Интеграционное право в современном мире: сравнительно-правовое исследование. Монография

В перерывах между сессиями Договаривающихся Сторон, как правило, ежемесячно, собирался Совет ГАТТ, который мог заседать на уровне не только министров, но и других представителей исполнительной власти государств-участников более низкого ранга (сотрудников национальных министерств и ведомств). С конца 1980-х гг. под эгидой Совета ГАТТ также начал функционировать механизм разрешения споров между государствами-участниками, ставший прообразом современного механизма разрешения споров ВТО12.

В качестве постоянно действующего вспомогательного органа (аппарата) ГАТТ в Женеве работал Секретариат во главе с Генеральным секретарем (позднее – Генеральным директором) ГАТТ.

В результате появления в рамках Генерального соглашения по тарифам и торговле собственного организационного механизма термин «ГАТТ» стал использоваться в двух значениях: ГАТТ как соглашение (источник интеграционного права), с одной стороны, и ГАТТ как обслуживающая это соглашение интеграционная организация de facto, с другой стороны.

При этом de jure статусом организации ГАТТ не наделялся, в частности не обладал собственной правосубъектностью, правами юридического лица. По выражению французских правоведов – авторов фундаментального курса права международной торговли, ГАТТ являлся «организацией, рожденной из практики, хотя и всегда сохранял двойственные институциональные характеристики»13.

С точки зрения содержания юридических норм, закрепленных в Генеральном соглашении по тарифам и торговле, ГАТТ служил инструментом частичной либерализации товарооборота между его государствами-участниками. Разделявшие эти государства торговые барьеры сокращались, ставились в более жесткие юридические рамки, но не ликвидировались полностью. Например, в отношении одного из главных видов торговых барьеров – таможенных пошлин, государства – участники ГАТТ обязались их сократить и более не повышать для продукции друг друга. Для некоторых видов продукции таможенные пошлины были постепенно доведены до нуля. Однако о полном устранении этого препятствия свободе товарооборота в отношении всех видов товаров речи не шло и не идет по сей день.

Обязательства государств-участников ГАТТ по открытию своих экономических границ закреплялись в специальном документе – перечне уступок и обязательств по товарам, который индивидуально утверждался для каждого из них при подписании или присоединении к Генеральному соглашению по тарифам и торговле (ст. II ГАТТ «Перечни уступок»).

Дальнейшее снижение торговых барьеров, в том числе расширение перечня и объема индивидуальных уступок государств-участников, стало предметом новых переговоров между ними, которые с небольшими перерывами проводятся по сей день.

Эти многосторонние переговоры получили общее наименование раунды либерализации ГАТТ (ныне раунды ВТО). Всего с момента подписания ГАТТ в 1947 г. до создания ВТО в 1994 г. состоялось шесть подобных раундов14: в 1949, 1951 гг., в 1960–1961, 1964–1967, 1973–1979, 1986–1994 гг.

Каждый раунд также получил свое индивидуальное название – обычно по месту, где началось его проведение (город или страна), либо по фамилии инициатора, например: Раунд в Анси 1949 г., Кеннеди-раунд 1964–1967 гг. (по имени президента США Дж. Кеннеди), Токийский раунд 1973–1979 г., Уругвайский раунд 1986–1994 гг. В результате указанных раундов средний уровень таможенных пошлин на промышленные товары между участниками ГАТТ был сокращен с 40 % в 1947 г. до 3,9 % в 1994-м. При этом около половины промышленных товаров были полностью освобождены от таможенных пошлин15.

Именно в рамках последнего состоявшегося в XX в. раунда торговых переговоров между государствами-участниками ГАТТ (Уругвайский раунд) был реанимирован проект создания полноценной интеграционной организации экономического характера в глобальных масштабах. В отличие от наименования, предложенного в не вступившей в силу Гаванской хартии 1948 г., она была названа уже не международной, а Всемирной торговой организацией (ВТО)16.

Учредительным документом ВТО стало Соглашение об учреждении Всемирной торговой организации, подписанное по итогам Уругвайского раунда 15 апреля 1994 г. в городе Марракеш (Марокко) и вступившее в силу 1 января 1995 г. Отсюда происходит другое распространенное наименование документа – Марракешское соглашение 1994 г.

С созданием Всемирной торговой организации ее прообраз – ГАТТ, не утратил силы, однако изменил свой юридический статус. Отныне Генеральное соглашение по тарифам и торговле выступает в качестве одного из приложений к Соглашению об учреждении ВТО и в этом качестве продолжает регулировать процессы либерализации торговли товарами в глобальных масштабах17.

Современное развитие ВТО и созданного в его рамках интеграционного правопорядка связано с проведением нового раунда переговоров о дальнейшем снижении торговых барьеров – Дохийский раунд. Дохийский раунд открылся в конце 2001 г. в столице Катара г. Доха. Его изначально планировалось завершить к 1 января 2005 г. Однако этот результат не был достигнут ни к 2005-му, ни к 2014 г.

Сложности в проведении переговоров в значительной мере связаны со все большим расширением состава государств – участников ГАТТ/ВТО, между которыми все труднее удается находить консенсус.

Как отмечалось выше, Генеральное соглашение по тарифам и торговле 1947 г. подписали всего 23 страны. К моменту завершения Уругвайского раунда 1986–1994 гг. число государств-участников ГАТТ возросло до 128.

В последующие годы к ВТО присоединилось еще около 30 государств. В результате количество ее членов к началу 2014 г. достигло 160, включая Российскую Федерацию (с 22 августа 2012 г.) и большинство других республик бывшего СССР (Кыргызстан с 1998 г., Латвия и Эстония с 1999 г., Грузия с 2000 г., Литва и Молдова с 2001 г., Армения с 2003 г., Украина с 2008 г., Таджикистан с 2013 г.).

Еще около 30 стран являются официальными кандидатами на вступление в ВТО и планируют стать ее полноправными членами в последующие годы. В этом качестве в начале 2014 г. выступали некоторые развивающиеся страны – Афганистан, Алжир, Багамские Острова, Ливан и др. (большинство развивающихся стран уже состоят в ВТО), три страны Европы – Андорра, Босния и Герцеговина, Сербия, а также другие республики бывшего СССР, кроме Туркмении – Азербайджан, Беларусь, Казахстан, Узбекистан.

Вступление в ВТО обычно происходит в результате длительных переговоров. В ходе переговоров государство-кандидат согласовывает с действующими членами ВТО масштабы снижения своих торговых барьеров, отражаемые в его перечнях уступок и обязательств по товарам и перечне специфических обязательств по услугам18.

Поскольку масштабы уступок приходится согласовывать с каждым из заинтересованных государств, уже состоящих в ВТО, переговоры о вступлении могут длиться многие годы и даже десятилетия. Например, для Украины этот процесс занял около 15 лет – с 30 ноября 1993 г. (обращение Украины с заявкой о вступлении) до 5 февраля 2008 г. (подписание Протокола о присоединении).

Россия, также подавшая заявку в июне 1993 г., смогла подписать аналогичный протокол только 16 ноября 2011 г., т. е. по истечении свыше 18 лет19. В ходе присоединения руководство России взяло обязательство снизить с 9,5 до 7,3 % средний уровень таможенных пошлин на промышленные товары и с 13,2 до 10,8 % на сельскохозяйственные товары (на некоторые виды товаров, например на хлопок, пошлины должны быть сведены к нулю).

Одновременно были приняты обязательства по уменьшению или устранению ряда нетарифных барьеров (например, лицензий на импорт алкоголя, фармацевтических продуктов и товаров с элементами шифровальной техники), по открытию для иностранной конкуренции рынка услуг в 11 секторах и 116 субсекторах и т. д.

Некоторые обязательства приняты нашей страной с отсрочкой выполнения в несколько лет. Например, в течение 9 лет после присоединения Россия должна разрешить открывать филиалы иностранным страховым организациям, к 2018 г. сократить финансовую помощь сельскому хозяйству, которая способна искажать международную конкуренцию соответствующими продуктами, до 4,4 долл. США (с 9 млрд долл. в 2012 г.) и т. д.20

В качестве особой стороны, подписавшей Соглашение об учреждении Всемирной торговой организации и ставшей полноправным членом ВТО наравне с государствами, выступает Европейский Союз, государства – члены которого образуют единый внутренний рынок и единую таможенную территорию. Европейский Союз располагает в руководящих органах ВТО сразу 28 голосами – по числу входящих в ЕС государств, каждое из которых индивидуально тоже состоит в ВТО.

Аналогичное ЕС коллективное членство во Всемирной торговой организации допускается и для других интеграционных организаций, в рамках которых создана единая таможенная территория и проводится общая политика по вопросам, входящим в предмет деятельности ВТО. Не исключено, что в этом качестве во Всемирную торговую организацию в будущем сможет вступить Евразийский союз, формируемый в настоящее время между Россией, Беларусью и Казахстаном (ст. XII «Присоединение» Соглашения об учреждении ВТО).

В связи с тем, что в состав Всемирной торговой организации принимаются не только государства, но и региональные интеграционные организации с единой таможенной территорией, а также автономные таможенные территории отдельных государств (например, Гонконг и Макао – особые административные районы Китая, состоящие в ВТО отдельно от Китайской Народной Республики), источники права ВТО обозначают участников Всемирной торговой организации нейтральным термином Члены, который пишется с заглавной буквы. Исключением служит Генеральное соглашение по тарифам и торговле, где с момента его подписания в первоначальной редакции в 1947 г. по-прежнему используется выражение «Договаривающиеся Стороны» (сегодня это выражение равнозначно понятию «Члены» ВТО).

Каждый Член ВТО имеет право в любой момент времени выйти из состава организации. Выход из ВТО происходит через шесть месяцев после направления соответствующего уведомления Генеральному директору ВТО (ст. XV «Выход» Соглашения об учреждении ВТО).

§ 2. Организационный механизм

Интеграционной организацией, в рамках которой действует право ВТО и которая дает название ее интеграционному правопорядку, является Всемирная торговая организация со штаб-квартирой в г. Женеве (Швейцария). В отличие от организационных структур, первоначально функционировавших в рамках Генерального соглашения по тарифам и торговле 1947 г. (Договаривающиеся Стороны, Совет ГАТТ и др.)21, ВТО представляет собой единую, целостную организацию не только de facto, но и de jure.

ВТО признана самостоятельным субъектом права как на международной арене, так и на территориях всех своих Членов. В соответствии с Соглашением об учреждении Всемирной торговой организации 1994 г. (ст. VIII «Статус ВТО») она обладает собственной «правосубъектностью», а каждый Член ВТО обязан наделить ее на своей территории правоспособностью, которая может потребоваться ВТО «для осуществления своих функций».

Функции ВТО носят как охранительный, так и инициативный характер (ст. III «Функции ВТО»). К охранительным функциям относится содействие функционированию и надлежащему применению заключенных в ее рамках соглашений о либерализации международной торговли, в том числе путем создания квазисудебных инстанций для разрешения споров между Членами (специальные группы (панели) и апелляционный орган при Органе по разрешению споров ВТО).

В рамках инициативных функций ВТО служит форумом для проведения новых многосторонних переговоров, результатом которых призваны служить договоренности по поводу дальнейшей либерализации трансграничных экономических связей между ее Членами. В настоящее время эти переговоры, как уже отмечалось, проводятся в контексте Дохийского раунда, открывшегося в 2001 г.

В целом роль Всемирной торговой организации определяется в ее учредительном договоре (ст. II «Сфера деятельности ВТО») следующим образом: служить «общим институциональным механизмом»22 для осуществления торговых отношений между ее Членами применительно к вопросам, которые служат предметом действующих в ее рамках соглашений и других источников права (Генеральное соглашение по тарифам и торговле, Генеральное соглашение по торговле услугами и др.)23.

ВТО – самостоятельная организация. ВТО не является и не планирует стать частью структуры ООН, хотя и взаимодействует по ряду вопросов как с самой ООН, так и с ее специализированными учреждениями, например с Международным валютным фондом (напомним, что не вступивший в силу предшественник Марракешского соглашения – Гаванская хартия 1948 г. об учреждении Международной торговой организации, намечала сделать ее одним из специализированных учреждений ООН). Примером сотрудничества двух организаций является совместный Центр по международной торговле, образованный еще в 1964 г. под эгидой ГАТТ (ныне ВТО) и ООН с местонахождением в Женеве24.

В качестве официальных языков Всемирной торговой организации выступают английский, испанский и французский. Аутентичные (подлинные) тексты источников права ВТО существуют только на этих языках, причем все три языковые редакции имеют одинаковую юридическую силу (являются равно аутентичными)25.

Для выполнения своих функций в структуре ВТО созданы руководящие и вспомогательные органы, некоторые из которых она унаследовала от организационного механизма ГАТТ (ст. IV «Структура ВТО»). По общему правилу органы ВТО комплектуются из представителей Членов, чей уровень ее учредительный договор прямо не определяет (кроме Министерской конференции – высшего органа ВТО, который, как следует из названия, заседает на уровне министров).

Заседания остальных органов ВТО обычно проходят на уровне послов, глав национальных делегаций или других представителей исполнительной власти Членов, которые занимают ответственные должности в аппарате национальных министерств и ведомств по вопросам торговли, экономики, финансов и т. п. Европейский Союз как коллективный член ВТО представляют должностные лица его главного исполнительного института – Европейской комиссии26.

Общим принципом принятия решений в органах ВТО является консенсус, т. е. отсутствие возражений со стороны хотя бы одного из представителей Членов, присутствующих на заседании (ст. IX «Принятие решений»). Если консенсус не достигнут, допускается проведение голосования. В этом случае, в зависимости от вопроса, для принятия решения достаточно либо простого большинства поданных голосов (общее правило), либо квалифицированного большинства. Последнее, в свою очередь, может составлять две трети от общего числа Членов (например, принятие решений о приеме нового Члена) либо три четверти от этого числа (например, принятие решений об официальном толковании какого-либо из соглашений ВТО).

При голосовании каждый Член ВТО имеет один голос. Как уже отмечалось, Европейский Союз в качестве коллективного члена ВТО располагает числом голосов, равным количеству входящих в него государств (ныне 28 голосов, которые подаются всегда совместно – либо за, либо против).

По оценке экспертов, «в реальности голосование в ВТО практически никогда не проводится», т. е. все решения принимаются ее органами консенсусом. Это обусловлено двумя обстоятельствами:

• с одной стороны, нежеланием никого из Членов ВТО в случае проведения голосования оказаться в меньшинстве;

• с другой стороны, опасением развитых стран по поводу того, что в случае проведения голосования решения будут приниматься в интересах развивающихся стран планеты, которые составляют численное большинство от общего состава Членов организации27.

Высшим руководящим органом ВТО является Министерская конференция28, прообразом которой послужили встречи Договаривающихся Сторон ГАТТ 1947 г.29 Заседания Министерской конференции должны проводиться не реже одного раза каждые два года. При этом они могут проходить не только в Женеве – по местонахождению ВТО, но и на территории любого из Членов30.

Министерская конференция – орган общей компетенции, который уполномочен решать любые вопросы, относящиеся к реализации функций ВТО. К ведению Министерской конференции, в частности, отнесено принятие решений:

• по всем вопросам, которые связаны с применением соглашений, заключенных в рамках ВТО (по запросу любого Члена);

• об установлении официального толкования соглашений ВТО31;

• о предоставлении изъятий Членам из отдельных обязательств, вытекающих из соглашений ВТО;

• о приеме в ВТО новых Членов.

В реальности принятие указанных решений обычно делегируется другому органу ВТО общей компетенции – рассматриваемому ниже Генеральному совету. Министерская конференция же концентрируется на выполнении инициативной функции ВТО, т. е. на внесении поправок в учредительный договор ВТО, в том числе путем выработки новых соглашений по либерализации режима международной торговли. Именно в рамках Министерской конференции в настоящее время проходит очередной, Дохийский раунд либерализации, который открылся на ее заседании в 2001 г. в г. Доха32.

Второй руководящий орган ВТО общей компетенции носит название Генеральный совет (бывший Совет ГАТТ). Его сессии проводятся в штаб-квартире ВТО на уровне представителей (послов или глав делегаций) Членов с нерегулярной периодичностью (по мере необходимости).

Генеральный совет – это своеобразный заменитель (заместитель) Министерской конференции. В период между заседаниями последней Генеральный совет уполномочен осуществлять все ее функции и полномочия, в том числе специальные полномочия, которые указаны выше.

Кроме того, Генеральный совет выступает в качестве Органа по проверке торговой политики, проводимой Членами ВТО, и Органа по разрешению споров. В последнем случае, однако, расследование правовых и фактических обстоятельств дела (спора) от его имени осуществляют независимые эксперты, выводы которых автоматически получают силу решений Генерального совета – Органа по разрешению споров33.

Наряду с Министерской конференцией и Генеральным советом в структуре ВТО имеется большое число органов специальной компетенции, состоящих из представителей Членов в конкретных сферах торговых отношений.

Наиболее важными из них являются три специализированных совета, которые осуществляют наблюдение за применением трех важнейших соглашений ВТО:

• Совет по торговле товарами в рамках Генерального соглашения по тарифам и торговле;

• Совет по торговле услугами в рамках Генерального соглашения по торговле услугами;

• Совет по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности в рамках Соглашения по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности.

При специализированных советах или непосредственно при Министерской конференции и Генеральном совете также функционирует порядка тридцати комитетов и рабочих групп – вспомогательных органов еще более узкоспециальной компетенции, которые в предварительном порядке рассматривают вопросы, вносимые в повестку дня соответствующего руководящего органа.

Например, помощь в работе Министерской конференции и Генерального совета оказывают такие вспомогательные органы, как Комитет по региональным торговым соглашениям, Комитет по ограничениям, применяемым в целях платежного баланса, Комитет по бюджету, финансам и администрации, Комитет по торговле и окружающей среде, Комитет по торговле и развитию (включая Подкомитет по вопросам наименее развитых стран), Комитет по торговле гражданской авиатехникой, Комитет по правительственным закупкам, Рабочая группа по переговорам о приеме новых Членов, Комитет по торговым переговорам (в рамках Дохийского раунда) и переговорные группы по отдельным вопросам дальнейшей либерализации режима международной торговли.

Под эгидой Совета по торговле товарами функционирует свыше десяти отраслевых комитетов – по доступу к рынкам, по сельскому хозяйству, по техническим барьерам торговле, по санитарным и фитосанитарным мерам, по дотациям и компенсационным мерам, по антидемпинговой практике, по таможенной оценке, по правилам происхождения, по импортным лицензиям, по инвестиционным мерам, связанным с торговлей, по защитным мерам, по вопросам применения соглашения об информационных технологиях, а также Рабочая группа по государственным торговым предприятиям.

Совету по торговле услугами помогают комитеты по финансовым услугам, по специфическим обязательствам, а также две рабочие группы – по внутреннему регулированию и по правилам Генерального соглашения по торговле услугами.

При Совете по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности специальных комитетов и рабочих групп не создавалось34.

Кроме межправительственных органов, состоящих из министров или иных представителей исполнительной власти Членов, в структуре ВТО имеются инстанции, которые состоят из независимых должностных лиц.

Это, во-первых, Секретариат ВТО (бывший Секретариат ГАТТ 1947 г.). В отличие межправительственных органов ВТО, работающих в сессионном порядке, Секретариат ВТО работает на постоянной основе и выполняет функции вспомогательного аппарата организации (ст. VI «Секретариат» Соглашения об учреждении ВТО).

Секретариат ВТО является весьма компактным по своей численности (примерно 600 человек). Его возглавляет Генеральный директор ВТО, назначаемый Министерской конференцией сроком на четыре года. Генеральный директор, в свою очередь, назначает остальных сотрудников (персонал) Секретариата.

При осуществлении своих задач Генеральному директору и персоналу Секретариата запрещается запрашивать или принимать инструкции от любого национального правительства или иных органов, являющихся внешними по отношению к ВТО. Им также предписано воздерживаться от любых действий, не совместимых с их статусом международных служащих. Членам ВТО, в свою очередь, запрещено предпринимать попытки оказывать влияние на поведение Генерального директора и персонала Секретариата при осуществлении ими своих должностных обязанностей.

Во-вторых, в качестве независимых должностных лиц работают члены квазисудебных юрисдикционных инстанций ВТО, которые разрешают правовые споры между ее Членами – специальные группы (панели) и апелляционный орган ВТО35.

§ 3. Источники

Уникальной особенностью интеграционного правопорядка Всемирной торговой организации является то, что почти все входящие в его содержание юридически обязательные нормы сосредоточены в одном-единственном источнике, который в силу этого имеет большой объем и комплексную, многоуровневую структуру.

Этим источником выступает Соглашение об учреждении Всемирной торговой организации 1994 г., подписанное по итогам Уругвайского раунда ГАТТ 1986–1994 гг. и кратко называемое Соглашением об учреждении ВТО, Соглашением ВТО или, по месту подписания, Марракешским соглашением36.

Основная часть Соглашения об учреждении ВТО является небольшой по своей величине (16 статей). В ней закреплены институциональные положения, т. е. нормы, учреждающие Всемирную торговую организацию – ст. I, определяющие сферу деятельности ВТО – ст. II, функции ВТО – ст. III, систему руководящих и вспомогательных органов ВТО – ст. IV и т. п.37

Материальные положения, т. е. правила либерализации международной торговли, которые образуют основное содержание права Всемирной торговой организации, содержатся в приложениях к Соглашению об учреждении ВТО. В эти приложения включены или будут включены:

• во-первых, соглашения, подписанные еще до создания ВТО (в том числе Генеральное соглашение по тарифам и торговле – ГАТТ 1947 г. с последующими изменениями и дополнениями, ныне ГАТТ 1994 г.);

• во-вторых, соглашения, одобренные по итогам Уругвайского раунда 1986–1994 г. в контексте создания ВТО (всего 28 соглашений, например Генеральное соглашение по торговле услугами 1994 г.);

• в-третьих, новые соглашения, подписываемые уже после создания ВТО, в том числе те, которые планируется подготовить в ходе проходящего с 2001 г. Дохийского раунда либерализации;

• в-четвертых, индивидуальные перечни уступок и обязательств Членов ВТО, определяющие степень снижения ими таможенных пошлин и других препятствий международной торговле товарами и услугами (эти перечни имеют разное содержание для каждого Члена и также могут дополняться новыми обязательствами, принимаемыми в ходе новых раундов либерализации международной торговли в рамках ВТО);

• в-пятых, протоколы о присоединении к ВТО новых Членов, в том числе перечни их индивидуальных обязательств общим объемом порядка 30 000 страниц (например, Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 16 октября 2011 г., в том числе прилагаемые к нему Перечень уступок и обязательств по товарам и Перечень специфических обязательств по услугам).

Общее количество приложений к Соглашению об учреждении ВТО в настоящее время равняется четырем. Каждое из них также может иметь свои собственные приложения.