Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Монография

К числу публично-правовых договоров относят разного рода договоры и соглашения о сотрудничестве, которые могут заключаться муниципальными образованиями, органами местного самоуправления с иными публичными образованиями, органами государственной власти или местного самоуправления, в том числе других государств.

Примером могут стать Соглашение о сотрудничестве между Правительством Ханты-Мансийского автономного округа и Администрацией города Тюмени, Договоры о дружбе и сотрудничестве между городами Портсмут, штат Нью-Гемпшир, США, и Северодвинск, Россия217.

Часть 4 ст. 8 Федерального закона упоминает лишь о внутригосударственных межмуниципальных договорах и соглашениях, вероятно, в силу предмета ее регулирования – межмуниципальное сотрудничество. Муниципальные образования не ограничены в праве взаимодействия с любыми иными субъектами отношений, договоры с ними как формы такого взаимодействия не требуют прямого разрешения в законодательстве, чтобы считаться легитимными. Эта правовая позиция была высказана Конституционным Судом РФ: «…не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования»218. Данные договоры по своему содержанию могут быть лишь ненормативными, заключаемыми для координации, объединения усилий в поиске и выработке оптимальных вариантов решения вопросов местного значения219. Вероятно, к этой же категории можно отнести договоры о совместной деятельности органа местного самоуправления (органа опеки и попечительства) и соединения (воинской части) по содержанию воспитанников воинских частей на полном государственном обеспечении, предусмотренные Постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2000 г. № 745220 и Приказом министра обороны РФ от 19 мая 2001 г. № 235221.

Гражданско-правовую природу имеют договоры о создании межмуниципальных хозяйственных обществ и иных объединений (ч. 4 ст. 8, ст. 68, 69 Федерального закона). Наличие учредительного договора предусмотрено законодательством применительно к обществам с ограниченной ответственностью (ст. 11 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью»). Создание открытых акционерных обществ, автономных некоммерческих организаций и фондов осуществляется решением учредителей, без заключения договора; в данном случае – решениями представительных органов местного самоуправления муниципальных образований, создающих совместное (межмуниципальное) объединение.

Гражданско-правовую природу имеют договоры о создании таких межмуниципальных некоммерческих организаций как совет муниципальных образований субъекта РФ, единое общероссийское объединение муниципальных образований, иные объединения муниципальных образований (ст. 66, 67 Федерального закона). Они создаются для объединения усилий и координации деятельности по решению публичных функций, а не реализации гражданских прав и носят не экономический, а политический по своему назначению характер. Однако они попадают под действие гражданского законодательства в части требований о заключении учредительного договора при их создании (ст. 11, 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Такой учредительный договор при создании Советов и иных объединений муниципальных образований не имеет никакой специфики по сравнению с учредительными договорами, заключаемыми при создании ассоциаций других юридических лиц. Договоры в этом случае играют роль исключительно учредительных документов юридических лиц, а не формы сотрудничества публичных субъектов, в них нет специфических элементов публичного права, что неверно, исходя из природы муниципального образования.

Например, Учредительный договор Совета муниципальных образований Рязанской области222 закрепляет ответственность членов Совета: «Ущерб, причиненный Совету по вине его членов, возмещается ими в полном объеме по решению Съезда Совета в порядке, определяемом Уставом Совета». Как санкцию можно расценивать досрочное прекращение членства в ассоциации. Так, Член Совета Рязанской области может быть исключен из Совета в случаях: систематического нарушения Устава Совета; систематического невыполнения решений органов управления Совета, принятых в пределах их компетенции; неуплаты членских взносов два года подряд223. Учредительный договор Ассоциации «Совет муниципальных образований Челябинской области»224 также предусматривает исключение из Ассоциации члена Ассоциации по решению Собрания Ассоциации, принятому большинством в две трети голосов от числа зарегистрированных на заседании полномочных представителей членов Ассоциации»225.

Учредительный договор Ассоциации «Совет муниципальных образований Курской области»226 аналогично акту Рязанской области предусматривает возможность исключения из Совета члена Совета в тех же случаях и с теми же последствиями; в отношении ответственности исключенного члена Совета применяются правила, относящиеся к выходу из Совета. Речь идет о невозврате членских и единовременных взносов. Следовательно, санкциями муниципально-правовой ответственности, содержащимися в анализируемых договорах, помимо финансовых потерь, могут стать следующие: муниципальное образование лишается организационной, информационной, правовой, аналитической и иной помощи в реализации интересов населения. Это может негативно сказаться на работе органов местного самоуправления и решении населением вопросов местного значения.

Возвращаясь к многообразию норм муниципального права, в том числе в сфере закрепления муниципально-правовой ответственности, отметим наличие различных предложений в решении этого вопроса.

Одна из причин отставания в нормативном становлении института муниципально-правовой ответственности заключается в несистематизированности принятых в муниципальном образовании правовых актов в обозначенной сфере.

Институт государственного реестра уставов муниципальных образований в некоторой мере решил эту проблему, но недостаточно. Положение Минюста России227 определяет порядок ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него, в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»228. С 2008 года закреплено создание федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов229.

Актуальной представляется идея систематизации (в том числе и кодификации) местных нормативных актов230, в рамках которой можно было бы переработать и объединить в одном документе (кодексе или положении) нормативные правовые акты, принятые муниципальным образованием и регулирующие различные стороны управленческой деятельности органов местного самоуправления231.

Н. С. Бондарь приводит следующий пример: «…в 1999 г. Красноярским городским Советом «в целях упорядочения работы по совершенствованию нормативного правового регулирования вопросов городского значения, создания условий для доступности и понятности нормативных правовых актов городского самоуправления населению города и должностным лицам органов государственной власти и городского самоуправления» было принято решение о подготовке муниципального кодекса города Красноярска232. В этих целях планировалось, в частности, провести депутатские слушания с участием депутатов, должностных лиц администрации города, ученых юристов и представителей общественности. Однако данная инициатива, по имеющимся данным, так и не получила развития»233.

Однако представляется, что разработка Муниципального кодекса предпочтительнее именно на федеральном уровне. Фактически роль не во всем полноценного Муниципального кодекса уже играет Федеральный закон.

Конечно, процесс создания системы источников муниципально-правовой ответственности еще не завершен, остаются некодифицированными нормы о муниципально-правовой ответственности, что тормозит развитие этого института.

Исходя из смысла послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 года, в течение 2014 года будет усилена работа по «уточнению общих принципов организации местного самоуправления, развитию сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах», «закреплению персональной ответственности каждого управленца за достижение результата»234.

Предлагается несколько решений выявленной нами проблемы.

Первое. В. С. Кашо высказывает предположение, которое нами поддерживается: на муниципальном уровне возможно регулирование только муниципально-правовой ответственности, т. е. ответственности одних субъектов местного самоуправления перед другими субъектами местного самоуправления (органами и должностными лицами, а также населением)235.

Второе. Возможно, законодатель в п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона имел в виду не виды236, а меры ответственности (санкции), в любом случае эта формулировка нуждается в существенной корректировке237.

Третье. Поскольку уставы зачастую не закрепляют ответственность органов муниципальной власти перед народом, целесообразно на федеральном уровне разработать и принять Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав на непосредственное решение населением вопросов местного значения, участия населения в решении вопросов местного значения». Его цель – создать механизм, который можно будет задействовать при отсутствии акта органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта федерации, закрепить перечень санкций с учетом широкой трактовки юридической ответственности: не только карательных, пресекательных, но и поощрительных. Аналог такого выхода из сложившейся, не соответствующей требованиям времени ситуации у нас есть – Федеральный закон от 26.11.1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»238.

Альтернативным вариантом может быть принятие Федерального закона «О муниципально-правовой ответственности в Российской Федерации», структура которого, по мнению автора, может быть представлена следующими элементами:

а) базовые понятия института муниципально-правовой ответственности: понятия муниципально-правовой ответственности, объекта муниципально-правовой ответственности, муниципального правонарушения, субъекта муниципального правонарушения, меры (санкции) муниципально-правовой ответственности;

б) виды санкций;

в) механизмы применения мер муниципально-правовой ответственности к каждой категории субъектов муниципального правонарушения;

г) перечень оснований применения санкций муниципально-правовой ответственности для большинства потенциальных субъектов муниципального правонарушения.

В то же время принятие Муниципального кодекса, включающего главу или раздел о муниципально-правовой ответственности, способствовало бы установлению четкой системы и порядка ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и соответствующими органами местного самоуправления, созданию гарантий против использования мер муниципально-правовой ответственности в качестве средства политической борьбы.

Опираясь на тезисы, высказанные Президентом РФ в ежегодном послании239, автор предлагает новую редакцию главы об ответственности Федерального закона, которая фактически изменяет политику государства в отношении местного самоуправления, неотъемлемой частью которой является муниципально-правовая ответственность.

Предлагаемая глава (см. приложение 4) включает в себя статьи о понятии муниципально-правовой ответственности, функциях и принципах, полномочиях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по установлению санкций муниципально-правовой ответственности соответственно в региональном законодательстве и муниципальных актах. Определены субъекты и санкции муниципально-правовой ответственности.

В завершение, иерархию источников муниципально-правовой ответственности можно представить следующим образом.

1) Федеральный уровень:

– Конституция Российской Федерации;

– Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральный закон «О муниципальной службе Российской Федерации»;

– Указы Президента Российской Федерации;

– Постановления Правительства Российской Федерации;

– Решения Конституционного суда Российской Федерации.

2) Международные правовые акты:

– Всеобщая декларация прав человека;

– Европейская хартия местного самоуправления и др.

3) Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации:

– законы об организации местного самоуправления в субъекте РФ, законы о муниципальной службе субъектов РФ, законы об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований субъектов РФ; законы об отзыве депутатов и выборных должностных лиц муниципальных образований; законы о статусе выборных должностных лиц муниципальных образований; о наградах;

– решения конституционных (уставных) судов;

– правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации.

4) Нормативные правовые акты органов местного самоуправления:

– Устав муниципального образования;

– акты, принятые населением (например, в результате процедуры голосования по вопросам отзыва главы муниципального образования, депутатов представительного органа муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления и др.);

– акты представительных органов муниципального образования, акты главы муниципального образования, иных органов и должностных лиц;

– публично-правовые договоры органов местного самоуправления.

Действующее законодательство Российской Федерации содержит нормы, которые по признаку однородности регулируемых общественных отношений могут быть объединены в правовой институт, устанавливающий муниципально-правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за реализацию задач и функций, возлагаемых Федеральным законодателем, перед населением.

Раздел II

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ КАК САМОСТОЯТЕЛЬНОГО ВИДА ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Глава 5

ПОНЯТИЕ И КРИТЕРИИ ВЫДЕЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Выделение муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности тесно сопряжено с особенностями становления самой отрасли, с ее комплексным характером. Большая часть аргументов «за» и «против» такого выделения отрасли в самостоятельную применимы и к институту муниципально-правовой ответственности.

Нами предпринята попытка структурирования института муниципально-правовой ответственности в разрезе анализа существующих доктринальных воззрений, нормативных закреплений, авторской модели должного и поэтапно допустимого в пределах конституционных установлений для этого вида публичной власти.

Н. С. Тимофеев определяет пределы местного самоуправления как «целостные, социально значимые правовые, политические, экономические и историко-традиционные факторы, определяющие правовые и пространственные границы реализации населением права на местное самоуправление, раскрывающие сущностную характеристику местного самоуправления, его место в системе народовластия»240. Именно эти факторы будут определять виды, содержание, формы и процедуры муниципально-правовой ответственности: специфика отрасли воплощается во всех ее составляющих.

Дуалистическая природа местного самоуправления вызывает необходимость признания, что пределы носят характер как законодательно определенный (т. е. нормативный), так и социально значимый (представления в общественном сознании о сущности местного самоуправления в его историческом, традиционном, социально-экономическом и философском понимании). Применение такого подхода позволяет изучать сущностную характеристику муниципальной ответственности, синтезируя допустимое, желательное и должное.

Идущие в России процессы развития институтов публичной власти вызывают необходимость введения в законодательство новых механизмов юридической ответственности тех или иных субъектов властных отношений. Тенденция выделения муниципально-правовой ответственности, дифференциация от иных видов ответственности в современной правовой системе России – результат ее развития.

Согласимся с Ж. И. Овсепян, что для дальнейшего развития общей теории юридической ответственности по состоянию российской юридической науки на начало третьего тысячелетия актуальным является не только создание новых авторских теорий и концепций юридической ответственности, но и, вначале, эффективная систематизация и дифференциация уже наработанного241.

В отечественной юридической литературе создано множество различающихся между собой определений понятия юридической ответственности и как отраслевой, и как межотраслевой категории, предлагаются и обзоры этих позиций. Однако проблематика юридической ответственности столь многоаспектна, исследования юридической ответственности столь многочисленны, а высказанные по всем аспектам этой многогранной темы позиции так разнообразны (даже в пределах одной и той же отрасли науки права), что российская общая теория государства и права начала XXI в. (да и отраслевые правовые науки) находится или рискует оказаться в тупиковой, «застойной» ситуации завалов разнообразными, многоаспектными, порой довольно сложными и специфическими авторскими теориями и концепциями юридической ответственности, каждая из которых во многом автономна? Cлабо прослеживаются совпадающие позиции при попытках их выявления не только в научной, но и в учебной литературе242.

Общая теория государства и права обратилась к проблемам ответственности после того, как наибольшую теоретическую разработку получили два отраслевых вида (модели) ответственности – имущественной и уголовной. Традиционное для цивилистов внимание к правовым последствиям правонарушения в немалой степени содействовало распространению и утверждению взгляда на ответственность и принуждение как на правовые лишения, обременения, ограничения, правовой урон, что ныне признано важным и существенным для характеристики принуждения и ответственности во всех отраслях права.

Вместе с тем в общую теорию юридической ответственности нередко включались понятия отраслевых юридических наук без проверки действительной сферы применимости этих понятий243. Высказывалось представление, что основные вопросы в понимании правовой ответственности должны найти однотипное общетеоретическое решение для всех отраслей права (уголовного, гражданского, административного)244.

Как писал Т. Чеппелл, «самая благодарная разновидность свободы – это ответственность, т. е. долг помощи людям и обществу»245.

В условиях переходных обществ, когда еще далеко не завершен процесс формирования правовой, судебной, правоохранительной систем и т. д., актуальным для научной теории является вопрос о пределах выделения моноотраслевых и полиотраслевых видов юридической ответственности и, в целом, о пределах критерия деления юридической ответственности на виды.

Как отмечает Ж. И. Овсепян246, во-первых, для квалификации юридической ответственности в качестве автономного (самостоятельного) вида не имеет решающего значения, нормы какой отрасли права защищаются средствами этого вида юридической ответственности. Определяющую роль играет другой фактор – отраслевая идентичность санкций юридической ответственности, т. е. важен ответ на вопрос, санкции норм какой отрасли права исключительно (либо преимущественно) реализуются (применяются) посредством этого вида юридической ответственности.

Второй критерий дифференциации юридической ответственности на самостоятельные виды, являющийся одновременно и пределом отраслевого деления юридической ответственности, – это организационный критерий.

Условием признания отраслевого блока норм в качестве отраслевого института юридической ответственности является не только развитая система санкций норм искомой отрасли права, но и наличие специализированных органов (прежде всего, судебных), уполномоченных специально для применения санкций норм, соотносимых с отраслевой сферой (с данной отраслью права) и особых правил процедуры применения этих санкций.

В российской науке переходного периода (конца XX – начала XXI вв.) высказывается много предложений о выделении новых видов юридической ответственности. Однако большинство из них не учитывает второго из указанных выше критериев дифференциации юридической ответственности на виды. Между тем организационный критерий (т. е. наличие специальных органов и специальных процедур применения именно данного блока санкций, соотносимых с самостоятельным видом юридической ответственности) неразрывно связан с отраслевым критерием выделения автономного вида юридической ответственности и сопутствует отраслевому критерию247.

Автор придерживается отраслевого критерия в выделении муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности. С этой целью предлагается воспользоваться следующими критериями для ее выделения:

– определение, нормы какой отрасли закрепляют санкции этого вида ответственности. По нашему мнению, ее отличительная черта – введение видов санкций и процедур как населением, так и самим муниципальным образованием в рамках законов – в ближайшем будущем должна быть закреплена и расширена;

– отраслевая идентичность санкций. Отметим, что санкции муниципально-правовой ответственности преимущественно применяются именно в муниципальном праве и частично пересекаются с санкциями конституционно-правовой ответственности;

– организационный критерий. Традиционное восприятие организационного критерия ответственности говорит о необходимости наличия специального органа. В нашем случае такового нет, но есть существенная особенность организационного критерия: организуют процедуры этого вида муниципально-правовой ответственности преимущественно органы и должностные лица местного самоуправления, население муниципального образования – субъекты муниципально-правовой ответственности (субъекты инициирования, принятия решения, реализации, несения санкций);

– специальные процедуры. Наличие таковых характерно для обоих видов публично-правовой ответственности, часть из них применима только для муниципально-правовой ответственности;

– наличие муниципально-правового деликта. По твердому убеждению автора, предметом этого вида ответственности должны являться вопросы местного значения, и это отличие авторской позиции от всех существующих в современной науке муниципального и конституционного права мнений по вопросу муниципально-правовой ответственности;

– субъект, перед которым наступает муниципально-правовая ответственность. С нашей точки зрения, этот критерий не является базовым, скорее факультативным.

Традиционно муниципально-правовую ответственность определяют в зависимости от инстанции, перед которой она ответственна: под муниципально-правовой понимается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования. К числу сторонников этой точки зрения относятся Г. Н. Чеботарев248, Е. С. Шугрина, В. И. Бабичев, Н. А. Ваганова, М. С. Долгополова, Е. В. Измайлова и др.

Г. Н. Чеботарев разграничивает конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность «по такому критерию, как инстанция ответственности. По этому критерию, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и его органами относится к конституционно-правовой, а перед населением – к муниципально-правовой»249.

М. В. Красновский считает, что «…данный вид ответственности охватывает отношения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами»250.

Обе эти позиции не представляется возможным поддержать. По стойкому убеждению автора, муниципально-правовая ответственность – это ответственность перед населением и перед государством, которое является представителем населения. Это первый специальный критерий выделения муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида.

В силу отраслевого характера муниципально-правовой ответственности, по нашему мнению, инстанция ответственности не может и не должна являться основанием для ее выделения. Базовым и основополагающим фактором должен стать предмет ответственности – предмет отрасли, т. е. вопросы местного значения. Муниципально-правовая ответственность – это ответственность за реализацию задач и функций, которые возлагает Федеральный закон на органы местного самоуправления, на муниципальный уровень власти. Это второй специальный критерий выделения муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида.