Налоговая амнистия. Учебное пособие

Также следует отметить, что, безусловно, отрицательные последствия будет иметь принятие решений о проведении налоговой амнистии на регулярной основе (например, раз в три года и т. д.). Такая ситуация приведет к массовому снижению уровня налоговой дисциплины среди налогоплательщиков, подпадающих под действие амнистии. Люди будут знать, что впереди уже точно будет амнистия, поэтому можно в расчете на нее и вести себя соответствующим образом.

Например, начиная с 1997 года в США активно продвигалась идея проведения общенациональной налоговой амнистии. Однако в 1998 году вышел доклад Объединенного комитета Конгресса по налогообложению, произведший неожиданный эффект. Комитет пришел к выводу, что в долгосрочной перспективе налоговая амнистия уменьшает добросовестность плательщиков и, как следствие, снижает сборы. По оценкам, приведенным в докладе, в первый год амнистии можно собрать дополнительно 4,2 млрд долларов. Однако в последующие годы сборы уменьшатся, так что за девять лет федеральная казна в общей сложности потеряла бы 8 млрд долларов. В результате идея проведения общенациональной налоговой амнистии была забыта, несмотря на значительное количество ее сторонников.

1.1.2. Амнистия капиталов (экономическая, или финансовая амнистия)

Привлечение капиталов, находящихся за пределами страны, в национальную экономику каждая страна решает по-своему, исходя из соображений экономической и политической целесообразности. Эта мера, безусловно, является в достаточной степени рискованной, так как неизбежно вызывает негативную реакцию со стороны многих экономически развитых стран и организаций, занимающихся борьбой с отмыванием незаконно полученных доходов.

Следует отметить, что о финансовой амнистии в России вспоминают в основном во время проведения ответственных политических мероприятий – выборов или в периоды обострения экономической обстановки в стране. Однако использование финансовой амнистии в предвыборных целях вызывает сомнение, так как подавляющее большинство населения страны лишено возможности что-либо вывезти за рубеж и, соответственно, потом возвратить, несмотря на то, что оценки капитала, нелегально вывезенного из страны за годы реформ, находятся в диапазоне от 40 до 300 млрд долларов.

Идеи проведения амнистии капиталов периодически появлялись после начала стабилизации экономики России, подорванного кризисом августа 1998 года.

Уже в 1999 году тему амнистии капиталов затронул директор существовавшей тогда Федеральной службы налоговой полиции России В. Ф. Солтаганов. В соответствии с его заявлениями амнистия капиталов должна была стать первым шагом, вторым – организация четкого и эффективного контроля за всеми финансовыми потоками, а третьим – искоренение отмывания денег оперативными и силовыми средствами налоговой полиции.

Тогда В. Ф. Солтаганов заявил, что его служба «станет одной из тех структур, которая будет подвигать и другие структуры, и правительство, и законодателей к проведению финансовой амнистии»13.

Еще одну попытку продвижения идеи проведения экономической амнистии осуществили в 2001 году представители московской налоговой полиции. Их идея заключалась в освобождении от уголовной ответственности за налоговые преступления, незаконное предпринимательство и невозврат валютной выручки. При этом должна была быть проведена не только уголовная, но и налоговая амнистия (уплата 13 % от легализуемых сумм). Также предусматривалось одномоментное декларирование имеющегося в собственности граждан имущества для получения «точки отсчета» в целях налаживания контроля за расходами граждан. Помимо этого, предлагалось внести поправки в Налоговый кодекс – разрешить налоговым органам доначислять налогоплательщику налог в случае, если его расходы за год превышают доходы. Однако идея не получила дальнейшего развития из-за более чем сдержанной реакции на это руководства ФСНП России.

В этом же году в процессе разработки закона «О противодействии легализации доходов, полученных незаконным путем» состоялась еще одна попытка проведения амнистии отечественных капиталов. Группа экспертов достаточно подробно прописала возможный механизм амнистии, включая вопросы государственных гарантий и страхования возвращаемых средств. Соответствующие положения уже были включены в текст законопроекта. Однако перед внесением законопроекта в Думу статьи, посвященные амнистии капиталов, было решено из текста вычеркнуть.

«Однако в июне 2002 года выяснилось, что идея по-прежнему жива. Заместитель руководителя аппарата Правительства России конкретизировал призыв Президента, озвучив некий план легализации находящихся за границей отечественных капиталов, разработанный в недрах Белого дома. Согласно этому плану, желающие вернуть вывезенные средства должны будут уплатить со всей суммы действующий в стране единый подоходный налог 13 %, после чего, по крайней мере, четверть своих накоплений вернуть в Россию. Остальные 75 %, уже легализованные, могут оставаться на счетах за рубежом. Предполагалось, что могло бы быть легализовано порядка 100 млрд долларов, поступления в бюджет только за счет подоходного налога вырастут на 18,5 %, а совокупный банковский капитал в стране – на 20 млрд долларов»14. Однако и эта инициатива на практике не нашла в то время своего воплощения.

Отношение должностных лиц государства к идее проведения амнистии капиталов на международной конференции по борьбе с отмыванием денег в г. Санкт-Петербурге весьма емко выразил занимавший тогда должность министра внутренних дел Борис Грызлов: «Амнистии капиталов в России не будет. 13-процентный подоходный налог – это уже амнистия»15.

После введения данной ставки налога и внесения в мае 2001 года в НК РФ поправки, освободившей казино от обязанности налоговых агентов, граждане получили реальную возможность на совершенно законную легализацию денежных средств. Казино при получении выигрыша уже не требовало у своих клиентов паспорта, не фиксировало выигрыши и не пыталось заставить их заплатить с выигрыша налог. Теперь любой человек мог просто подать декларацию о доходах, указать в ней любую сумму, назвать ее выигрышем в казино и заплатить с нее 13 % подоходного налога. Откуда на самом деле получены деньги, никто спрашивать не должен.

Говоря о теоретических основах проведения амнистии капиталов, отметим, что в юриспруденции нет такого понятия, как амнистия за несовершенное или недоказанное преступление. Вопрос можно ставить лишь о том, чтобы разработать схему привлечения ресурсов, вывезенных из страны, чтобы пополнить бюджет России. Поэтому название «амнистия» можно рассматривать как условное или понятийное, а также использовать для того, чтобы неспециалист понял бы, о чем идет речь.

«Под экономической амнистией мы подразумеваем полное или частичное освобождение от ответственности за любые экономические нарушения, предоставляемое в обмен на возврат во внутрироссийский экономический оборот изъятых из него средств, где бы они ни находились.

Вернуть в национальную экономику хотя бы часть этих средств репрессивными мерами невозможно. Такие меры способны лишь уменьшить продолжающийся отток. Поэтому, как это ни парадоксально, если уж капитал, о котором мы говорим, и решится пойти в Россию, он пойдет в реальный сектор экономики. Туда, где капиталист сможет непосредственно влиять на экономические процессы»16.

Многие аналитики и специалисты считают, что главное при проведении экономической амнистии – политическая воля властей и механизм возврата средств (т. е. непосредственно механизм самой амнистии).

В законе о ее принятии должны быть четко прописаны следующие моменты:

– перечень уполномоченных банков, в которые должны переводиться денежные средства;

– механизм страхования переводимых средств;

– механизм гарантии сохранности средств;

– отношение правоохранительных и контролирующих органов к данным средствам.

Для многих состоятельных людей сегодня причиной возврата части средств может стать тот факт, что на Западе все с большей подозрительностью относятся к капиталам, имеющим российское происхождение. Таким образом, в результате продуманных и взвешенных государственных мер может сложиться обстановка, когда капитал будет чувствовать себя безопаснее на родине, чем находиться под сильным увеличительным стеклом или угрозой наложения ареста за рубежом.

Основываясь на вышесказанном, можно попытаться дать определение экономической (финансовой) амнистии или, как ее еще называют, амнистии капиталов.

Амнистия капиталов – устанавливаемое государством временное изменение порядка контроля за получением доходов и осуществлением расходов физическими лицами и организациями, в том числе возможное изменение порядка налогообложения неучтенных денежных средств, направленное на их легализацию и возвращение в страну происхождения.

Отметим также, что вопрос экономической амнистии интересует не только специалистов (экономистов, юристов, политиков), но также и законодателей. В сентябре 2002 года депутаты Государственной Думы получили от правительства ответ на свой запрос о перспективах проведения в России экономической амнистии. По мнению специалистов, бумага была составлена так, что из нее невозможно было понять, намерено ли правительство что-либо делать в этом направлении.

Согласно позиции правительства действующим законодательством не предусмотрена возможность проведения экономической амнистии. Для начала необходимо принять правовые акты, где будет установлено, что такое экономическая амнистия, на какие случаи она распространяется. Отмечалась необходимость установления также порядка проведения амнистии, не забыв про способ, которым будут возвращаться средства, вывезенные за рубеж. Необходимо было также определить, какой правительственный орган будет проводить и контролировать амнистию.

Среди необходимых мер правительство предложило разработать порядок налогообложения легализованного капитала и законодательно закрепить освобождение «раскаявшихся» от уголовной и административной ответственности.

В итоге отмечалось, что, в принципе, проведение экономической амнистии не входит в противоречие с общими направлениями государственной политики.

По мнению правительства, экономическая амнистия включает в себя налоговую, а этого не предусматривает Налоговый кодекс, а для позитивного результата амнистии необходимо правильно выбрать время. При этом, следует принимать во внимание еще и мaкроэкономические факторы, такие как рост экономики, инвестиции, снижение инфляции.

Экономическая амнистия – серьезный вопрос, который протокольными поручениями не решается, уверяли в 2002 году многие специалисты и депутаты. «…Надо вначале определить круг лиц, которые попадают под амнистию. А также взвесить все последствия для экономики. Весь этот сложный комплекс проблем не может быть объявлен без серьезной проработки»17.

В ответе правительства описывался также зарубежный опыт проведения экономической амнистии, который ограничился перечислением стран, в которых амнистия принесла положительные результаты, и стран, в которых амнистия не проводилась, однако их экономическое развитие протекает не менее успешно, чем в странах, где амнистия состоялась.

1.2. Амнистия лиц, совершивших уголовные преступления

Следует отметить, что правовые основания и порядок применения амнистии лиц, совершивших уголовные преступления, в большинстве стран четко регламентирован законом.

В системе существующих в российском законодательстве видов освобождения от наказания, а также смягчения положения лиц, совершивших антиобщественные и преступные деяния, важное место занимает амнистия.

Впервые в действующем Уголовном кодексе Российской Федерации (УК России) нормы, касающиеся амнистии, наряду с нормами о помиловании и судимости выделены в специальную главу. В прежних УК имелась специальная статья (ст. 57 в УК РСФСР 1960 г.) о погашении судимости, а об амнистии и помиловании лишь упоминалось в отдельных статьях (ст. 24 и 56) без раскрытия содержания этих понятий18.

Амнистия, равно как и помилование, являясь актом государственного прощения, реализует в российском законодательстве принцип гуманизма, сочетающийся с необходимостью активизации борьбы с преступными элементами.

Акт амнистии не нейтрализует действующий закон, не декриминализирует преступное деяние, совершенное амнистируемым, а только смягчает участь лиц, осужденных за правонарушение. А это означает проявление к ним милосердия со стороны государства.

Как уже отмечалось, объявление амнистии, форма этого акта, пределы его действия и субъекты, осуществляющие амнистию, установлены Конституцией РФ.

Акты амнистии объявляются Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Государственная Дума). Они издаются в тех случаях, когда государство находит возможным без ущерба для интересов общества облегчить участь людей, виновных в совершении правонарушений. Инициатива издания актов амнистии исходит от законодательных органов, которые перед этим досконально изучают криминогенную обстановку в стране.

Государственная Дума решает вопрос о пределах распространения амнистии, принимая во внимание при этом криминогенную обстановку и иные обстоятельства. В частности, она рассматривает категории преступлений, к которым может быть применена амнистия, учитывая не только их общественную опасность, но и их распространенность, степень вреда, причиненного интересам личности, государственным либо общественным интересам, а также общественный резонанс этих деяний.

При определении категории лиц, подлежащих амнистированию, обязательно принимается во внимание их пол, возраст, социальная опасность содеянного и степень общественной опасности их личности на момент амнистии. Например, если речь идет об амнистии участников Великой Отечественной войны, то, очевидно, что в целом они не могут представлять опасности для общества в силу своего преклонного возраста.

С учетом этих обстоятельств и решается вопрос о полной или частичной амнистии.

Для принятия актов амнистии необходимы особые предпосылки и определенные условия, исходя из которых Государственная Дума решает вопрос об освобождении от ответственности и наказания лиц, совершивших правонарушения, либо о смягчении их наказания, например:

– перед объявлением амнистии необходимо убедиться, что общеправовая ситуация в стране позволяет без ущерба для сограждан простить определенное количество правонарушителей, освободив их от ответственности и наказания, или смягчить это наказание;

– лица, совершившие правонарушения или конкретные категории преступлений, для которых предусмотрена амнистия, не должны представлять общественной опасности;

– перед объявлением амнистии государство должно провести определенные социально-профилактические мероприятия, направленные на оказание помощи амнистируемым лицам, решение их трудовых, бытовых и жилищных проблем.

Действующая Конституция не содержит запрета на принятие федерального закона, регламентирующего процедуру принятия акта об амнистии. Более того, многие специалисты высказывают мысль о том, что во избежание ошибок при применении амнистии, что приводит к «неединообразной практике амнистирования, целесообразно объявлять амнистию в форме федерального закона, принятие которого контролировалось бы Советом Федерации и Президентом РФ»19.

Практика применения амнистии в отношении лиц, совершивших уголовные преступления, не свидетельствует о том, что она принесла вред обществу в целом. Так, из 877 тысяч амнистированных в 2000 году в связи с 55-летием Победы лишь 12 тысяч (1,37 %) совершили преступление повторно20.

Эта амнистия, прежде всего, была направлена на то, чтобы облегчить участь лиц, принимавших участие в боевых действиях по защите Родины во время Великой Отечественной войны21. Под данную категорию осужденных подпадали также лица, находившиеся на военной службе с 1 декабря 1991 года на территории ряда бывших союзных республик, где проходили вооруженные конфликты, и лица, участвовавшие в восстановлении конституционного порядка в Чеченской Республике и проведении антитеррористической операции на Северном Кавказе22.

Таким образом, в подавляющем большинстве случаев акты амнистии принимаются в ознаменование важных государственных событий.

По своему содержанию акт амнистии предусматривает освобождение от уголовной ответственности; освобождение от наказания, а иногда и снятие судимости. Но в любом случае применение амнистии может иметь место только после возбуждения уголовного дела, когда установлен факт совершения преступления определенным лицом, определенная квалификация этого преступления, а, следовательно, и его категория.

Актом амнистии лицо может быть освобождено от уголовной ответственности. Такое освобождение означает прекращение уголовного дела на так называемой нулевой стадии реализации уголовной ответственности, т. е. на стадии предварительного расследования или в суде, но до вынесения судом обвинительного приговора. Такое освобождение может быть применено только в отношении лиц, преступление которых было окончено до вступления постановления об амнистии в силу.

Таким образом, не могут быть освобождены от уголовной ответственности по амнистии:

– лица, совершившие преступления после вступления в силу акта амнистии;

– лица, совершившие длящиеся или продолжаемые преступления (побег из мест лишения свободы), если они не явились с повинной или не были задержаны соответствующими органами до дня вступления в силу постановления об амнистии.

Освобождение лица от уголовной ответственности по амнистии означает прекращение уголовного дела по нереабилитирующему основанию. Из нереабилитирующего характера прекращения дела по амнистии следует, что лицо, к которому применяется амнистия, освобождается от уголовной ответственности, но у него сохраняются иные правовые обязанности, связанные с совершением им преступления.

Так, в соответствии с п. 8 постановления Государственной Думы ФС РФ «О порядке применения постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии"», лица, подпадающие под действие постановления об амнистии, не освобождаются от административного взыскания и от обязанности возместить ущерб, причиненный в результате совершенных им противоправных действий. В информационно-аналитических учетах органов внутренних дел, имеющих гриф ограниченного пользования, информация о преступлении также остается.

Актом амнистии лицо, совершившее преступление, может быть полностью освобождено от наказания. Такое освобождение может применяться к лицам, которым обвинительный приговор был вынесен до вступления в силу постановления Государственной Думы об амнистии.

Если лицо уже отбывает наказание за совершение преступления, то актом амнистии оно может быть освобождено от отбытия оставшейся части наказания; оставшаяся неотбытая часть наказания может быть сокращена на определенную часть или заменена более мягким видом наказания.

В некоторых постановлениях об амнистии, например в постановлении Государственной Думы «Об объявлении политической и экономической амнистии» от 23 февраля 1994 года, предусматривается также освобождение от судимости.

Освобождение лица от основного наказания по амнистии влечет за собой и освобождение от дополнительного наказания, если оно не было исполнено.

Специальный раздел постановлений об амнистии содержит перечень лиц, к которым амнистия не применяется, несмотря на то, что формально за совершенные ими преступления они подлежат амнистированию.

Как правило, этот перечень включает три категории:

– лица, совершившие тяжкие и особо тяжкие преступления по перечню (убийство, бандитизм, похищение и т. п.), хотя по размеру назначенного судом наказания они могли бы быть амнистированы;

– лица, ранее осуждавшиеся за тяжкие преступления, при установлении рецидива;

– лица, злостно нарушающие режим исполнения наказания23.

В соответствии с п. 14 постановления Государственной Думы ФС РФ «О порядке применения постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии"», злостными нарушителями установленного порядка отбывания наказания при применении акта об амнистии следует считать:

– осужденных, в отношении которых принято соответствующее постановление начальника исправительного учреждения24;

– осужденных, содержавшихся в колониях-поселениях и направленных в исправительные колонии других видов, если после вынесения постановления судьи о направлении указанных осужденных в исправительные учреждения они находились под стражей менее одного года на день принятия решения о применении акта об амнистии. Срок наказания исчисляется со дня заключения осужденного под стражу;

– осужденных к исправительным работам, которым за злостное уклонение от отбывания наказания неотбытый срок исправительных работ был заменен судом наказанием в виде лишения свободы, если они находились под стражей менее шести месяцев на день принятия решения о применении акта об амнистии;

– осужденных к исправительным работам без лишения свободы и исправительным работам, совершивших новое преступление до постановки на учет в уголовно-исполнительных инспекциях;

– осужденных, совершивших умышленные преступления до вступления приговора в законную силу, а также совершивших умышленные преступления во время отбывания наказания, в течение установленного судом испытательного срока или в период отсрочки отбывания наказания либо исполнения приговора;

– осужденных, которым судом отменены условное осуждение или отсрочка отбывания наказания, если после вынесения постановления судьи о направлении указанных осужденных в исправительные учреждения они находились под стражей менее одного года на день вступления в силу постановления об амнистии;

– осужденных, не уплативших без уважительных причин штраф в установленные законом или судом сроки.

Обращаясь к преступлениям в сфере налогообложения, отметим, что противодействие налоговым преступлениям происходит в условиях постоянного принятия актов об объявлении амнистии. С этой точки зрения наша страна, наверное, является уникальной. Так, за шесть лет (с 1994 по 2000 год) было принято десять актов об амнистии25.

Конечно, не все акты амнистии касались налоговых преступников, однако данное нереабилитирующее основание являлось причиной прекращения большого количества (в 2000 году около 25 % от всех прекращенных) уголовных дел по ст. 199 УК России. Не секрет, что согласно актам амнистии освобождению от уголовной ответственности, в том числе и за совершение налоговых преступлений, подлежали лица, награжденные государственными наградами.

Известны случаи, когда злостным нарушителям налогового законодательства предъявлялось обвинение по ст. 198 или 199 УК России, а через несколько дней обвиняемый приносил удостоверение к юбилейной медали «В честь 850-летия Москвы». В нескольких случаях все же удалось доказать факт подделки таких удостоверений. Однако в большинстве случаев дела приходилось прекращать.

Естественно, что акты амнистии имеют большое положительное значение. Освобождаются следственные изоляторы, тюрьмы и колонии, многим дается шанс начать жизнь заново.

Однако если под амнистию будут постоянно подпадать налоговые преступники, то у граждан не останется сдерживающих факторов на совершение уклонения от уплаты налогов и сборов. Тем более, что в 95 % приговоров, вынесенных по ст. 199 УК России, наказание является условным, не говоря о том, что наказание по ст. 198 вообще редко бывает связано с лишением свободы.

История также знает случаи проведения частичной амнистии лиц, совершивших именно налоговые преступления. Так, циркуляр Тверского губисполкома устанавливал, что в связи с улучшением политического и хозяйственного положения Республики, Рабоче-крестьянским правительством объявлена амнистия недоимщикам по продовольственному и гужевому налогам за 1921 год в тех губерниях и автономных областях, которые выполнили план по соответствующим налогам. Одновременно объявляется, что амнистия недоимщикам и неплательщикам налогов проводится лишь в части лишения свободы и отбывания ареста в местных арестных домах. Проведение амнистии не означает безусловного возвращения имущества, производившегося решением налоговой инспекции Наркомпрода или по приговору суда. Недоимщик должен обратиться в губисполком, который и передает соответствующую жалобу в президиум налоговой сессии губсуда26.

Следует остерегаться также и завуалированных попыток провести амнистию лиц, совершивших налоговые преступления. Так, проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в статьи 198 и 199 Уголовного кодекса Российской Федерации», внесенный 6 ноября 2001 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатом Боосом Г. В., содержал ряд положений, существенно улучшающих положение лиц, совершивших налоговые преступления (в части определения размера уклонения от уплаты налогов – одного из основных условий, влияющих на квалификацию уклонения от уплаты налогов).