Полная версия
Практика применения законодательства, контролируемого антимонопольными органами. Учебное пособие
А. С. Тимошенко
Практика применения законодательства, контролируемого антимонопольными органами
Учебное пособие
От автора
Данное пособие явилось результатом рабочих встреч, проводимых с 2011 г. с работниками территориальных управлений ФАС России, на которых обсуждались различные вопросы применения права. Как правило, каждая встреча предварялась словами о том, что предлагаемые мной ответы не являются официальной позицией Федеральной антимонопольной службы, а являются личным суждением, основанным на подходах, выработанных судебной практикой. Многие из поставленных на рабочей встрече вопросов требуют специального изучения и анализа и не могли быть рассмотрены подробнее с учетом обозначенного формата мероприятия. Также прошу обратить внимание на то, что обсуждаемые со специалистами проблемы касались в основном отрицательной для антимонопольных органов судебной практики, но не потому, что они часто проигрывают в судах. Вовсе нет, статистика свидетельствует как раз об обратном. Просто «нас приближают к истине отрицательные, а не подтверждающие примеры» (Нассим Николас Талеб).
Буду рада, если кому-то моя работа окажется полезной.
Вопросы, связанные с применением Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации
Частью 2 ст. 23.1 КоАП РФ установлено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 14.9 настоящего Кодекса, рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье. Вместе с тем ч. 3 указанной нормы установлено, что дела об административных правонарушениях, которые указаны в ч. 1 и 2 настоящей статьи и производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих дисквалификацию лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, рассматриваются судьями районных судов.
Каким образом разрешить противоречия между положениями ч. 2 и 3 ст. 23.1 КоАП РФ?
Как антимонопольный орган должен определять подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ, при передаче дела на рассмотрение в суд в связи с принятием «третьего антимонопольного пакета»?
При передаче дела в суд о привлечении к административной ответственности необходимо исходить из положений, закрепленных в ст. 23.1 КоАП РФ. В указанной норме решены вопросы и подведомственности, и подсудности. По общему правилу дела об административных правонарушениях, предусмотренные КоАП РФ, подведомственные судам общей юрисдикции, рассматривают мировые судьи. Подведомственность и подсудность дел мировым судьям определяется путем исключения категорий дел, отнесенных к компетенции судей районных судов, военных судов и арбитражных судов. Подведомственность арбитражным судам дел о привлечении к административной ответственности установлена абзацами третьим и четвертым (введены Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 404-ФЗ) ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ. При этом следует учитывать, что дела по правонарушениям, перечисленным в абзаце третьем указанной нормы, подведомственны арбитражным судам только в том случае, когда соответствующие правонарушения совершены юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями. Поскольку в абзаце четвертом ничего не сказано о субъектном составе правонарушителей, следует исходить из того, что предусмотренные в нем составы подпадают под исключительную юрисдикцию арбитражного суда независимо от наличия или отсутствия статуса лица, занимающегося предпринимательской или иной экономической деятельностью. В эту категорию дел включена и ст. 14.9 КоАП РФ о незаконном ограничении конкуренции, предусматривающая, в том числе, дисквалификацию должностных лиц за нарушение антимонопольного законодательства.
О невозможности рассмотрения судами общей юрисдикции дел, отнесенных законом к исключительной компетенции арбитражного суда, неоднократно высказывались высшие судебные инстанции, включая Верховный Суд РФ (п. «д» и «е» ч. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5). Соответствующее разъяснение дано до принятия Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 404-ФЗ, еще больше расширившего компетенцию арбитражного суда, что ни в коем случае не меняет общего правила об «остаточном» принципе рассмотрения дел судами общей юрисдикции, а именно: суды общей юрисдикции рассматривают все дела, отнесенные к компетенции судов, за исключением дел, рассматриваемых военными и арбитражными судами.
Не должно вводить в заблуждение изложение абзаца второго ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, которым установлено, что дела об административных правонарушениях, указанные в ч. 2 настоящей статьи и производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих дисквалификацию лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, рассматриваются судьями районных судов. Санкция статьи, устанавливающая ответственность за административное правонарушение в виде дисквалификации лиц, может быть применена судьями районных судов к иным различным составам административных правонарушений, перечисленных в ст. 3.11 КоАП РФ.
В то же время при определении подведомственности дел арбитражным судам следует учитывать, что положения ч. 3 ст. 23.1 Кодекса применяются с учетом положений ч. 1 и 2 указанной статьи. Это означает, в частности, что рассмотрение дел о привлечении лиц к административной ответственности за совершение правонарушений, которые предусмотрены статьями, перечисленными одновременно в ч. 2 и ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, осуществляется административными органами, если они не передали такие дела на рассмотрение в арбитражный суд, или арбитражным судом, если ему соответствующие дела административными органами переданы.
При этом административные органы при рассмотрении указанных дел не вправе назначать те виды наказаний, назначение которых отнесено к исключительной компетенции судей. Поскольку, как следует из положений ст. 3.11 Кодекса, дисквалификация назначается только судьей, если административный орган посчитает необходимым применить именно такое наказание, дело передается для рассмотрения в арбитражный суд.
Таким образом, разъяснения ФАС России, данные в п. 22 письма от 27.12.2011 № ИА/48801 о применении «третьего антимонопольного пакета», в частности, касающиеся того, что решение о дисквалификации должностных лиц за нарушение антимонопольного законодательства с момента вступления в силу Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 403-ФЗ будет осуществляться арбитражными судами по правилам, предусмотренным главой 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основаны на правильном толковании закона.
Как правильно определить подсудность дел об административных правонарушениях?
При решении вопросов подведомственности, подсудности и в целом порядка рассмотрения дел, связанных с применением законодательства об административных правонарушениях, следует различать две категории дел: дела о привлечении к административной ответственности (главы 22–29 КоАП РФ) и дела, возбуждаемые по жалобам лиц, привлеченных к административной ответственности, на постановления (решения) органов и должностных лиц. Кроме того, необходимо иметь в виду, что вопросы подсудности административных дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами, решаются судами по-разному.
Как указал Верховный Суд РФ в п. 1 постановления от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса об административных правонарушениях», порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе подведомственность и подсудность дел, определяется Кодексом об административных правонарушениях. При определении подсудности дел о привлечении к административной ответственности судами общей юрисдикции необходимо учитывать закрепленное в ст. 29.5 КоАП РФ общее правило о том, что такие дела рассматриваются по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица. Если правонарушение совершено в форме бездействия, то местом его совершения следует считать место, где должно быть совершено действие, выполнена возложенная на лицо обязанность (подп. «з» п. 3 постановления).
Согласно п. 3 ч. 1 ст. 30.1 Кодекса постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, может быть обжаловано в районный суд по месту рассмотрения дела.
Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ). Это же правило следует отнести и к делам, связанным с привлечением к административной ответственности арбитражными судами.
Как указал Высший Арбитражный Суд РФ в п. 14 постановления ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», дела о привлечении к административной ответственности и дела об оспаривании решений административных органов рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным Арбитражным процессуальным кодексом с особенностями, установленными в его главе 25 и федеральным законом об административных правонарушениях.
Таким образом, исходя из системного толкования ст. 189, 202, 207 АПК РФ, п. 14 постановления ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 выстроена следующая иерархия применения процессуального законодательства арбитражными судами: вначале применяются положения арбитражного процессуального законодательства, а затем (субсидиарно) Кодекс об административных правонарушениях.
При решении вопроса о подсудности дел об административных правонарушениях арбитражным судам следует руководствоваться положениями ч. 2 ст. 189, ст. 203 и ч. 1 ст. 208 АПК РФ.
Так, в силу ст. 203 АПК РФ заявление о привлечении к административной ответственности подается по месту нахождения или месту жительства лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, а не по месту совершения правонарушения или по месту нахождения административного органа. Если же лицо привлекается к ответственности за правонарушение, совершенное вне места его нахождения или жительства, то заявление может быть подано по месту совершения административного правонарушения. Таким образом, мы видим, что законодатель установил альтернативную подсудность дел о привлечении к административной ответственности в случае, если место нахождения (жительства) лица, в отношении которого составлен протокол, и место совершения правонарушения не совпадают. Тогда возникает вопрос, за кем выбор?
В таких случаях, согласно п. 1 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 (в редакции постановления от 10.11.2011 № 71), если административное правонарушение совершено вне места нахождения юридического лица, в том числе связано с деятельностью филиала (представительства), расположенного вне места нахождения юридического лица, или места жительства физического лица, выбор между арбитражными судами, которым подсудно дело по заявлению о привлечении к административной ответственности, принадлежит административному органу.
Заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности подается согласно ч. 1 ст. 208 АПК РФ в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства заявителя либо по месту нахождения административного органа, которым принято оспариваемое решение о привлечении к административной ответственности. Здесь уже выбор между арбитражными судами принадлежит заявителю.
Пунктом 26 указанного постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2010 № 10 отдельно решен вопрос и об иностранных юридических лицах. Во-первых, дела об административных правонарушениях, совершенных иностранными юридическими лицами, отнесены согласно ч. 2 ст. 248 АПК РФ к исключительной компетенции арбитражных судов. Во-вторых, решена проблема подсудности следующим образом: заявления о привлечении иностранного лица к административной ответственности, не имеющего места нахождения на территории России, подаются в арбитражный суд по месту совершения административного правонарушения, а заявления об оспаривании решений (постановлений) органа – в арбитражный суд по месту нахождения административного органа, которым принято оспариваемое решение о привлечении к административной ответственности.
Также следует отметить, что ни процессуальные кодексы, ни КоАП РФ не предусматривают возможность передачи судом дела по подведомственности на рассмотрение другого суда в случае если орган или должностное лицо, составившее протокол, неправильно определили компетентный суд. В таком случае судьей возвращаются материалы дела обратно органу или должностному лицу без возбуждения дела.
Каким образом должен поступить антимонопольный орган в том случае, когда к административной ответственности привлекается должностное лицо, а само должностное лицо или работодатель отказывается сообщать антимонопольному органу необходимые сведения о месте жительства или месте пребывания, годе и месте рождения, ссылаясь при этом на Закон о персональных данных?
Действительно, при реализации полномочий по осуществлению производств по делам об административных правонарушениях возникает проблема с выяснением сведений, необходимых для отражения в постановлении по делу об административном правонарушении.
В соответствии с требованиями ст. 13 Закона об исполнительном производстве в исполнительном документе должны быть указаны фамилия, имя, отчество, место жительства или место пребывания, год и место рождения должника. Отсутствие данных сведений позволяет судебному приставу-исполнителю на основании ст. 31 Закона об исполнительном производстве вынести постановление об отказе в возбуждении исполнительного производства.
Зачастую должностные лица, в том числе должностные лица заказчиков, уполномоченных органов, члены конкурсных, аукционных, котировочных комиссий отказываются сообщать антимонопольному органу сведения о месте жительства или месте пребывания, годе и месте рождения, ссылаясь на то, что указанные сведения являются персональными данными государственного гражданского служащего, носящими конфиденциальный характер, и их следует получать лично у гражданского служащего.
Между тем системный анализ положений Федерального закона «О персональных данных», в частности нормы п. 3 ч. 1 ст. 6, ст. 7, ч. 2 и 3 ст. 9, ч. 2 ст. 18, позволяет сделать вывод, что должностные лица не вправе отказывать государственному органу, привлекающему правонарушителя к административной ответственности в пределах своих полномочий, в предоставлении персональных данных, поскольку полученные административным органом в ходе административного расследования персональные данные будут им обрабатываться исключительно в целях последующего исполнения постановления по делам об административных правонарушениях, которое в силу п. 6 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «Об исполнительном производстве» является исполнительным документом.
С целью исключения случаев отказа в предоставлении необходимых персональных данных со стороны государственных, муниципальных органов или иных операторов, осуществляющих обработку персональных данных, предлагается в запросе делать ссылку на соответствующие положения Закона о персональных данных, обязывающие предоставить такие данные.
Каким способом можно известить лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя, о составлении протокола об административном правонарушении?
Нарушение административным органом в ходе производства по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требований административного органа о привлечении к административной ответственности либо для признания незаконным и отмены постановления административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер.
Составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело, при отсутствии доказательств его извещения о дате и времени составления протокола является существенным нарушением требований КоАП РФ в части предоставления лицу гарантий, предусмотренных ст. 28.2 КоАП РФ.
Пунктом 24.1 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 расширены возможности извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, или его законного представителя о составлении протокола. Так, данным пунктом установлено, что поскольку КоАП РФ не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно, следовательно, извещение не может быть признано ненадлежащим лишь на том основании, что оно было осуществлено каким-либо иным способом (например, путем направления телефонограммы, телеграммы, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи). Также надлежит иметь в виду, что не могут считаться неизвещенными лица, отказавшиеся от получения направленных материалов или не явившиеся за их получением, несмотря на почтовое извещение (при наличии соответствующих доказательств). Аналогичное правило содержится и в п. 6 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5.
Кроме того, для вручения извещения лицу или его законному представителю о дате и времени составления протокола при наличии соответствующей договоренности могут быть задействованы служба судебных приставов или органы внутренних дел.
В любом случае, если лицо, привлекаемое к административной ответственности, уклоняется от вручения повестки, в суд необходимо представить соответствующие доказательства того, что административный орган принимал все возможные меры для извещения лица о дате и времени составления протокола, однако привлекаемое лицо всячески уклонялось от получения корреспонденции.
Долго оставался открытым вопрос возможности извещения лица посредством факсимильной связи.
В настоящее время Президиум ВАС РФ (постановление от 04.09.2012 № 5184/12) сформулировал правовую позицию по вопросу о том, при каких условиях извещение участника процесса по факсу является надлежащим уведомлением. Из материалов дела следовало, что извещение о месте и времени рассмотрения дела было направлено обществу по факсимильной связи в режиме автоматического приема, о подтверждении отправки извещения свидетельствовал лишь корешок об отправке факса. По мнению Президиума ВАС РФ, если из отчета об отправке факса по номеру общества нельзя установить информацию о времени и месте рассмотрения дела, а также подтвердить факт получения, то сам по себе отчет не доказывает надлежащего уведомления лица. Вместе с тем общество подтвердило получение факсимильного сообщения, пусть и плохого качества. Таким образом, сказала надзорная инстанция, общество было осведомлено о том, что в отношении него возбуждено дело об административном правонарушении, и не было лишено возможности воспользоваться правами, предоставляемыми Кодексом РФ об административных правонарушениях.
На основании вышеуказанного следует, что Президиум ВАС РФ пришел к выводу о том, что само по себе извещение общества по факсу о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении не свидетельствует о ненадлежащем уведомлении.
Сроки проведения административных процедур при производстве по делам об административных правонарушениях строго регламентированы. Будет ли считаться уважительной причиной при заявлении ходатайства лица, привлекаемого к административной ответственности, о переносе времени рассмотрения дела или составления протокола, тот факт, что он уезжает в отпуск, а его защитник также находится в отпуске?
Высший Арбитражный Суд РФ последовательно проводил мысль о том, что нарушение административным органом в ходе производства по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требований административного органа о привлечении к административной ответственности либо для признания незаконным и отмены постановления административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер. Составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело, при отсутствии доказательств его извещения о дате и времени является существенным нарушением процессуальных требований КоАП РФ в части предоставления лицу гарантий, предусмотренных ст. 28.2 КоАП РФ. Поэтому, если привлекаемое лицо заявляет ходатайство об отложении рассмотрения дела или составления протокола, нужно к этому ходатайству отнестись внимательно и при наличии оснований его удовлетворить, отложив рассмотрение дела или составление протокола (разумеется, в пределах срока привлечения к ответственности).
На сегодня судебная практика исходит из того, что составление протокола с нарушением срока, предусмотренного ст. 28.5 КоАП РФ, не является основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении, если протокол составлен в пределах срока давности, установленного ст. 4.5 указанного Кодекса. Нарушение срока составления протокола об административном правонарушении не является существенным нарушением процессуальных норм, нарушающим права и законные интересы заявителя, не приводит к невозможности всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела. Напротив, как подчеркивают суды, в данном случае составление протокола об административном правонарушении в более поздние по сравнению с установленными законодательством сроки направлено на защиту прав и законных интересов самого заявителя, поскольку это позволяет лицу присутствовать при составлении протокола, давать свои объяснения по факту совершенного административного правонарушения, а административному органу – всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело (составить протокол).
В каких случаях может быть применена к лицу, совершившему административное правонарушение, ст. 2.9 КоАП РФ? Существуют ли такие составы административных правонарушений и такие правонарушители, в отношении которых нельзя применить малозначительность?
Оценка деяния на предмет выявления его малозначительности – прерогатива правоприменителя. В то же время при квалификации совершенного лицом правонарушения в качестве малозначительного необходимо прежде всего руководствоваться п. 18 и 18.1 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», согласно которым квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. При квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного следует учитывать, что ст. 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо лицам (принцип равенства всех перед законом) или составам правонарушений (материальным или формальным), следовательно указанная норма является общей и может применяться к любому составу административного правонарушения, предусмотренному КоАП РФ. Применение правоприменителем положений о малозначительности должно быть мотивировано в соответствующем акте.
Как следует учитывать поведение привлекаемого к ответственности лица, его личность, имущественное положение, чрезвычайные обстоятельства, возмещение причиненного ущерба и т. п. Применима ли в данном случае ст. 2.9 КоАП РФ?
Судебная практика исходит из того, что такие критерии, как наличие конкретных, чрезвычайных обстоятельств, препятствующих субъекту исполнить соответствующую публично-правовую обязанность, действия лица в соответствии с полученными им от компетентных органов разъяснениями учитываются при оценке вины нарушителя. Такие обстоятельства, как личность и имущественное положение лица, привлекаемого к ответственности, поведение лица, принятие им мер в целях предотвращения правонарушения, также не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения, а учитываются при назначении наказания. Такой позиции придерживаются Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ (п. 18, 18.1 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», п. 21 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»).
