Российское гражданство

Состояние гражданства – это юридический факт, который существует, как правило, длительное время, непрерывно или периодически порождая юридические последствия100. Оно не является разновидностью юридических фактов, имеющих место наряду с событиями и действиями. Состояние гражданства в одних случаях может быть отнесено к событиям, в других – к действиям. В отличие от других состояний, которые могут существовать вне правоотношений (например, нетрудоспособность), состояние гражданства всегда связано с правоотношением, которым оно и является.

Состояние гражданства возникает, изменяется и прекращается в результате юридических фактов. Возникновению этого правоотношения предшествуют как бы две группы юридических фактов: сначала одна из них порождает состояние гражданства (например, рождение), затем это состояние уже самостоятельно или в совокупности с другими юридическими фактами приводит к возникновению других правоотношений, конкретизирующих состояние гражданства. При этом, если само отношение гражданства является конституционно-правовым, то конкретизирующие его правоотношения могут регулироваться и другими отраслями права: административным, финансовым, трудовым, гражданским и т. д.

Другим смысловым значением, в котором сегодня обычно употребляется термин «гражданство», является правовой институт, в качестве которого рассматривается гражданство. В нем представлены нормы национального и международного права. Сердцевину его составляют нормы Конституции РФ и Федерального закона о гражданстве Российской Федерации, а также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, регулирующие отношения гражданства.

В отечественной литературе в разные времена существовали разные взгляды на место гражданства среди других институтов конституционного (государственного) права101.

Как уже отмечалось, в дореволюционный период гражданство рассматривалось применительно к населению или народу как главному элементу государства, либо в рамках учения о субъектах государственного права. В раздел юридического учения о населении как об одном из элементов государства включали вопросы гражданства также советские ученые В.Н. Дурденевский и С.С. Кишкин102.

В советский период институт гражданства в соответствии с Конституцией СССР 1936 г., в которой о гражданстве говорилось в главе, посвященной государственному устройству, рассматривался в рамках этого института.

Обосновывая необходимость рассматривать гражданство с точки зрения государственного устройства, Д.Л. Златопольский исходил из того, что вопросы гражданства тесно связаны с правовым положением Союза ССР, союзных и автономных республик и с их компетенцией, что право самостоятельно регулировать вопросы гражданства есть один из неотъемлемых атрибутов государственного суверенитета. «Гражданство, – писал Д.Л. Златопольский, – не есть какое-либо право или совокупность прав. Оно является необходимым условием, определяющим правовой статус гражданина, влекущим распространение на него правовых норм данного государства. Наконец, следует подчеркнуть, что неразрывная связь советского гражданства и государственного устройства СССР проявляется также в том, что его принципы – свободное развитие национальностей и пролетарский интернационализм – нашли свое дальнейшее продолжение и развитие в принципах советского гражданства. Эти принципы обусловлены федеративной природой государственного устройства СССР»103.

По мнению С.И. Русиновой, в государственное устройство СССР включаются государственно-правовые институты, которые своими нормами регулируют общественные отношения, вытекающие из принципов федеративного устройства СССР, соотношение суверенитета СССР и союзных республик, государственно-правовые формы автономии, вопросы административно-территориального устройства и гражданства в СССР. «Общность этих институтов, обусловливающая их объединение в одну группу, выражается в том, – указывала она, – что они: а) существуют объективно, б) в той или иной степени связаны с национально-территориальной организацией советского социалистического государства, в) являются признаками, определяющими государственный и национальный суверенитет СССР и его субъектов, г) создают объективные предпосылки для деятельности различных государственных и общественных органов, для осуществления субъективных прав советских граждан»104.

Возражая тем, кто считает нужным исключить из государственного устройства институт гражданства и относит его к основным правам и обязанностям граждан, ссылаясь на то, что советское гражданство – одно из важнейших правовых условий осуществления гражданами их основных прав и обязанностей, С.И. Русинова отмечала: «Гражданство, бесспорно, – одно из условий осуществления прав советских граждан, но разве общественное устройство страны, прежде всего экономическая и политическая основа нашего общества, не является решающим условием осуществления прав советских граждан? Однако особенность общественных отношений, регулируемых нормами, относящимися к общественному устройству, не вызывает сомнения, и эти нормы объединены в одну комплексную группу, несмотря на то, что общественное устройство является определяющим для всех остальных правовых отношений.

Специфическая особенность основных прав и обязанностей советских граждан как государственно-правового института заключается в том, что субъективный характер этих прав и обязанностей нисколько не умаляет важнейшей особенности социалистического общества, в котором гармонично сочетаются интересы советского гражданина и всего государства. Кроме того, многие права и обязанности советских граждан распространяются на иностранцев, находящихся в СССР, которые имеют право на труд, на образование, на бесплатную медицинскую помощь и которым обеспечено равноправие независимо от национальности, расы и т. д.

Гражданство как конституционный институт закрепляет объективный фактор – принадлежность лица к государству. Почти для всего населения Советской страны это объективно существующее положение, которое не требует субъективного волеизъявления. Конечно, может случиться, что перед отдельными людьми возникнет вопрос о перемене гражданства, и они осуществляют свои субъективные права, изменив гражданство. Но для всего населения страны, за исключением чрезвычайно редких случаев, гражданство – это только объективный фактор; гражданином нашей страны признается любое лицо, рожденное от советских граждан. Учитывая это, представляется нецелесообразным отнесение норм, регулирующих вопросы гражданства, к группе норм, регулирующих субъективные права советских граждан.

Вопросы гражданства тесно связаны с территориальной организацией государства, с разрешением национального вопроса в определенных государственно-правовых формах, с осуществлением государственного суверенитета; одним из признаков государственного суверенитета является установление гражданства.

Таким образом, внутренняя связь института гражданства с остальными институтами государственного устройства требует его включения в одну комплексную группу»105.

Иную позицию в этом вопросе занимал А.И. Лепешкин. Он считал, что для более глубокого освещения положения личности в нашем обществе, ее отношения к государственной власти, выявления характера и объема прав и обязанностей граждан непосредственное значение имеет анализ института гражданства. Именно принадлежность лица к государству является тем юридическим основанием, в силу которого данное лицо обладает в полном объеме всеми демократическими правами и свободами и выполняет обязанности, которые установлены Конституцией и текущим законодательством. Все это обусловливает, подчеркивал он, необходимость рассмотрения в курсе советского государственного права вопроса об основных правах и обязанностях граждан СССР в единстве с институтом советского гражданства. Он писал: «Одним из существенных недостатков всех изданных учебников по советскому государственному праву является, с нашей точки зрения, игнорирование этого положения. Они освещают вопрос о советском гражданстве в связи с темой о государственном устройстве СССР, а основные права и обязанности граждан рассматриваются в самостоятельном разделе в конце курса. Нам представляется, что обязательное требование следовать в этом отношении системе Конституции СССР 1936 года не может быть признано научно обоснованным»106.

Надо сказать, что именно эта точка зрения впоследствии была воспринята практически всеми советскими исследователями этого вопроса и получила отражение в Конституции СССР, принятой в 1977 г., и в Конституции РСФСР 1978 г. В них вопрос о гражданстве рассматривался в разделе, посвященном государству и личности, чем была подчеркнута связь между ним и статусом личности.

Многообразные перемены в жизни России, произошедшие за последнее десятилетие, отразились на многих сторонах института российского гражданства. Конституция РФ 1993 г. впервые рассматривает гражданство как неотъемлемый элемент конституционного строя страны. И думается, что для этого есть все основания.

Известно, что идея гражданства тесно связана с идеями равенства и народного суверенитета. Она традиционно являлась одним из элементов конституционной идеологии, поскольку с принятием гражданства всегда связывалось уничтожение феодальных сословий и привилегий, право на участие в осуществлении государственной власти как право «на долю во власти суверена». Еще Ж.Ж. Руссо писал, что личности в совокупности получают имя народа, а в отдельности называются гражданами как участвующие в осуществлении верховной власти107.

В Конституции РФ о гражданстве говорится в гл. 1, посвященной основам конституционного строя. Цель этого – подчеркнуть единство гражданства в Российской Федерации, невозможность лишения гражданства или права изменить его, объявить гражданство равным независимо от оснований приобретения. Иными словами, подчеркиваются черты российского гражданства, характеризующие конституционный строй.

Однако это не значит, что все связи гражданства исчерпываются только конституционным строем. Гражданство как институт конституционного права тесно связано практически со всеми другими институтами этой отрасли права. Вместе с тем оно в большей мере вписывается в группу проблем, касающихся правового статуса личности, чем, скажем, проблем государственного устройства страны или основ ее конституционного строя, поскольку относится к числу тех правовых институтов, содержание и значение которых в обществе всецело обусловлено взаимоотношением как отдельной личности, так и народа в целом с государственной властью.

В отечественной литературе существуют различные взгляды на соотношение гражданства с правовым статусом личности. Одни авторы склонны считать гражданство лишь условием предоставления соответствующему лицу определенных прав и обязанностей. Именно гражданство является тем юридическим основанием, считал А.И. Лепешкин, в силу которого данное лицо обладает в полном объеме всеми демократическими правами и свободами и выполняет обязанности, которые установлены конституцией и текущим законодательством108. Другие включают в содержание гражданства права и обязанности граждан, полагая, что иной подход к решению этого вопроса превращает гражданство в формальное понятие, так как лишает его какого-либо самостоятельного правового содержания109.

Наиболее приемлемой в этом плане представляется точка зрения Л.Д. Воеводина, который считал, что гражданство, будучи составным элементом правового статуса граждан, вместе с тем является самостоятельным государственно-правовым институтом110.

Гражданство не является формальным понятием. Оно не лишено самостоятельного правового содержания. Содержание гражданства складывается из специфических прав и обязанностей лица по отношению к государству и государства по отношению к данному лицу. Они возникают в связи с распространением на данное лицо юрисдикции государства, с предоставлением ему правоспособности в полном объеме, с охраной прав и законных интересов граждан. Среди таких прав и обязанностей решающее место принадлежит праву каждого гражданина пользоваться защитой и покровительством со стороны государства, как внутри страны, так и вне ее пределов, а также обязанности быть верным своему отечеству111.

В результате гражданство составляет первый элемент основ правового положения личности в государстве, поскольку именно оно определяет отношение между ним и человеком112. Государство в человеке признает и уважает достоинство личности. Но объем прав и обязанностей, предоставленных тому или иному лицу, государство ставит в прямую и непосредственную зависимость от гражданства, устанавливая права и обязанности в полном объеме лишь для своих граждан.

И все же гражданство, как подчеркивал С.С. Кишкин, – это только формально-предварительный статус, который лишь в дальнейшем в зависимости от целого ряда условий и обстоятельств, заполняется уже конкретным содержанием. Можно лишь отметить, что «этот статус действительно является первоначальным статусом лица, который подлежит установлению в первую очередь, ибо он обосновывает порядок и границы определяемости данного лица соответствующими элементами правовой и политической системы страны»113.

Другим элементом основ правового положения лица, органически связанным с гражданством114, является общая правоспособность, т. е. способность лица иметь права и обязанности. Она служит логическим продолжением гражданства, конкретизацией его содержания. Гражданство устанавливает правовую связь между государством и конкретным лицом в самом общем виде. Правоспособность конкретизирует правовое состояние, закрепленное институтом гражданства.

Наконец, наиболее полно содержание правового положения граждан раскрывается в их правах и обязанностях, установленных законодательством115. Однако не следует забывать, что именно с момента возникновения у определенного лица гражданства это лицо на основе закрепленных в конституции за всеми гражданами личных прав и обязанностей (т. е. таких, которые могут быть реализованы вне определенных правоотношений) приобретает соответствующие субъективные права и обязанности. Иными словами, возникновение у определенного лица на основе закрепленных в законе личных прав и свобод граждан соответствующих им субъективных прав обязательно обусловливается приобретением гражданства116.

Таким образом, понятия «гражданство» и «гражданин», будучи неразрывно связаны между собой, имеют совершенно различное правовое содержание и поэтому не могут отождествляться. В этой связи нельзя согласиться с мнением Б.В. Щетинина, который полагал, что правовой статус гражданина можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих отношения между гражданином и государством по поводу приобретения, утраты и охраны прав гражданства, предоставления гражданам гарантированных по закону прав и свобод, а также выполнения возложенных на граждан по закону обязанностей117. Думается, что составным элементом правового статуса граждан являются не все правовые нормы, регулирующие отношения между лицом и государством по поводу гражданства, а только те из них, которые закрепляют специфические права и обязанности лица по отношению к государству, возникающие в связи с распространением на данное лицо юрисдикции государства. Ведь очевидно, например, что нормы, регулирующие отношения между иностранцем и государством по поводу приобретения гражданства, никак не могут быть составной частью статуса гражданина, т. е. лица, уже имеющего гражданство. Исходным условием возникновения конституционно-правовых отношений между государством и проживающим на его территории лицом является принадлежность последнего к гражданству данного государства.

Гражданин – это личность в ее отношении к государству и праву, власти и закону, хотя далеко не всякое отношение человека к государству дает основание считать его гражданином данного государства. Как мыслящий и действующий субъект, как носитель определенной идеологии, человек может в форме оценок и практических действий выражать свое отношение к политике и праву многих государств. В понятии «гражданин» прослеживается момент формального юридического узаконения связи индивида и государства, момент конституционно-правового признания того или иного человека гражданином государства. Условия, необходимые для того, чтобы данный человек мог выступать как гражданин государства, определяются государством в правовых нормах, совокупность которых представляет собой конституционно-правовой институт гражданства, указывающий на юридически оформленную принадлежность лица к народу государства118.

Таким образом, отношение личности к государству и праву, власти и закону только в том случае доставляет понятию «гражданин» необходимый содержательный материал, когда оно выступает в особой юридической форме, получает правовое выражение в виде гражданства.

Надо сказать, что известная путаница в использовании термина «гражданство» имела своим следствием искаженное представление некоторых авторов о времени возникновения гражданства (подданства), которое связывается с возникновением государства и права119. «Гражданство, – указывает Б.С. Эбзеев, – было известно еще античным государствам. Однако в то время оно означало прежде всего правовое состояние личности, определяемое ее принадлежностью к господствующему классу, имело в основе своей глубокое социальное неравенство классов и основанное на нем неравноправие людей, закрепленное в нормах права и освященное рабовладельческой идеологией…

Диалектика общественного развития привела к замене античного гражданства в период феодализма институтом подданства, который, в свою очередь, в эпоху буржуазных революций уступил место институту гражданства, наполненному уже иным общественным содержанием»120.

На самом деле возникновение гражданства связано с возникновением правовых категорий, относящихся к территориальному верховенству, которые, как правило, появляются гораздо позже, чем любое из известных нам античных государств. Разумеется, существование гражданства вытекает из государственной организации общества. Оно является юридическим оформлением состава населения государства. Без такого оформления гражданства не существует, а существует лишь население, являющееся «придатком» соответствующей территории.

Глава II

ИСТОРИЧЕСКИЕ ТИПЫ РОССИЙСКОГО ГРАЖДАНСТВА И ЕГО ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ

§ 1. Российское подданство и его правовая регламентация

Русское право XVI и XVII вв. не содержало норм, которые бы четко определяли, кто является русским подданным и кто – иностранцем. Таких норм и не могло быть, поскольку само понятие подданства в тот период имело бытовой, а не юридический характер.

В представлении русских людей быть подданным значило быть православным, а стать подданным – означало креститься в православную веру.

Натурализация русскому праву той эпохи была неизвестна. Как некогда в Византии, и в России тех времен принятие православия являлось для иностранца единственным средством вступления в русское подданство, а принадлежность к русской церкви отождествлялась с принадлежностью к русскому государству.

Указ 1700 г. (без месяца и числа) отождествлял «крещение Православныя Христианския веры» с «выездом на имя Великаго Государя в вечное холопство»121.

Таким образом, по своим юридическим последствиям крещение в XVI и XVII вв. ничем не отличалось от натурализации.

«Вполне очевидно, что, при таких условиях, – указывал В.М. Гессен, – господство в Московской Руси территориального начала (juris soli) при определении подданства фактом рождения является, по самому существу своему, невозможным. Дети, рожденные на территории московского государства от иноземцев, остаются иноземцами до тех пор, пока они остаются иноверцами. Место рождения никакого значения не имеет»122.

Надо сказать, что на некрещеных иностранцев в тот период распространялся ряд ограничений в правах. Им запрещалось, например, приобретение поместий и вотчин, вступление в брак с православными.

Приобретаемое крещением подданство прекращалось со смертью.

Существенно иначе ставятся и решаются эти вопросы в XVIII в. Так, указ Петра I 1721 г. предусматривал возможность приобретения иностранцами поместий и вотчин не в результате крещения, а путем принесения присяги на «вечное подданство Российскому Государю»123.

Этим же указом были впервые признаны допустимыми смешанные браки также при условии вступления иностранца в вечное подданство России. Это условие было подтверждено указом от 26 августа 1833 г.124

В XVIII в. бытовое понятие подданства постепенно утрачивалось, однако правовое понятие подданства к этому времени еще не сложилось. Поэтому и в тот период русской истории трудно было ответить на вопрос о том, кто является русским подданным и кто – иностранцем.

«Не подлежит никакому сомнению, – писал В.М. Гессен, – что и в эту эпоху jus soli остается русскому законодательству чуждым: дети иностранцев, рожденные в России, остаются иностранцами; «природными» подданными являются дети, рожденные от подданных».

Принцип этот не получает определенного выражения в законе; по существу, однако, он является бесспорным»125.

Истории русского права известен только один акт, признающий за рождением на русской территории определенное влияние на подданство. Так, согласно ст. 61 главы I Регламента об управлении Адмиралтейства и Верфи от 5 апреля 1722 г.126 «кто из иностранцев и их детей пожелают учиться в Адмиралтействе какого мастерства, те должны прежде присягу учинить в вечное фазальство, а без того их не принимать. Иноземцы считаются те, которые приехали из иных государств и вступили в службу. А которые породились в России и приняли службу, те, яко россияне, почтены имеют быть». Этот текст полностью воспроизводит и Регламент об управлении Адмиралтейств и Флотов от 24 августа 1765 г.127

Текст этих документов свидетельствует о том, что не само по себе рождение в России, а поступление иностранца на государственную службу влекло за собой приобретение русского подданства.

С постепенным ослаблением значения вероисповедального момента иностранцы в России незаметно становятся подданными путем фактической ассимиляции их с окружающей социальной и политической средой.

Наряду с фактическим укоренением уже в первой половине XVIII в. в законодательстве начинает применяться юридический способ вступления в русское подданство, именуемый натурализацией и связанный с принесением присяги на подданство.

Впервые присяга на подданство как способ натурализации получает правовое закрепление в манифесте 1721 г., призывавшем пленных шведов к вступлению в русское подданство. Вступление в подданство должно было быть добровольным, причем вступающий должен был показать, «чем он честно пропитать себя чает». В тексте присяги не было прямого указания на вечный характер подданства128. Однако уже Сенатский указ от 27 августа 1747 г. «О клятвенном обещании иностранцев, желающих присягать на вечное подданство России» вводил момент вечности в самый текст присяги: «Аз нижепоименованный, бывший поданный, обещаюсь и клянусь Всемогущему Богу, что я Всепресветлейшей… Государыне… хощу верным, добрым и послушным рабом и вечно подданным с моею фамилией быть и никуда… за границу не отъезжать и в чужестранную службу не вступать»129.

Текст этот оставался неизменным и в последующих указах: от 8 марта 1762 г.130 и 6 июля 1793 г.131 В соответствии с указами от 12 декабря 1796 г.132 и 18 апреля 1801 г.133 присягающий, не называя себя рабом, обещал тем не менее «верным, добрым, послушным и вечно подданным с моею фамилией быть». Текст этот перешел, в конечном счете, и в Свод законов134.

Как способ натурализации, присяга на подданство существенным образом меняет свое значение в XIX в. «С прекращением колонизаторской деятельности русского правительства, – указывал В.М. Гессен, – разрывается та связь, какая в предшествующую эпоху существует между присягой на подданство и водворением. С этого времени присяга на подданство становится для иностранцев средством освобождения от тех правоограничений, которые устанавливаются для них в интересах коренного населения. В частности, со времени издания Манифеста 1 января 1807 г., воспрещающего иностранцам, не присягнувшим на вечное подданство, вступление в гильдии, – натурализация, т. е. присяга на подданство, становится для иностранцев единственным средством приобретения в России торговых прав, присвоенных гильдейскому купечеству. Само правительство на вступление в подданство смотрит, как на особую форму вступления в гильдии; в официальных законодательных актах «вечно подданные иностранцы» так и называются «иностранцами, присягнувшими вступать в гильдии».

Ничего нет удивительного в том, что при подобном взгляде на натурализацию наше законодательство обнаруживает постоянную тенденцию к возможному облегчению и упрощению порядка принесения присяги»135.

В справедливости этого утверждения нетрудно убедиться, сравнив два правовых акта того периода.