Полная версия
Правовой статус и роль общественных объединений в системе внутригосударственных и международных отношений: опыт России, Молдовы и Приднестровья. Моног
В Федеральном законе от 8 декбря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»134 указано, что сельскохозяйственный кооператив может быть либо производственным, либо потребительским. Согласно ч. 1 ст. 10 ФЗ от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в РФ»135 физкультурно-спортивные организации могут создаваться как в форме коммерческих, так и некоммерческих организаций. Какими критериями должны руководствоваться учредители, выбирая ту или иную организационно-правовую форму юридического лица, не ясно.
В качестве примера можно привести также ст. 121 ГК РФ, где говорится о возможности создания ассоциаций коммерческими и некоммерческими организациями (п. 1 и 2 ст. 121). Однако независимо от того, какие юридические лица объединяются в ассоциации, будь это коммерческие или некоммерческие организации, все они наделены правом осуществления предпринимательской деятельности. Поэтому в части деления этих организаций на коммерческие и некоммерческие грань между ними стирается, поскольку утрачивается основной критерий, отличающий коммерческие организации от некоммерческих, а именно получение прибыли. На абсурдность сложившейся ситуации указывают и многие известные ученые-цивилисты136.
В Федеральном законе от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» (п. 2 ст. 2) цели создания подобных организаций определены следующим образом: «Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, развития физической культуры и спорта, для охраны здоровья, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав и законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ».
Основное различие между коммерческим и некоммерческим юридическими лицами заложено в специфики их деятельности. Деятельность коммерческого юридического лица определяется законом как предпринимательская, т. е. самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная «на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном порядке»137.
Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» (ст. 24) и Гражданский кодекс РФ (п. 3 ст. 50) предоставляют право некоммерческим организациям заниматься предпринимательской деятельностью лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы. Определенные вопросы возникают в отношении правила, согласно которому, прибыль, полученная некоммерческими организациями, не подлежит распределению между ее участниками. В Гражданском кодексе (п. 5 ст. 116) в нарушение этого положения записано, что «доходы, полученные потребительским кооперативом от предпринимательской деятельности, осуществляемой кооперативом в соответствии с законом и уставом, распределяются между его членами». Существует точка зрения, что приведенная норма является «не более чем досадным недоразумением», поскольку доходы, полученные потребительским кооперативом от разрешенной предпринимательской деятельности, по общему правилу, должны направляться на нужды кооператива, а не распределяться между его членами138. Участие в имущественных гражданских правоотношениях всегда является (и должно быть) вспомогательным по отношению к их основной деятельности. В связи с этим их предпринимательская, т. е. направленная на получение доходов, деятельность, без которой в некоторых случаях невозможно выполнение их основных задач, подлежит жестким ограничениям, с тем чтобы она не превратилась в главную и не оттеснила на второй план выполнение основных (некоммерческих) задач такой организации139.
Общественные объединения перечислены в качестве одной из форм, в которой могут создаваться юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями140. Пункт 3 ст. 50 ГК РФ предлагает перечень возможных форм некоммерческих организаций – потребительские кооперативы, общественные или религиозные организации (объединения), учреждения, благотворительные и иные фонды, а также другие формы, предусмотренные законом.
Последняя редакция ФЗ «О некоммерческих организациях» определяет 11 организационно-правовых форм НКО:
1) общественные и религиозные организации (объединения) (ст. 6);
2) общины коренных малочисленных народов РФ (ст. 6.1);
3) казачьи общества (ст. 6.2);
4) фонды (ст. 7);
5) государственная корпорация (ст. 7.1);
6) государственная компания (ст. 7.2);
7) некоммерческие партнерства (ст. 8);
8) частные учреждения (ст. 9);
9) государственные, муниципальные учреждения (ст. 9.1);
10) бюджетное учреждение (ст. 9.2);
11) автономная некоммерческая организация (ст. 10);
12) ассоциации (союзы) (ст. 11).
Примечательно, что в ст. 50 ГК РФ общественная организация рассматривается как форма некоммерческой организации. Подробное определение общественной организации как правовой формы объединения граждан дается в ст. 117 ГК РФ: общественными организациями признаются добровольные объединения граждан, в установленном законом порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей.
Таким образом, в соответствии с ГК РФ некоммерческая организация признается более широким понятием, нежели общественное объединение. В то же время обе статьи дают дальнейшие ссылки на установленный законом порядок, т. е. на необходимость применения отдельных федеральных законов. В результате на сегодняшний день в России действуют два закона – «Об общественных объединениях» и «О некоммерческих организациях». Принятие двух законов связано с тем, что в Конституции упоминается о праве граждан на объединения, а ГК РФ уже конкретизирует данное положение с использованием термина «некоммерческая организация». Соответственно, Закон «Об общественных объединениях» при определении предмета регулирования в большей степени ориентируется на конституционные положения, а в случае с Законом «О некоммерческих организациях» – на Гражданский кодекс РФ. На наш взгляд, получилась немного запутанная система, в которой иногда положения одного нормативного акта накладываются на положения другого, в результате чего возникает ряд вопросов.
Наиболее интересно сравнить непосредственно определения общественного объединения и некоммерческой организации, даваемые в законах. Как мы уже отмечали, «некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечения прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками» (ст. 2 ФЗ «О некоммерческих организациях»). НКО могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей…, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ»141. «Общественным объединением понимается добровольное самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения»142. Ссылка на некоммерческое формирование в определении общественного объединения подразумевает автоматическое включение формулировки некоммерческой организации из ГК РФ и Закона «О некоммерческих организациях». Очевидно, что законодатель намеренно не прибегнул к использованию термина «некоммерческая организация», так как Закон «О некоммерческих организациях» еще не был принят. Добавилось еще одно понятие – «некоммерческое формирование». Подобная неточность свидетельствует о недостаточной согласованности у разработчиков в использовании терминов.
Несмотря на сходство, в определениях есть существенная разница в вопросе возникновения правоспособности некоммерческой организации и общественного объединения. Закон «Об общественных объединениях» предусматривает две возможности создания общественного объединения – как путем простого объединения лиц, так и посредством государственной регистрации и приобретением прав юридического лица. Второй вариант означает, что правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает лишь с момента его государственной регистрации (ст. 18 Закона «Об общественных объединениях»). В Законе о некоммерческих организациях в ст. 3 говорится о том, что некоммерческая организация считается созданной как юридическое лицо с момента ее государственной регистрации в установленном законе порядке. Как видно из положений статей, как в случае с некоммерческой организацией, так и с общественным объединением, для возникновения правоспособности таких организаций как юридических лиц необходима государственная регистрация. Однако при образовании юридического лица к учредителям предъявляются различные требования. Так, Закон «О некоммерческих организациях» не предусматривает каких-либо ограничений круга возможных учредителей в зависимости от организационно-правовой формы. Статья 15 Закона «О некоммерческих организациях» прямо указывает на возможность учреждения некоммерческой организации как физическими, так и юридическими лицами. Не ограничивается также и число учредителей – Законом предусматривается возможность учреждения некоммерческой организации одним лицом143.
Другой подход используется в Законе «Об общественных объединениях». Во-первых, учредителями могут быть физические лица и юридические лица – общественные объединения. Физические лица – это граждане, иностранные граждане и лица без гражданства. Но не совсем понятна формулировка «юридические лица – общественные объединения». Возникает вопрос: могут ли быть учредителями общественного объединения некоммерческие организации?
Как уже упоминалось, общественное объединение по определению «есть некоммерческое формирование». Есть ли разница в определениях между формированием и организацией? Фактически на данный момент существует несколько определений общественной организации (уже сам термин «общественная организация» – синтез названий двух законов). ГК РФ и Закон «О некоммерческих организациях» едины в своих формулировках. ГК РФ дает основные положения, Закон «О некоммерческих организациях» в точности повторяет и развивает их. Разногласия возникают при сравнении Закона «О некоммерческих организациях» и Закона «Об общественных объединениях». Закон «Об общественных объединениях» включает в число возможных учредителей юридические лица (этого нет в ГК РФ, где говорится просто о гражданах). В Законе же ничего не говорится об ответственности общественных организаций по обязательствам учредителей (членов) и, соответственно, ответственности учредителей (членов) по обязательствам общественной организации (ответственность регулируется в ГК РФ и Законе «О некоммерческих организациях»).
Федеральный закон «Об общественных объединениях» в отличие от Гражданского кодекса разграничил понятия «общественные объединения» и «общественные организации», установив, что последнее относится к одной из организационно-правовых форм общественных объединений наряду с общественными учреждениями, общественными фондами, органами общественной самодеятельности, общественными движениями и политическими партиями. Гражданский же кодекс отождествляет понятия «общественные объединения» и «общественные организации». Нельзя согласиться с авторами, которые считают, что такое разделение этих понятий являются одним из достижений Федерального закона «Об общественных объединениях»144.
Оказалось, что с общественными объединениями, построенными на членстве (общественные организации и политические партии), в соответствии с ФЗ «Об общественных объединениях» оказались объединенными нечленские общественные объединения: общественные учреждения, общественные фонды, органы общественной самодеятельности, общественные движения. В Гражданском кодексе, в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» и в некоторых других законах (например, в Федеральном законе «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях») термины «общественные объединения» и «общественные организации» употребляются как синонимы. Из данного обстоятельства неизбежно вытекает вывод о том, что организационно-правовые формы общественного объединения (ст. 7 ФЗ «Об общественных объединениях») одновременно являются организационно-правовыми формами и общественной организации. Это кажется нелогичным, поскольку, с одной стороны, общественная организация (согласно ст. 7 ФЗ «Об общественных объединениях») сама является одной, но не единственной организационно-правовой формой общественного объединения, а с другой – организационно-правовыми формами общественного объединения (а значит, и общественной организации) являются юридические лица, не имеющие членства. Между тем, общественная организация – это членская организация. Такое неоднозначное употребление данных терминов в законе приводит к различному их толкованию. Сказанное свидетельствует о принципиальных недостатках правового регулирования, предлагаемого ФЗ «Об общественных объединениях», и его прямом противоречии по многим вопросам ГК РФ и принятому позднее ФЗ «О некоммерческих организациях».
Таким образом, в современном законодательстве термин «объединение» обладает, на наш взгляд, как конституционным, так и гражданско-правовым характером. Он подчеркивает право граждан на образование различных групп и союзов для удовлетворения своих личных интересов в социальной, политической, культурной (духовной) и других областях. Термин «общественные объединения» чаще употребляется в конституционном праве, а термин «организация» используется в основном в гражданском праве, где организациями именуются юридические лица145.
Неотчуждаемые права и свободы человека и другие нематериальные блага защищаются гражданским законодательством, если иное не вытекает из существа этих нематериальных благ146. Право на объединение как раз и является одним из таких неотчуждаемых прав человека. Поэтому можно констатировать, что общественные объединения входят в сферу действия гражданского законодательства лишь постольку, поскольку они становятся участниками имущественных правоотношений или если они нуждаются в гражданско-правовой защите. Правовое положение объединений как участников гражданского оборота, по мнению исследователей147, следует рассматривать как подчиненное по отношению к публично-правовым особенностям их деятельности148.
1.3. Общественные объединения как основной институт гражданского общества
По мнению многих авторов, права человека – это ценностный ориентир, позволяющий применять «человеческое измерение» не только к государству и праву, но и к гражданскому обществу, поскольку степень зрелости и развитости последнего в значительной мере зависит от состояния дел с правами человека, от объема этих прав и их реализации149.
Представление о гражданском обществе прошло длительную эволюцию. О том, каким долгим и сложным был путь формирования гражданского общества, свидетельствует история возникновения и развития идеи гражданского общества в античном мире, западной и российской общественно-политической мысли. Изучение истории формирования идеи гражданского общества является необходимой предпосылкой для понимания ее современного состояния.
Впервые термин «гражданин» употребил Аристотель. Однако объектами изучения гражданское общество и гражданин стали значительно позже. Гражданское общество заняло значительное место в трудах Н. Макиавелли, Г. Гроция, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ш. Л. Монтескьё, Ж.-Ж. Руссо, П. А. Гольбаха, А. Фергюссона, Т. Пейна, В. Гумбольдта, Г. Ф. В. Гегеля, И. Канта, К. Маркса, Ф. Энгельса, А. Грамши и др., которые подтверждали идею о сложном, противоречивом, неоднозначном характере связи гражданского общества и государства, а также пытались разделить общественные отношения на два типа: государственные и негосударственные, политические и неполитические150. Исторически вопрос о гражданском обществе был поставлен как вопрос о наиболее разумном и целесообразном устройстве человеческого бытия, а точнее – о новом этапе развития цивилизации, новом витке общественного процесса, который должен был получить адекватное официальное признание и выражение.
Современное представление о гражданском обществе возникло в конце XVIII в. Такие теоретики, как Т. Пейн и Г. В. Ф. Гегель, рассматривали гражданское общество как близкую к государству, но отделенную от него сферу, в которой граждане объединяются в соответствии с собственными желаниями и интересами151. Возрождение интереса к проблеме гражданского общества на Западе началось с середины XX в. Причиной этого послужили исторические процессы, результатом которых стало распространение демократических ценностей и институтов на новые регионы. В середине XX в. в западной политической мысли получили распространение идеи «открытого общества», оппонирующие теории и практике фашизма, нацизма и коммунизма и органично вошедшие в современную теорию гражданского общества. К концу XX в. появляется множество научных работ, где идея гражданского общества получает второе рождение152. Однако анализ литературы по проблеме гражданского общества свидетельствует, что должного внимания в методологическом и прагматическом аспектах она еще не получила153. Тем не менее, несмотря на то что концепция гражданского общества складывается и развивается в рамках западноевропейской цивилизации, на рубеже XIX–XX вв., она получает свою интерпретацию в работах российских ученых154. Термин «общественность» ввел в 1791 г. Н. М. Карамзин в своей работе «Письма русского путешественника». Но пристальный интерес к проблемам гражданского общества начинает складываться во второй половине XIX в. Значительную роль в разработке теории гражданского общества сыграли представители движения славянофилов – К. А. Аксаков, А. А. Киреевский, А. С. Хомяков; почвенников – Н. Я. Данилевский, Ф. М. Достоевский; философы русского религиозного Ренессанса – Н. А. Бердяев, П. И. Новгородцев, В. С. Соловьёв, С. Л. Франк и др.155.
Среди современных российских ученых, занимающимися проблемами гражданского общества, следует отметить такие имена, как С. А. Авакьян, А. С. Автономов, А. Н. Аринин, В. В. Витюк, В. Н. Влазнев, В. И. Гавриленко, К. С. Гаджиев, А. А. Галкин, З. Т. Голенкова, Г. Г. Дилигенский, А. Н. Домрин, Т. И. Заславская, Б. И. Коваль, Ю. А. Красин, М.-П. Р. Кулиев, И. Б. Левин, К. О. Магомедов, А. В. Малько, Н. И. Матузов, В.П. Пугачёв, В. М. Розин, С. И. Семенов, А. И. Соловьёв, К. Г. Холодковский, М. Б. Хомяков, З. М. Черниловский и др.
В конце XX – начале XXI в. в отечественном правоведении возродился интерес к феномену гражданского общества, обсуждаются различные аспекты и проблемы его функционирования156. Термин «гражданское общество» прочно входит в категориальный аппарат правоведов, историков, философов, социологов, политологов и т. д. При этом наблюдается большой разброс как в определении различными авторами самого понятия «гражданское общество», так и в подходах к его анализу157.
Пытаясь дать объективный анализ и раскрыть понятие гражданского общества, мы считаем целесообразным привести некоторые определения данной категории, встречающиеся в российской научной литературе.
Гражданское общество – «это обеспечение определенного уровня экономического, социального, организованного, духовно-нравственного, межличностного и информационного состояния общества»158. Гражданское общество – «это система внегосударственных общественных отношений и институтов, дающая возможность человеку реализовать его гражданские права и выражающая разнообразные потребности, интересы и ценности членов общества»159. Под гражданским обществом понимается «свободное демократическое правовое общество, ориентированное на конкретного человека, создающее атмосферу уважения к правовым традициям и законам, общегуманистическим идеалам, обеспечивающее свободу творческой и предпринимательской деятельности, создающее возможность достижения прав и свобод человека и гражданина, органично вырабатывающее механизмы ограничения и контроля за деятельностью государства»160.
В результате проведенного исследования К. С. Гаджиевым был сделан вывод о том, что «гражданское общество – это система обеспечения жизнедеятельности социальной, социокультурной и духовной сфер, их воспроизводства и передачи от поколения к поколению, система самостоятельных и независимых от государства общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить условия для самореализации отдельных индивидов и коллективов, реализации частных интересов и потребностей, будь то индивидуальных или коллективных. Эти интересы и потребности выражаются и осуществляются через такие институты гражданского общества, как семья, церковь, система образования, профессиональные и иные объединения, ассоциации, организации и т. д.»161.
И. И. Кравченко, исследовав концепцию гражданского общества в философском развитии, отметил, что «гражданское общество – это общество с развитыми экономическими, культурными, правовыми, политическими отношениями между самими индивидами, не опосредованные государством. В таком обществе свободно развивается ассоциативная жизнь или, как ее называют, публичная сфера (в отличие от приватной), сфера массовых движений, партий, группировок по интересам, убеждениям, любым другим признакам. Это общество добивается децентрализации власти государства за счет ее передачи самоуправлению, взаимодействия большинства и меньшинства на основании позиции государственных институтов и общества»162.
А. В. Одинцова в статье с характерным названием «Гражданское общество: взгляд экономиста» пишет, что гражданское общество – это совокупность общественных отношений (экономических, социальных и политических) формальных и неформальных структур, в рамках которых имеет место удовлетворение многообразных исторически обусловленных потребностей и реализация интересов индивидуумов и их групп163.
А. П. Кочетков определяет гражданское общество как «систему внегосударственных общественных отношений и институтов, дающую возможность человеку реализовать его гражданские права и выражающую разнообразные потребности, интересы и ценности членов общества»164.
Г. Г. Дилигенский определяет гражданское общество как общество автономных индивидов и социальных субъектов, а также совокупность социальных отношений и институтов, функционирующих независимо от политической власти165. Его мнение поддерживают и другие российские ученые166. Так, В. В. Бойцова считает, что гражданское общество обладает той степенью независимости, автономии от государства, которая гарантирует безопасность личности от злоупотреблений, сопряженных с использованием государственной власти167.
По мнению Г. А. Иванцовой, исследовавшей теоретико-правовые основы развития местного самоуправления, гражданское общество – это система отношений между людьми, обеспечивающая удовлетворение их неотъемлемых прав на основе самоуправления и свободы, выбора форм и направлений деятельности168.
Определения гражданского общества формулируются и в современной учебной литературе по теории государства и права.
Так, Л. И. Спиридонов считал, что правовое государство прежде всего предполагает гражданское общество, т. е. существование автономных, свободных личностей, равных друг другу и обладающих частной собственностью на условия своей жизнедеятельности. Они уже объединены обменными отношениями и связаны правом, которое сформировалось в процессе естественно-правового развития. Объективная необходимость в решении появляющихся у них общих дел потребовала появления политической (властной) силы, стоящей над каждой из личностей. Они и создают ее, объединяясь в государство и оказываясь связанными публично-властными отношениями169.
А. Б. Венгеров определяет гражданское общество как некое абстрактное и идеализированное коллективное образование, искусственно создаваемое. Это состояние общества в определенное время, в определенной стране ставшее на путь рыночной экономики и либерально-демократического режима. Гражданское общество сохраняет органическую связь с государством, обеспечивающим частное право и иные атрибуты правовой государственности, главным образом – правосудие, а также возможность гражданину иметь и использовать собственность, искать и получать удовлетворение своих прав по суду и т. п.170
О. Э. Лейст считает, что становление и развитие гражданского общества является особым периодом истории человечества, государства и права. Общество, отличное от государства, существовало всегда, но не всегда оно было гражданским обществом. Последнее возникает в процессе и в результате отделения государства от социальных структур, обособления его как относительно самостоятельной сферы общественной жизни и одновременно «разгосударствления» ряда общественных отношений. В процессе становления и развития гражданского общества складывались современное право и государство171.
По мнению В. Д. Перевалова, гражданское общество – это саморазвивающаяся и самоуправляемая система. Индивиды, объединяясь в различные организации, устанавливая между собой разнообразные отношения, реализуя порой противоположные интересы, тем самым обеспечивают гармоническое, целенаправленное развитие общества без вмешательства государства. Одной из важных характеристик динамики общества является гражданская инициатива как осознанная и активная деятельность во благо общества172.