Российская автономия

Рассматривая другой выход из этого положения – предоставление составным частям России неравной компетенции, Ф. Ф. Кокошкин полагал, что он приведет страну в государственно-правовой тупик, который полностью исключит возможность построения федерации. «Дело в том, – считал исследователь, – что тогда окажется невозможным организовать центральный парламент, основной жизненный нерв государства, ибо если крупным национальностям будут определены широкие права, то тем самым эти крупные национальности будут решать обособленно, независимо от других, у себя дома целый ряд важнейших дел, а мелкие национальности таких важнейших дел у себя дома решать не будут, и эти важнейшие дела мелких национальностей будут подлежать разрешению общегосударственного парламента. Как же поступить в таком случае с представительством крупных национальностей в общегосударственном парламенте? Оставить их представительство в государственном парламенте по этим делам? Но тогда мы будем иметь самую чистую и одиозную форму опеки крупных национальностей над мелкими. Представители Великороссии и Украины и может быть других крупных национальностей будут заседать в общероссийском парламенте и составлять там большинство, решать для других национальностей те дела, которые они сами для себя решают не в общегосударственном парламенте, а в местных сеймах, они будут управлять мелкими национальностями, опекать их»[24].

Ф. Ф. Кокошкин рассматривал и другой выход из этого положения: признать, что поскольку автономные области имеют в своем распоряжении решение определенных дел, то представители этих областей по такого рода делам не должны заседать в центральном парламенте. Однако он полагал, что в таком случае общероссийский парламент совсем разрушится, ибо какой же может быть общероссийский парламент, в котором при обсуждении общих дел не будут заседать представители огромной части России, представители двух третей России – Великороссии и Украины? В этом случае, считал он, это будет не общероссийский парламент, а какой-то союзный парламент мелких национальностей России. «Таким образом, – делал вывод Ф. Ф. Кокошкин, – прежде всего с точки зрения предоставления отдельным автономным частям России той или иной компетенции, принцип национального разделения России приводит в безвыходный тупик»[25].

Ф. Ф. Кокошкин считал неприемлемым и такой подход к устройству России, когда, учитывая, что огромная численность великорусской национальности есть одно из препятствий к устройству национальной федерации или автономного устройства России на национальных началах, предлагается великорусскую национальность разделить, а остальные национальности объединить. «По этим планам, – писал Ф. Ф. Кокошкин, – великорусская национальность должна распасться на целый ряд автономных областей, а Литва, Украина, Белоруссия и другие должны составить целые этнографически объединенные единицы. Принцип национально-территориальной автономии проводится по отношению ко всем или, по крайней мере, по отношению ко всем крупным народностям России, за исключением одной – великорусской. Я не будут говорить здесь о нелогичности и несправедливости такого плана.

С этой стороны вопрос и без того совершенно ясен, но сверх того этот план практически не осуществим. Конечно, великорусская национальность в тех условиях, в которых она жила до сих пор, не испытывает тех острых национальных стремлений и не обнаруживает склонности к образованию внутри России какого-нибудь обособленного тела. Но ведь когда будет поставлен вопрос о национальном обособлении, о переустройстве России на национальных началах, когда национальности выделятся как политические единицы со своими требованиями и стремлениями, стремление отстаивать в тех же формах свои национальные интересы неизбежно возникнет и в великорусской национальности, и она будет в будущем для ограждения своих национальных интересов также стремиться к объединению и обособлению, и тогда, значит, такое решение вопроса ничего не устроит. Нельзя же путем своеобразного применения афоризма: «Divide et impera», «Разделяй и властвуй», насильно раздробить великую национальность, чтобы дать возможность устроить федерацию на национальных началах по отношению к другим национальностям. Кто имеет право соглашаться от имени великороссов на такое устройство, при котором они были бы разъединены, а другие народности России объединены?»[26]

Исходя из этих соображений Ф. Ф. Кокошкин полагал, что построение российской федерации, основанной на началах национального разделения, представляет задачу государственного строительства практически неосуществимую, по крайней мере на данном этапе истории.

«Сторонники национальных автономий не предлагают точного детального плана федеративной России, основанной на национальных началах. Они обыкновенно обращаются к всероссийским партиям с такими заявлениями: вот наши требования, вы должны их осуществить, мы хотим иметь в будущем здании России такую-то комнату, а что касается всего здания в целом, это уже ваше дело, стройте как хотите и как умеете, дайте только нам такую комнату, какую мы хотим. А между тем построить здание при выполнении всех отдельных требований оказывается невозможным… Я лично думаю, что разделение России по национальному признаку логически ведет в лучшем случае не к федерации, не к союзному государству… а к другим формам политического сожития народов, – оно ведет к так называемому союзу государств, к конфедерации… т. е. ведет не к федеративному государству, сохраняющему за центральной государственной властью суверенитет, тогда как остальные части несуверенны, а к свободному союзу суверенных государств, соединенных на началах международного договора»[27].

Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал, что, если бы конфедерация народностей и была осуществима в России, она привела бы к распаду России, к разрушению государственного единства и образованию союза самостоятельных национальных суверенных государств.

Вместе с тем Ф. Ф. Кокошкин считал, что все его опасения по поводу введения в России национально-территориальной автономии, федеративной республики на национальных началах не означают, что вопрос об автономии в России должен быть снят. Наоборот, он должен быть поставлен при переустройстве России, но только на новых началах, в иной форме и иных рамках. «…Россия, – писал Ф. Ф. Кокошкин, – при огромной величине своей территории и огромном разнообразии своих местных условий не может удовлетворительно управляться из центра… широкое развитие местного самоуправления, быть может, более широкое, чем в других странах, ей необходимо. Но я скажу больше. Необходимо не только местное самоуправление, т. е. не только местная децентрализация управления, необходима также и децентрализация законодательства. Ведь и в порядке законодательства должен быть удовлетворен целый ряд местных потребностей отдельных составных частей России, и, когда законодательствует единое Собрание из центра, то действительно нет прочной гарантии в том, что эти потребности будут удовлетворены. Всероссийское народное представительство в большинстве случаев просто не найдет времени и возможности для того, чтобы остановиться с должным вниманием на различных возникающих местных потребностях. При этом надо сказать, что в России при ее величине нельзя построить такого народного представительства, в котором достаточно полно были бы представлены все местные интересы»[28].

Ф. Ф. Кокошкин считал, что расширение децентрализации и даже переход от местного самоуправления к местной автономии в России диктуется действительной необходимостью, но речь должна идти об автономии совершенно иного типа, чисто территориальной, поставленной в зависимость от всей совокупности экономических, этнографических, бытовых и других условий. При такой постановке вопроса имелась в виду автономия не государственного, а провинциального типа со сравнительно узким кругом предметов ведения, относящихся к чисто местным делам.

Ф. Ф. Кокошкин предлагал разделить территорию России заново на автономные единицы, не считаясь с существующим административным делением. Он полагал, что местная автономия, а тем более провинциальная автономия могут быть введены вполне безопасно только одним путем, а именно в форме предоставления права местной автономии в известных областях культурно-хозяйственной и культурно-национальной жизни существующим территориальным единицам, губерниям, и тем делениям, которые соответствуют губерниям на окраинах, предоставлением этого права автономии губерниям и областям.

Рассматривая вопрос о компетенции этих новых автономных единиц, Ф. Ф. Кокошкин полагал, что она не должна быть широкой, что она будет компетенцией чисто провинциального типа. «В эту компетенцию, – писал он, – должны входить дела чисто местного характера. Отчасти это будет тот же круг дел, в котором сейчас вращается деятельность земств, но разница будет та, что в этих областях жизни земство будет издавать уже не только обязательные постановления, как теперь, а будет издавать местные законы, в области санитарной, в области народного образования, в области дорожной и т. д. Затем губерниям и областям может быть предоставлено также право издания местных законов в деле призрения, охраны лесов, вод, вообще охраны и разработки естественных богатств данной местности, в деле регулирования некоторых сторон сельского хозяйства, промышленности и торговли в пределах общегосударственных законов, которые будут разрешать в тех же областях основные вопросы общегосударственного значения. Местному же законодательству должны быть предоставлены вопросы местной национально-культурной жизни, правила употребления различных языков в мирных учреждениях, с соблюдением только основных принципов, которые будут установлены общегосударственным законодательством для охраны прав общегосударственного языка и языков национальных меньшинств. Такого рода провинциальная и местная автономия, предоставленная губерниям и областным земствам, была бы смелым шагом вперед по пути децентрализации…»[29]

Ф. Ф. Кокошин указывал, что в условиях, когда местные единицы наделены правом издавать местные законы, возникает вопрос о соотношении этих местных законов с общегосударственными. Он подчеркивал, что не только при автономном устройстве отдельных частей государства, но и при федерации существует основной принцип, выраженный в конституциях всех федераций, принцип, по которому общегосударственное законодательство имеет преимущество перед местным. «Местные законы, – писал он, – конечно, не могут ни отменять общегосударственных законов, ни изменять их, ни разъяснять и т. д. При этом необходимо установить тот или иной практический способ охраны общегосударственного законодательства, так, чтобы местные законы не выходили за пределы автономии и не входили в конфликт с общегосударственными законами»[30].

Ф. Ф. Кокошкин считал, что общегосударственной власти в той или иной форме должна быть дана возможность останавливать до введения в жизнь те местные законы, которые нарушают пределы местной автономии и вторгаются в область деятельности центральной власти. «Это право, – писал он, – может быть построено различным образом. Практически это могло бы быть построено так, что или местные представители общегосударственной власти, или центральное правительство должны иметь сведения об издаваемых автономным органом местных законах до приведения их в действие, и в случае если центральное правительство или его представитель найдет, что эти законы вторгаются в компетенцию общегосударственной власти, то эти законы передаются на рассмотрение общегосударственного народного представительства, которое может и отменить их»[31].

Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал сложность проведения точной границы между государством федеративным и государством унитарным с местной автономией, поскольку вопрос о признаках той и другой формы государственного устройства является спорным. Вместе с тем он полагал, что государство, в котором местные союзы, наделенные правом автономии, имеют не государственную, а только провинциальную автономию, не может рассматриваться в качестве федеративного.

В книге «Автономия, федерация и национальный вопрос», изданной в 1906 г. под редакцией В. М. Гессена, указывается, что национальной автономии должно предшествовать установление парламентарного, правового государства. У всякой значительной народности, считают авторы этой книги, которая путем вековой творческой работы создала определенную культурную индивидуальность, имеющей за собой блестящую историю, никакие гонения и преследования не могут искоренить стремление хотя бы и не к полной политической самостоятельности. «В подобных случаях, – говорится в книге, – господствующая в государстве власть, представляя отдельным народностям известную политическую самостоятельность, хотя бы в форме автономии, создает счастливый выход национальным притязаниям… Эта автономия только тогда может получить реальную основу, когда заинтересованная национальность имеет резко очерченные географические границы, т. е. сплошь населяет какую-нибудь территорию. В этом случае территориальная автономия является в то же время автономией национальной»[32].

Ратуя за децентрализацию государств, особенно крупных, авторы ссылаются на профессора Еллинека, который писал: «Крупным государством совершено невозможно управлять исключительно при посредстве центральных установлений. Местным органам суда и управления необходимо должна быть предоставлена, в определенных пределах, решающая власть, которая, при известных обстоятельствах, приобретает окончательный характер. Нормальным типом реального государства делается, таким образом, государство децентрализованное. Политически и юридически возможен только вопрос о размерах и пределах этой децентрализации. Эти размеры обусловливаются самыми разнообразными историческими и политическими отношениями. Резкие национальные различия в составе населения, глубокие различия культурного уровня отдельных территориальных составных частей государства, отдаленность части государственной территории от центра – являются социальными и естественными тормозами на пути к более значительной централизации. Но и при однородности населения и непрерывности государственной территории централизации противодействуют весьма важные политические соображения. Невозможность в достаточной мере ознакомиться из центра с реальными жизненными отношениями отдельных частей государства; непригодность чуждой к потребностям народа и социально оторванной от него бюрократии к плодотворному управлению; стремление поднять самодеятельность граждан и таким образом пробудить и усилить в них интерес к государству; усиление чувства политической ответственности у управляемых, если им предоставляется участие в делах правления и управления; необходимость для законодательства и управления считаться с местными и профессиональными интересами; гарантирование законности управления и противовес произволу центральных установлений; перенесение на заинтересованных расходов местного управления – таковы мотивы (наше перечисление отнюдь не представляется исчерпывающим), обосновывающие требование децентрализации в разных ее видах»[33].

В книге обсуждался вопрос о том, каким образом сохранить единство государства и обеспечить достаточную самостоятельность отдельным его частям? В работе указывается, что государственная наука знает две основные формы децентрализации государственной власти: административную децентрализацию, распространяющуюся только на область управления, и политическую децентрализацию, которая распространяется и на законодательство.

Введение местного законодательства находится в тесной связи с общими демократическими принципами непосредственного народовластия. В противном случае, когда все дела вершит сравнительно ничтожная кучка выборных, при связанности народной воли пятилетним сроком их полномочий, демократический принцип осуществляется гораздо менее полно.

Аргументируя необходимость введения местного законодательства, авторы книги отмечают, что, несмотря на централизирующую политику правительства России, в ней сохранились наряду с общими особые местные законы. «В Привисленском крае, – пишут они, – как известно, действует, с небольшими изменениями в области брачного и ипотечного права, гражданский кодекс Наполеона I (Code civile) с 1808 г. В Остзейском крае прежде действовали разнообразные источники: ленные и крестьянские права, городские статусы, узаконения польских и шведских королей, римское право. Весь этот материал вошел в составленный в 1864 г. «Свод гражданских узаконений губерний остзейских». В Финляндии сохранило силу действовавшее до присоединения шведское уложение 1734 г. В связанной по своему прошлому с Византией Бессарабии получили применение византийские источники. В губерниях Черниговской и Полтавской действует до сих пор литовский статут, сила которого до 1837 г. распространялась на весь западный край. На Кавказе и во многих других местах также действуют особые узаконения. Целые области русской империи живут и жили своим юридическим бытом и, ясное дело, что необходимые, по мере хода жизни, изменения в действующих системах должны производиться местными выборными людьми, а не какими-нибудь другими, для которых все это пустой звук»[34].

Из всех форм государственного устройства, осуществляющих идею децентрализации законодательства, авторы книги считают заслуживающими особого внимания федерацию и областную автономию.

«Областная автономия, – пишут они, – есть форма, несомненно, достаточно близкая к федеративному устройству, но тем не менее эти два понятия, имея общий признак – наличность местных законодательных органов, отнюдь не идентичны и разнятся в существенных чертах.

Федерация (союзное государство) есть такое государственное устройство, когда каждая составная часть союзного целого (штат, кантон) обладает, хотя и ограниченной в своей компетенции, но независимой государственной властью. Это значит, что отдельные местности, обладающие собственными законодательными, административными и судебными органами, осуществляют государственную власть в пределах установленных основным законом, вполне самостоятельно, т. е. без какого-либо участия центральных органов… Подобные самостоятельные части, обладая, при живущем на определенной территории населении, самостоятельными органами власти, имеют государственный характер…

В противоположность такому государственному устройству при децентрализации в форме областей местные силы являются гораздо более связанными. Первым характерным признаком автономной области является зависимость ее законодательства. Всякий законодательный акт для того, чтобы воспринять законную силу, должен быть утвержден местным представителем центральной власти. Местное законодательство, так сказать, основано на начале взаимодействия провинциальных органов и центральной власти… Второй характерный признак – отсутствие независимой администрации…

Идея подчиненности местного права, красной нитью проходящая сквозь все внутренние отношения автономной области, отражается и на праве учредительной власти, этом основном признаке державности. Во всех федеральных конституциях прямо оговорено право союзных государств на самоорганизацию. Они имеют возможность совершенно свободно устраивать свои внутренние порядки, создавать отдельные конституции, при единственном условии ненарушения ими федерального основного закона… Автономные области, власть которых основывается на учредительном акте господствующего над ними государства, дарованном по его доброй воле, этим правом не обладают. Если изменение партикулярных конституций и ставится в некоторых случаях в зависимость от местных законодательных органов или даже от воли всего населения, удостоверенной всенародным голосованием (референдумом)… то, в конечном счете, оно все-таки решается органом господствующей власти. Итак, обобщая, мы можем сказать, что «характерный признак автономной области заключается в том, что вся власть, осуществляемая в соответственной области, как таковой, предполагает совместную деятельность области и господствующей государственной власти»[35].

Авторы приходят к выводу, что различия между понятием автономии и федерации не основываются на каком-нибудь материальном признаке, вроде, например, относительного объема компетенции местных учреждений, а имеют формальный характер.

Говоря о том, каким образом достигается обеспечение прав национального меньшинства в тех автономных областях федеративного государства, где совместно живут несколько народностей, авторы отмечают, каким роковым образом может отражаться на судьбах национальностей созданное искусственно, путем избирательной системы, политическое господство одной из них. Только справедливое представительство, созданное путем всеобщего права на базе пропорциональных выборов, уничтожает этот недостаток, когда число депутатов каждой национальности точно соответствует ее численности.

Авторы книги подчеркивают, что всякая политическая децентрализация должна основываться на правильном разделении труда местных и центральных законодательных учреждений; все, что имеет общегосударственный интерес, должно находиться в ведении общего представительства – все остальные дела должны решаться местными собраниями.

Вместе с тем авторы указывают, что на деле провести разграничивающую линию между этими двумя категориями дел очень трудно. «Отдельные, разрозненные, слабые политические единицы, – пишут они, – всегда будут оставаться за флагом на арене международных событий; поэтому во всех отношениях с другими державами автономные части должны выступать как члены одного сплоченного политического тела, которое в случае необходимости могло бы, опираясь на могучую, единую армию, силой оружия заставить уважать свои права. Центральное правительство должно также иметь возможность добывать необходимые для своих операций средства, путем состоятельного обложения, не прибегая к помощи отдельных самостоятельных частей. Все это выражается в требовании единства внешней политики, армии, флота и финансов. К таким предметам общегосударственного значения относятся обыкновенно также таможенные законы, телеграф, телефон и пути сообщения. Это тот minimum компетенции общегосударственного представительства, при нарушении которого децентрализация становится уже вредной для единства государства. Но между отраслями государственной жизни, имеющими бесспорно общегосударственный интерес или чисто местный характер, стоит целый ряд предметов, которые имеют и то и другое значение и поэтому не могут быть отнесены к исключительному ведомству какого-либо учреждения…»[36]

Рассматривая вопрос об угрозе единству государства со стороны автономии, авторы книги подчеркивают, что юридически государственное единство выражается в верховенстве (суверенитете) центральной государственной власти и нисколько не нарушается областной автономией, если ее границы и формы устанавливаются общегосударственным законом. Носителем этой верховной власти является парламент, где участвуют представители всех областей и общий для всех глава исполнительной власти. Эти общие учреждения с широкой компетенцией, указывается в книге, остаются неприкосновенными при автономии и в достаточной степени гарантируют внешнее государственное единство. «Политический строй только тогда может быть прочен, если интересы одной части государства не приносятся в жертву интересам другой, а в некоторых случаях это немыслимо вне установления автономии. Принадлежность к государственному союзу должна быть поэтому выгодна для всех его членов»[37].

Вопросы единства государства в связи с автономией рассматривались и в работе Э. Пименовой. Она полагала, что областная автономия может служить надежным способом решения национального вопроса в России.

В работе подробно рассматривается вопрос о том, как управляются автономные области. «Автономная область, – пишет Э. Пименова, – управляется местными выборными людьми, без вмешательства посторонней власти. Собрание этих выборных людей, облеченных доверием населения, будет ли оно называться сеймом, советом, думой или как-нибудь иначе, обсуждает все местные дела, удовлетворяет нужды местного населения и изъявляет обязательные постановления, имеющие силу закона только для жителей области. Центральная власть, т. е. правительство того государства, к которому принадлежит автономная область, не вмешивается в ее местное управление и, – самое большее, что оно назначает туда своего высшего представителя… Предлагаемые местные законы могут, пожалуй, и не быть принятыми областным сеймом, если они окажутся почему-либо неудобными и невыгодными для населения, но общегосударственный закон будет обязателен и для населения автономной области, как и для всех граждан государства, и он-то и устанавливает границы самостоятельности каждой автономной области.