Должностное лицо в уголовном законодательстве России и зарубежных стран. Монография

Кроме того, крайне широкому пониманию термина «должностное лицо» способствовало включение в законодательную дефиницию признаков расплывчатого содержания, таких как «определенные обязанности, права и полномочия», «профессиональные задачи». Указанные формулировки приводили к чрезмерному расширению круга субъектов должностных преступлений и позволяли привлекать к уголовной ответственности за такие посягательства лиц, не наделенных властными полномочиями. Это обстоятельство, по мнению В. А. Лобырева, «привело к необоснованному расширению границ объекта, охватывающего такие общественные отношения, которые возникали вне деятельности органов государственной власти»[45].

Результатом подмены формальных критериев в оценке признаков субъекта должностного преступления принципом целесообразности стала позиция отдельных криминалистов о признании должностным лицом любого служащего, использующего при совершении преступления возможности, предоставленные ему по службе. В связи с этим Б. С. Утевский замечал: «Разве не может уборщица присвоить вверенное ей имущество учреждения или предприятия? Разве не может вследствие ее халатности проникнуть в учреждение в нерабочее время преступник? Разве не может курьер растратить полученную под отчет или вверенную для доставки кому-либо сумму денег? Разве не может тот же курьер задержать доставку учреждению пакета с документами, зная, что это лишает лицо возможности своевременно использовать принадлежащее ему право, и желая этого? Разве почтальон, являющийся таким же техническим работником, как и курьер, не может совершить самые различные должностные преступления (растрата, подлог, хищение и уничтожение посылок, писем и т. д.)? Разве не может истопник распродать вверенный ему уголь? Разве в результате его халатности не может быть причинен огромный ущерб системе центрального отопления?»[46] Исходя из возможности совершения таких посягательств и необходимости адекватного государственного реагирования на подобные нарушения закона, автор делает вывод о том, что для укрепления государственной дисциплины такого рода технические работники должны быть включены в число должностных лиц с применением к ним повышенных мер ответственности. При этом Б. С. Утевский полагал нецелесообразным ограничивать круг должностных лиц, несущих ответственность по статьям о должностных преступлениях, а, исходя из интересов укрепления государственной дисциплины, применять меры уголовной репрессии только при совершении серьезных правонарушений.

Вместе с тем по мере развития советской уголовно-правовой доктрины все больше сторонников приобретала точка зрения об ограничении содержания понятия должностного лица более узкими рамками. Так, А. Н. Трайнин, признавая за работниками, исполняющими функции технического характера, статус должностных лиц, полагал невозможным привлечение их к ответственности за отдельные виды злоупотреблений по службе в связи с отсутствием у них властных полномочий[47].

Начиная с середины 1930-х гг. идея ограничения круга лиц, привлекаемых к ответственности за должностные преступления, находит отражение и в решениях, принимаемых органами власти. К примеру, приказ НКЮ РСФСР от 29 апреля 1937 г. «О судебной практике по делам о должностных преступлениях» ограничил возможность осуждения за злоупотребление властью рядовых рабочих и колхозников, а также обязал суды прекратить практику распространения действия ст. 111 УК РСФСР, предусматривавшей ответственность за бездействие власти, на рядовых рабочих и колхозников.

Кроме того, судебная практика, в свою очередь, пыталась выработать критерии отграничения должностных лиц от иных категорий служащих. В качестве таких критериев, в частности, называлось наличие у лица определенного рода полномочий. В частности, в разъяснении Пленума Верховного Суда СССР «О судебной репрессии в отношении должностных лиц на селе» от 27 марта 1935 г. указывалось, что к должностным лицам в колхозах и совхозах относятся лишь лица, выполняющие административно-хозяйственные или оперативно-распорядительные функции[48].

Наличие указанных полномочий обосновывало возможность привлечения к ответственности лиц, фактически выполняющих обязанности должностного лица. Исходя из буквального толкования нормативного определения должностного лица, субъектом служебного преступления могли быть признаны только лица, занимающие определенную должность на постоянной или временной основе. Критикуя это положение, С. В. Познышев отмечал, что «существуют должностные лица, особых должностей, по крайней мере в смысле штатных должностей, не занимающие, но отправляющие определенные обязанности»[49].

Пытаясь расширить границы законодательной дефиниции должностного лица, Пленум Верховного Суда РФСР в постановлении от 7 февраля 1927 г. разъяснил, что «суд вправе в случаях, когда обстоятельствами дела будет установлено, что лицо, вступившее в договорные отношения с государственными и общественными учреждениями и предприятиями, в осуществлении возложенных на него прав и обязанностей фактически было снабжено административными функциями или функциями должностного лица или оно, на основании выданного ему мандата и т. п., действовало как должностное лицо, приравнивать данное лицо к должностным в смысле его ответственности за совершенные им преступления»[50].

Немаловажное значение для определения признаков должностного лица имело установление вида службы. Применительно к этому критерию закон называл в качестве обязательного признака направленность деятельности служащего на осуществление государственных задач. При этом очевидно, что подобные задачи стояли перед любым государственным учреждением или органом как центрального, так и местного управления. Как отмечал А. А. Жижиленко, соответствующая должность может быть связана с нахождением как на гражданской, так и на военной службе, а также со службой на государственном предприятии, реализующем государственные задачи в сфере торговли, промышленности, транспорта[51].

Вместе с тем служащие общественных организаций признавались субъектами должностного преступления только при условии осуществления их деятельности в сфере удовлетворения государственных интересов. К таким организациям в теории уголовного права и судебной практике относились кооперативные, профсоюзные организации, а также добровольные общества (например, Осоавиахим и др.). Напротив, должностными лицами не признавались служащие любой артели или религиозной общины, так как подобные объединения не уполномочены государством на осуществление его функций.

Таким образом, к концу 50-х гг. ХХ в. большинство отечественных правоведов выделяли среди представителей государственного аппарата категорию служащих, именуемых должностными лицами, исходя из характера функций, входящих в круг их полномочий. Вместе с тем содержание указанных полномочий оставалось предметом научных дискуссий. Так, В. С. Орлов указывал, что определяющим признаком должностных лиц является «наделение этих лиц оперативно-распорядительными, административно-хозяйственными, контрольно-ревизионными и иными функциями, связанными с совершением юридически значимых действий, влекущих определенные правовые последствия»[52].

Впервые в российском законодательстве содержание функций должностного лица, позволяющее отграничить указанных лиц от иных категорий служащих, получило нормативное закрепление в Уголовном кодексе РСФСР 1960 г. В определении субъекта должностного преступления, сформулированном в примечании к ст. 170, нашли воплощение позиции советских ученых и практических работников, отраженные в доктрине уголовного права и судебной практике. В примечании к ст. 170 УК РСФСР должностное лицо рассматривалось как лицо, постоянно или временно осуществляющее функции представителей власти, а также занимающее постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-хозяйственных обязанностей, или выполняющее такие обязанности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию. По замечанию В. А. Лобырева, указанным определением законодатель конкретизировал, ограничил и сузил перечень функций от декларированных ранее в УК РСФСР 1926 г. – общегосударственных до административно-хозяйственных и организационно-распорядительных[53].

Таким образом, в соответствии с законом сущность должностного лица определялась двумя взаимосвязанными критериями: содержанием возложенных на лицо полномочий (организационно-распорядительные, административно-хозяйственные или выполнение функции представителя власти) и местом службы лица (государственное или общественное учреждение, организация или предприятие).

Нормативное закрепление признаков, характеризующих должностное лицо, потребовало их доктринального толкования. Следует отметить, что содержание полномочий, присущих должностному лицу, не вызывало серьезных дискуссий среди отечественных правоведов. В частности, под организационно-распорядительными функциями большинство исследователей понимали обязанности, связанные с непосредственным управлением людьми, участком работы, производственным процессом. Б. В. Здравомыслов предлагал относить к этим обязанностям общую организацию работы объекта или участка, подбор и расстановку кадров, с правом найма и увольнения, планирование, руководство и обеспечение выполнения плана и т. д. К этой категории должностных лиц относятся, например, хозяйственные руководители предприятий и учреждений и их заместители, начальники (заведующие) отделов, секторов, участков, цехов и иных организационных подразделений, бригадиры, звеньевые (в колхозах), старшие инженеры и мастера (при условии руководства другими работниками либо участком работы) и т. д.[54]

Под административно-хозяйственными обязанностями понимались обязанности, связанные с непосредственным распоряжением и управлением государственным или общественным имуществом, организацией отгрузки, получения и отпуска материальных ценностей и контроля за этим, с реализацией товаров в торгующих и снабженческих организациях, с ответственным хранением материальных ценностей, получением и выдачей денежных средств и документов и т. д. К данной категории должностных лиц могли быть отнесены заведующие хранилищами материальных ценностей и кладовщики, бухгалтеры, ведомственные ревизоры и контролеры, заведующие магазинами, палатками и иными торговыми точками, заведующие отделами и старшие продавцы этих объектов, агенты по снабжению и т. д.

Ограничение круга должностных лиц только теми работниками аппарата, которые наделены управленческими полномочиями, позволило исключить из числа субъектов должностных преступлений служащих, осуществляющих функции технического характера, таких как секретари, сторожа, водители, курьеры. Между тем отсутствие однозначного толкования содержания организационно-распорядительных и административно-хозяйственных обязанностей не способствовало единообразию судебной практики, в частности, по вопросу отнесения к должностным лицам медицинских работников, преподавателей, а также продавцов, кладовщиков и других служащих, наделенных материальной ответственностью в отношении вверенного им имущества.

К третьей категории должностных лиц законодатель отнес представителей власти. В качестве основного признака представителя власти в литературе называлось наделение лица властными полномочиями по отношению к лицам, не подчиненным им по службе, и несвязанность их действий рамками определенного ведомства[55]. Б. В. Здравомыслов уточнял, что к компетенции представителя власти относится право совершать по службе действия, порождающие последствия, обязательные для значительной категории лиц, а иногда и для всех граждан[56].

Вместе с тем комментаторы уголовного закона предостерегали правоприменителя от ограниченного толкования дефиниции «представитель власти». В частности, в названную категорию должностных лиц наряду с работниками того или иного органа власти (например, Совета депутатов трудящихся) включались и работники органов управления, обладающие властными функциями (прокуроры, следователи, работники милиции и др.).

Таким образом, при уяснении признаков, характеризующих представителя власти, решающее значение имело содержание полномочий, возложенных на лицо. Исходя из этого, к представителям власти не могли быть отнесены работники властных органов, не обладающие властными функциями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости (секретари, курьеры, делопроизводители).

Представителями власти в юридической науке признавались лица, временно исполняющие обязанности, связанные с контрольной, надзорной или охранительной деятельностью, например члены добровольных народных дружин, созданных для борьбы с преступностью, общественные контролеры по проверке предприятий торговли и общественного питания и др.

Единообразному пониманию правоприменителями признаков субъекта должностного преступления в значительной мере способствовало принятие 30 марта 1990 г. Пленумом Верховного Суда СССР постановления «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге»[57].

Согласно п. 2 указанного постановления к представителям власти относились работники государственных органов и учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами или предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности (народные депутаты, председатели, их заместители и члены исполнительных комитетов советов народных депутатов, судьи, прокуроры, следователи, арбитры, работники милиции, государственные инспекторы и контролеры, лесничие и др.).

Содержание организационно-распорядительных обязанностей Пленум Верховного Суда СССР связывал с осуществлением руководящих функций (подбором и расстановкой кадров, планированием работы, организацией труда подчиненных, поддержанием трудовой дисциплины и т. п.). В качестве примера должностных лиц, выделяемых по этому признаку, Пленум называл руководителей министерств, ведомств, государственных, кооперативных, общественных предприятий, учреждений, организаций и их заместителей, руководителей структурных подразделений (начальников цехов, заведующих отделами, лабораториями, кафедрами, их заместителей и т. п.), руководителей участков работ (мастеров, прорабов, бригадиров). Приведенное толкование позволило признавать субъектом должностного преступления «всякого работника предприятия, организации или учреждения, имеющего в своем служебном подчинении других людей»[58].

Аналогичным образом в постановлении Пленума Верховного Суда СССР не претерпело существенных изменений устоявшееся к этому времени в доктрине уголовного права понимание административно-хозяйственных функций, входящих в компетенцию должностного лица. В частности, Пленум рекомендовал понимать под административно-хозяйственными обязанностями полномочия по управлению или распоряжению государственным, кооперативным или общественным имуществом: установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечение контроля за этими операциями, организация бытового обслуживания населения и т. д. Такими полномочиями в том или ином объеме обладали начальники планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и служб и их заместители, заведующие складами, магазинами, мастерскими, ателье, ведомственные ревизоры и контролеры, заготовители и др.

Помимо служащих государственных учреждений, организаций и предприятий, уголовный закон относил к субъектам должностных преступлений лиц, выполняющих организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в различного рода общественных объединениях: политических партиях, профессиональных союзах, женских, ветеранских, детских и молодежных организациях, научных, технических, культурно-просветительских, физкультурно-оздоровительных и прочих обществах и объединениях граждан.

Таким образом, по замечанию Б. В. Волженкина, содержавшееся в ст. 170 УК РСФСР определение должностного лица позволяло признавать субъектами должностных преступлений практически всех управленческих работников, наделенных соответствующими полномочиями, поскольку все существовавшие в то время в стране организации, учреждения и предприятия (за исключением религиозных организаций) были либо государственными, либо общественными[59].

Вместе с тем появление в результате изменений, происходивших в начале 1990-х гг. в политической и экономической жизни общества, новых субъектов правоотношений требовало внесения изменений в нормы уголовного законодательства. В литературе этого периода справедливо отмечалось, что не могут нести ответственность за должностные преступления лица, занимающие должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных и административно-хозяйственных обязанностей в негосударственных предпринимательских структурах. Признавая подобных работников коммерческих организаций должностными лицами, большинство правоведов тем не менее разделяли точку зрения о различной социальной сущности действий работников государственного аппарата и управленцев организаций, преследующих коммерческие цели.

Кроме того, реформирование централизованной советской системы управления обусловило появление новых органов местного самоуправления, однако вопросы ответственности управленческих работников муниципальных структур не были четко урегулированы законодателем. Так, по мнению авторов комментария к Уголовному кодексу РСФСР под редакцией В. И. Радченко, лиц, занимающих на муниципальных предприятиях, в учреждениях и организациях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, позволительно считать должностными лицами[60]. Напротив, Б. В. Волженкин полагал, что формулировка, содержащаяся в примечании к ст. 170 УК РСФСР, не охватывала управленческих работников муниципальных структур[61].

При подготовке нового российского уголовного кодекса его разработчики исходили из принципиального различия в объектах посягательства при совершении злоупотреблений по службе государственными и муниципальными служащими, в компетенцию которых входят управленческие полномочия, и лицами, выполняющими аналогичные функции в общественных организациях и коммерческих структурах. В результате включенная в Уголовный кодекс 1996 г. дефиниция определила должностных лиц как лиц, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющих функции представителя власти либо выполняющих организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Таким образом, к должностным лицам как субъектам должностного преступления могли были отнесены исключительно служащие, представляющие государственную или муниципальную власть и осуществляющие в пределах своей компетенции управленческие либо властные функции.

§ 2. Понятие и признаки должностного лица по действующему законодательству России

Общее понятие и признаки должностного лица

Должностные (служебные) преступления объединены видовым объектом, в качестве которого выступает осуществляемая в соответствии с законом деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных корпораций, Вооруженных сил РФ, других войск и воинских формирований РФ.

В этой связи рассмотрение вопроса о понятии и признаках должностного лица целесообразно начать с вопроса о структурах власти и управления, представителями, сотрудниками которых являются должностные лица. Это обусловлено тем, что за пределами этих структур ни одно лицо, вне зависимости от занимаемой должности, не может быть отнесено к категории должностных лиц. Исключение в этом отношении составляют иностранные должностные лица либо должностные лица публичной международной организации. Вопрос об этой категории должностных лиц будет рассмотрен ниже.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ)[62]. Кроме того, существуют государственные органы, обладающие специфическим статусом и не входящие ни в одну из названных ветвей власти (например, прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ). Для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов РФ законодательством устанавливаются государственные должности Российской Федерации и соответственно государственные должности субъектов РФ. Государственные должности РФ устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами[63], государственные должности субъектов РФ – конституциями (уставами) и законами субъектов РФ (ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[64]).

В целях обеспечения исполнения полномочий соответствующих государственных органов и лиц, занимающих государственные должности, законодательством РФ предусматривается прохождение гражданами государственной службы на государственных должностях государственной службы.

Организация государственной службы в Российской Федерации, порядок ее прохождения в органах государственной власти и иные вопросы государственной службы регламентированы различными нормативными актами, среди которых можно выделить следующие: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[65], Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»[66], Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы»[67], Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации»[68] и др.

Под государственной службой в соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» понимается профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий субъектов РФ, федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, занимающих государственные должности РФ и субъектов РФ (ст. 1 Закона). Государственная служба подразделяется на государственную гражданскую службу (федеральную и субъектов РФ), военную и правоохранительную.

Государственная гражданская служба определяется как профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, занимающих государственные должности РФ и субъектов РФ (ст. 5 Закона).

Правоохранительная служба – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина (ст. 7 Закона)[69].

Военная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, в Вооруженных силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства (ст. 6 Закона)[70].

Согласно Федеральному закону от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»[71] Вооруженные силы РФ (определяемые как государственная военная организация, составляющая основу обороны РФ) состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций (ст. 10, 11 Закона «Об обороне»). К другим войскам относятся внутренние войска Министерства внутренних дел[72] и войска гражданской обороны[73], к воинским формированиям – инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти (ч. 5, 6 ст. 1 Закона «Об обороне»).

Государственные должности государственной службы согласно ст. 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»[74] учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом РФ, законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ и подразделяются на:

– должности федеральной государственной гражданской службы;

– должности государственной гражданской службы субъекта РФ;

– воинские должности;

– должности правоохранительной службы.

На федеральном уровне утвержден Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы (см. Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574). Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ.