опираться на предусмотренные договором исключения, чтобы отступить от гармонизированных правил. Опасения, выраженные в этих исключениях, должны были быть учтены и адекватно удовлетворены данной мерой. Положения ст. 114 Договора о функционировании Европейского союза, допускающие отступления на основе исключений, вероятно, преследуют цель учесть неожиданные или кратковременные ситуации, а не позволить государствам-членам уклониться от гармонизирующих мер в качестве общей политики. Существует презумпция, что интерпретация каждого государства является адекватной. Доказывать иное должно государство, не согласное с этим.

Связь между гармонизацией, осуществляемой Судом ЕС, и законодательной гармонизацией существует на двух уровнях – строго правовом и большей частью политическом. Политическое взаимодействие возникает из стимула для развития внутреннего рынка. Если государство-член не спешит принимать гармонизирующие меры, то Суд ЕС может вмешаться. Более того, Суд ЕС осуществляет гармонизацию негативно – он лишает законодательство силы.

Взаимодействие на основе права имеет место тогда, когда выносится решение о признании национальной меры препятствием к движению. Если выносится решение о том, что мера может быть сохранена ввиду оправданности и пропорциональности, то Европейская комиссия может опираться на это решение как на прецедент, указывающий на необходимость гармонизации. Комиссия в таких случаях обычно начинает подготовку правил, которые в дальнейшем будут действовать на всей территории Союза. Если Суд ЕС выносит решение о том, что мера неоправданна, и устраняет ее, то это является прецедентом, указывающим на наличие препятствия к движению, но не обязательно свидетельствующим о необходимости гармонизации, поскольку препятствие уже устранено.

ГЛАВА 5.ОСНОВНЫЕ ПРАВА И СВОБОДЫ В ПРАВЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Основные права Европейского союза – это своего рода объединение всех деклараций прав человека, которые действуют в государствах-членах и международных органах и выступают их составляющими. В настоящее время это выражено в ст. 6 Договора о Евросоюзе (Лиссаб. ред.): «1. Союз признает права, свободы и принципы, изложенные в Хартии Европейского союза об основных правах от 7 декабря 2000 г., адаптированной 12 декабря 2007 г., которая имеет такую же юридическую силу, как и Договоры.

Положения Хартии никоим образом не расширяют компетенцию Союза, как она определена в Договорах.

Толкование изложенных в Хартии прав, свобод и принципов производится в соответствии с общими положениями раздела VII Хартии, регулирующего ее толкование и применение, и с надлежащим учетом предусмотренных в Хартии разъяснений, которые указывают источники ее положений.

2. Союз присоединяется к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Это присоединение не изменяет компетенции Союза, как она определена в Договорах.

3. Основные права, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод и как они вытекают из общих для государств-членов конституционных традиций, входят в содержание права Союза в качестве общих принципов».

Судом ЕС сформулировано положение о том, что личные права и свободы в том виде, как они зафиксированы в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, образуют принципы права Евросоюза. Суд должен не допустить принятия актов или совершения каких-либо действий на уровне Союза, которые идут вразрез с этими принципами. Обладая юрисдикцией по рассмотрению исков о законности решений, принимаемых институтами Союза, Суд ЕС имеет право и возможность пресекать любые акты, нарушающие основные права, но защита личных прав и свобод относится к задаче Европейского суда по правам человека. Параллельная юрисдикция Суда ЕС осложнила бы защиту личных прав и свобод.

Хартия ЕС об основных правах содержит обширный перечень основных прав. Она является «общей декларацией» Европейской комиссии, Совета Европейского союза и Европейского парламента. Формулировка преамбулы свидетельствует, что роль Хартии заключается не в создании новых прав, а в повторном подтверждении существующих. Сама по себе она не может изменить юридическую ситуацию, а дает полезный свод прав. Поэтому, если мигрант столкнется с нарушением прав человека со стороны государства-члена, что вполне вероятно, то он должен опираться на принципы, разработанные прецедентным правом.

Пределы осуществления основных прав и свобод, гарантируемых интеграционным правом, нашли отражение в п. 1–2 ст. 52 Хартии Европейского союза об основных правах: «Всякое ограничение осуществления прав и свобод, признанных в настоящей Хартии… должно уважать сущность названных прав и свобод. При соблюдении принципа пропорциональности ограничения могут налагаться лишь тогда, когда они являются необходимыми и действительно служат общественному интересу, признанному Союзом, или потребности в защите прав и свобод других лиц».

Несмотря на значительное количество прецедентов Суда ЕС, необходимо принимать во внимание, что признание и защита основных прав и свобод осуществляется им только в рамках рассмотрения конкретных дел.

Вопрос, неоднократно встававший на протяжении всей истории Евросоюза, касается соотношения прав человека с внутренним рынком. Каждое государство – член Евросоюза предоставляет определенную защиту основных прав человека в своей внутренней правовой системе. И наиболее общей чертой является провозглашение основополагающих прав в конституции государства-члена. Конституции большинства государств-членов содержат такие разделы. Однако имеются особенности. Так, в Нидерландах законы не могут оспариваться по конституционным мотивам на том основании, что законы создаются демократическим путем и парламент должен сохранять преимущество перед судами. Во Франции законы, будучи принятыми, также не могут быть объявлены неконституционными. Это связано с тем, что, прежде чем они вступят в силу, конституционный суд рассматривает их на предмет соответствия конституции. В Великобритании не имеется билля о правах. Традиционно сложилась позиция английских юристов о том, что процессуальные гарантии лучше защищают людей. Право обратиться в суд, где дело слушает честный судья, – лучше, чем право на свободу самовыражения. В этом случае будет гарантирован приоритет благопристойности. С принятием Закона о правах человека, который в определенной степени придает на территории Великобритании юридическую силу Европейской конвенции о правах человека, такая позиция несколько изменилась.

§ 1. Внутренний рынок Европейского союза

Внутренний рынок является основой экономического права Европейского союза. В контексте Договоров единый рынок (англ.: single market), общий рынок (common market) и внутренний рынок (internal market) – это одно и то же. Только в термине «общий рынок» упор делается на его составляющие, государства – члены Союза. Понятие «единый рынок» имеет смысл только в противопоставлении множественным рынкам. Таким образом, этот термин также подчеркивает деление Европы. Г. Дейвис считает, что выделение внутреннего рынка подчеркивает целостность и единство создаваемого и таким образом наиболее точно передает цель этого процесса59. Понятие общего рынка от понятия внутреннего рынка отличается только семантически. Понятие «внутренний рынок» введено Единым европейским актом 1986 г.

При первом пересмотре Договора о ЕЭС в Едином европейском акте к основным направлениям деятельности ЕС была добавлена цель осуществления внутреннего рынка (ст. 3с), которая сохранилась и в ст. 26 Договора о функционировании Европейского союза – «внутренний рынок должен представлять собой пространство без внутренних границ, в котором, согласно положениям настоящего Договора, обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов». Это определение имеет прежде всего программное значение.

В Договоре о ЕЭС для наименования единого экономического пространства использовался термин «общий рынок», но Договор не давал легального определения данного понятия. Лишь в ст. 2 Договора о ЕС (Маастр. ред.) добавлены, наряду с точной формулировкой понятия общего рынка, новые цели ЕС: борьба с инфляцией, высокий уровень защиты и повышение качества окружающей среды, конвергенция экономических показателей, высокий уровень занятости и социальной защиты. Эти цели не могли быть достигнуты лишь путем учреждения общего рынка и сближения экономической политики государств-членов. Со времен Маастрихта общие направления деятельности стали принадлежать к средствам, с помощью которых ЕС достигает своих целей. Изменения Договора имеют более чем символическое значение. Суд ЕС в 1987 г. в деле Заера60, в 1991 г. в деле Alsthom Atlantique61 подчеркивал, что достижение целей ст. 2 Договора о ЕЭС должно быть результатом существования общего рынка, а также экономической политики государств-членов. Таким образом, Суд ЕС исходил из того, что социально-политические мероприятия – это дело только государств-членов, а не ЕЭС.