Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2012–2015 годы). Сборник

3.3. В соответствии со статьей 114 Конституции Российской Федерации (пункты «б», «д» части 1) к компетенции Правительства Российской Федерации относится обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также осуществление мер по реализации внешней политики Российской Федерации.

В развитие приведенных конституционных положений Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрено, в частности, что Правительство Российской Федерации: осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации регулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации; разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества; осуществляет общее руководство таможенным делом; принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг; в пределах своих полномочий организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации; осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации; обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств; отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории; осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества (статьи 13, 14 и 21).

Решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров Российской Федерации, заключаемых от имени Российской Федерации по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, принимаются Правительством Российской Федерации (подпункт «а» пункта 1 статьи 11 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»). Полномочия на подписание таких международных договоров Российской Федерации также предоставляются Правительством Российской Федерации.

Во исполнение этих полномочий Правительство Российской Федерации для обеспечения процесса присоединения Российской Федерации к ВТО на решающем этапе, в ходе которого предстояло выработать предложения по конкретным условиям будущего членства в этой организации и провести переговоры с заинтересованными странами – членами ВТО, а впоследствии обеспечить полноправное участие России в ее деятельности, постановлением от 28 августа 1997 года № 1072 упразднило ранее созданную Межведомственную комиссию (постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 22 февраля 1993 года № 141 в связи с подготовкой к переговорам о присоединении Российской Федерации к Генеральному соглашению по тарифам и торговле (ГАТТ) была создана Межведомственная комиссия по ГАТТ, которая постановлением Правительства Российской Федерации от 12 января 1996 года № 17 переименована в Межведомственную комиссию по вопросам Всемирной торговой организации) и образовало Комиссию Правительства Российской Федерации по вопросам Всемирной торговой организации.

На заседаниях Правительства Российской Федерации периодически рассматривался ход переговорного процесса по присоединению России к ВТО и намечались дальнейшие мероприятия, включая разработку и реализацию планов законопроектной работы, обеспечивающей учет в национальном законодательстве требований Марракешского соглашения и многосторонних торговых соглашений. Итогом этой деятельности стало распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 декабря 2011 года № 2231-р, которым Минэкономразвития России поручалось подписать от имени Российской Федерации Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению. После его подписания Министром экономического развития Российской Федерации, состоявшегося 16 декабря того же года, и одобрения Правительством Российской Федерации (постановление от 7 июня 2012 года № 564), как это предусмотрено пунктом 3 статьи 16 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», Протокол в соответствии с пунктом 1 статьи 15 того же Федерального закона был внесен на ратификацию в Федеральное Собрание.

Таким образом, не вступивший в силу международный договор Российской Федерации – Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации подписан и одобрен в порядке, не противоречащем конституционным основам деятельности органов государственной власти Российской Федерации в международной сфере.

3.4. В соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, внешнеэкономические отношения Российской Федерации, гражданское законодательство находятся в ведении Российской Федерации (пункты «ж», «к», «л», «о»).

В развитие конституционных предписаний о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» устанавливает в пункте 1 статьи 3, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации, но при этом в статье 4 предусматривает, что международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция (пункт 1); основные положения или проект международного договора, затрагивающего полномочия субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, направляются федеральными органами исполнительной власти или уполномоченными организациями органам государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция; поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта договора (пункт 2); при осуществлении согласования вопросов заключения международного договора Российской Федерации органы государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция, уведомляются федеральными органами исполнительной власти или уполномоченными организациями о предельных сроках направления предложений, составляющих не менее двух недель (пункт 3); вопросы участия представителей органов государственной власти субъекта Российской Федерации в подготовке проекта международного договора, затрагивающего вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, или его полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в переговорах и процедуре его подписания решаются федеральными органами исполнительной власти или уполномоченными организациями по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция (пункт 4).

Поскольку любой международный договор, затрагивающий ключевые вопросы экономической политики Российской Федерации, не может не затрагивать и интересы субъектов Российской Федерации, причем всех, предположение о том, что всякий раз в таком случае необходимо проведение согласительных процедур со всеми субъектами Российской Федерации, противоречило бы правовой природе России как единственно обладающей государственным суверенитетом (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года № 10-П), который предполагает возможность определять как внутреннюю экономическую политику, так и позиционирование страны в мировом экономическом пространстве, даже если сопутствующим продуктом такого позиционирования являются какие-либо правовые или фактические последствия для субъектов Российской Федерации. При этом сам Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» увязывает согласование международного договора с субъектами Российской Федерации с возложением на них определенной функции, подтверждая тем самым, что им подразумевается согласование – с органами государственной власти конкретных субъектов Российской Федерации – тех международных договоров, которые затрагивают функциональными обременениями именно эти субъекты Российской Федерации.

Как определено статьей 14 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», в соответствии с Конституцией Российской Федерации ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона. Согласно Конституции Российской Федерации федеральные законы принимаются Государственной Думой (статья 105, часть 1); федеральные законы по вопросам ратификации международных договоров Российской Федерации, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (статья 106, пункт «г»). При этом членами Совета Федерации как представителями субъектов Российской Федерации (статья 95, часть 2 Конституции Российской Федерации) – с учетом того, что Конституция Российской Федерации прямо закрепляет самостоятельность органов государственной власти в осуществлении своих функций и полномочий (статья 10), – может обеспечиваться учет позиции субъектов Российской Федерации в отношении международных договоров Российской Федерации по вопросам, затрагивающим их интересы.

4. Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (статья 4, часть 1). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула).

Суверенитет Российской Федерации, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года № 10-П). Вместе с тем Конституция Российской Федерации предусматривает возможность участия России в межгосударственных объединениях и передачи им части своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации (статья 79).

Закрепленный статьей 26 Венской конвенции о праве международных договоров принцип добросовестного выполнения международных обязательств не устраняет возможность создания международным договором органа по разрешению споров в случае их возникновения в связи с осуществлением государствами – участниками международного договора вытекающих из него прав и обязанностей. Решения такого органа могут иметь обязательный для государств-участников характер, что, по общему правилу, само по себе не является ущемлением суверенитета, если государство на условиях взаимности допустило осуществление в отношении самого себя такого рода полномочия. Принцип уважения государственного суверенитета в данном случае проявляет свое действие в том, что подобное международное обязательство принимается посредством согласования позиций суверенных государств, воли которых юридически равноправны, в связи с чем международный договор не создает обязательств или прав для третьего государства без его на то согласия (преамбула и статья 34 Венской конвенции о праве международных договоров).

Конституция Российской Федерации не только не запрещает создание международным договором органов по разрешению споров, возникающих в связи с выполнением Российской Федерацией обязательств, вытекающих из международного договора, решения которых могут иметь обязательный характер для его участников, но и прямо признает возможность участия Российской Федерации в подобных международных соглашениях, в том числе в соглашениях, предусматривающих присоединение Российской Федерации к межгосударственным объединениям и иным международным, межправительственным организациям, на что указывает ее статья 46 (часть 3), согласно которой каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Исходя из этого, сам по себе международный договор, предусматривающий деятельность органа по разрешению споров, которые возникают в связи с осуществлением государствами-участниками прав и обязанностей, вытекающих из этого международного договора, не может рассматриваться как нарушающий положения статей 4 (часть 1) и 10 Конституции Российской Федерации, которые закрепляют в качестве основ конституционного строя суверенитет Российской Федерации и принцип разделения властей, и как создающий – в нарушение ее статей 55 (часть 3) и 79 – дополнительные риски для государственной и общественной безопасности, прав и свобод граждан.

Таким образом, Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению – в той части, в какой он влечет распространение на Российскую Федерацию прилагаемой к Марракешскому соглашению и являющейся его неотъемлемой частью Договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров, которая предусматривает учреждение и деятельность в рамках ВТО Органа по разрешению споров, передаваемых на рассмотрение на основе соответствующих положений соглашений, перечисленных в Дополнении 1 к Договоренности, – не противоречит Конституции Российской Федерации.

5. Конституция Российской Федерации, закрепляя право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (статья 45, часть 2), в качестве одного из таких способов называет судебную защиту, которая гарантируется каждому и право на которую относится к основным неотчуждаемым правам и свободам человека и гражданина (статья 17, части 1 и 2; статья 46, часть 1).

Реализации права на судебную защиту наряду с другими правовыми средствами служит институт судебного представительства, обеспечивающий заинтересованному лицу получение квалифицированной юридической помощи, а в случае невозможности непосредственного (личного) участия в судопроизводстве – и доступ к правосудию (статья 48, часть 1; статья 52 Конституции Российской Федерации). При этом право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, не означает возможность допуска любого гражданина к участию в судопроизводстве в качестве представителя, – соответствующие основания применительно к отдельным видам судопроизводства устанавливаются федеральными конституционными законами и федеральными законами.

5.1. Круг лиц, которые могут быть допущены в качестве представителей граждан и организаций в конституционное судопроизводство, определен частью второй статьи 53 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», положения которой направлены на обеспечение права каждого на квалифицированную юридическую помощь и имеют целью наиболее полное обеспечение защиты прав стороны в конституционном судопроизводстве; учитывают они и особую правовую природу Конституционного Суда Российской Федерации, уполномоченного решать только вопросы права (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2006 года № 337-О, от 21 февраля 2008 года № 149-О-О и от 21 октября 2008 года № 717-О-О).

Пункт II (1) (A) (a) Перечня специфических обязательств Российской Федерации по услугам, входящего в Приложение I к Протоколу, определяет, что в части оказания юридических услуг, за исключением нотариальных услуг, по вопросам международного публичного, международного частного права, а также по вопросам права государства, в юрисдикции которого персонал поставщика услуг получил квалификацию, Российская Федерация не устанавливает ограничений допуска на рынок и ограничений национального режима применительно к иностранным лицам, за единственным исключением в отношении осуществления адвокатской деятельности: адвокаты могут осуществлять адвокатскую деятельность только посредством адвокатского кабинета, адвокатского бюро, коллегии адвокатов и юридической консультации.

К употребленному в данном контексте термину «адвокат» дана сноска, в которой поясняется, что адвокат – это физическое лицо, получившее статус адвоката в соответствии с российским законодательством, при этом его функциональное назначение увязывается с выполнением функций представителя в уголовных судах и российских арбитражных судах, а также с возможностью выступать в гражданском судопроизводстве и судопроизводстве по делам об административных правонарушениях (в качестве представителя организаций, правительственных органов, органов местного самоуправления).

Буквальное толкование приведенного положения Протокола позволяет прийти к выводу, что Российская Федерация не принимает на себя никаких международных обязательств в отношении категорий лиц, обладающих правом на осуществление представительства в Конституционном Суде Российской Федерации, поскольку этим положением не охватывается такая сфера оказания юридических услуг, как представительство в Конституционном Суде Российской Федерации. Соответственно, ратификация Российской Федерацией Протокола не повлечет изменений в отношении определения категорий лиц, желающих выступать в качестве представителей граждан и организаций в Конституционном Суде Российской Федерации, к каковым в соответствии со статьей 53 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» относятся адвокаты и лица, имеющие ученую степень по юридической специальности, полномочия которых подтверждаются соответствующими документами.

Таким образом, положение Протокола, определяющее сферу юридических услуг, в отношении которых Российская Федерация не устанавливает ограничений допуска на рынок и ограничений национального режима применительно к иностранным лицам, как не затрагивающее вопрос о категориях лиц, которые наделены правом осуществлять представительство в Конституционном Суде Российской Федерации, не может рассматриваться как противоречащее статье 48 Конституции Российской Федерации в указанном заявителями аспекте.

5.2. Формулируя в запросе свою позицию в обоснование неконституционности пункта II (1) (A) (a) Перечня специфических обязательств Российской Федерации по услугам, заявители истолковывают его как устанавливающий требование о ведении дел в третейских судах только через профессионального юридического представителя (адвоката), полагая, таким образом, что используемое в данном пункте выражение Russian arbitration tribunals означает именно негосударственные третейские суды, создаваемые на основе соглашения сторон спора для его разрешения в случаях, не противоречащих закону.

Между тем, если исходить из смыслового контекста, в котором употреблено это выражение, – даже с учетом различных вариантов его допустимого перевода – следует прийти к выводу, что в данном случае речь идет именно о специализированных государственных судах (государственных арбитражных судах), поскольку специфика рассматриваемых ими дел (аналогично специфике уголовных дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции) может быть положена в обоснование – при определенных условиях и принимая во внимание цели Всемирной торговой организации – обязательного участия в деле профессионального представителя стороны – адвоката. Истолкование же соответствующего положения Протокола как устанавливающего требование обязательного участия адвоката при разбирательстве дел в третейских судах противоречило бы природе третейского разбирательства, предполагающей максимальную свободу сторон в определении как состава суда и его компетенции, так и процедуры разбирательства дел в таких судах.

При оценке пункта II (1) (A) (a) Перечня специфических обязательств Российской Федерации по услугам и, соответственно, в контексте его положений – перевода выражения Russian arbitration tribunals у Конституционного Суда Российской Федерации нет оснований не принять во внимание позицию других сторон конституционного судопроизводства, которое основано, помимо прочего, на принципе состязательности и равноправия сторон, а именно довод Правительства Российской Федерации как органа, непосредственно осуществлявшего подготовку Протокола к принятию и подписанию, а также согласование его положений, о том, что выражение Russian arbitration tribunals понималось участниками переговорного процесса именно как «государственные арбитражные суды».

Утверждая, что следствием установления требования о ведении дел в третейских судах только через представителя – адвоката будет их включение в российскую судебную систему, заявители не учитывают, что выражение Russian arbitration tribunals понимается высшими органами государственной власти Российской Федерации и органами, участвующими в процессе подготовки вступления России в ВТО (подготовки и подписания Протокола), как «арбитражные суды», разрешающие экономические споры от имени государства и входящие в судебную систему Российской Федерации (статья 127 Конституции Российской Федерации), что, в частности, нашло отражение в выступлении полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации в ходе слушания по настоящему делу, а также в переведенном на русский язык тексте Протокола, включая Перечень специфических обязательств Российской Федерации по услугам, который размещен на официальном сайте Государственной Думы. В контексте такого же понимания – со ссылкой на соответствующее положение Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о полномочиях арбитражных судов России – данное выражение используется и в ранее принятых официальных документах ВТО, касающихся режима внешней торговли Российской Федерации (World Trade Organization WT\ACC\RUS\6. 25 October 1995 (95-3248). L\7410/B (IV).

При том, что понимание выражения Russian arbitration tribunals как «государственные арбитражные суды» согласуется с правовой конструкцией регулируемых отношений в целом и что из Конституции Российской Федерации не вытекают как необходимость предоставления перевода международного договора нотариально заверенным, так и обязательность иных механизмов обретения им статуса официального перевода, Конституционный Суд Российской Федерации также не имеет оснований исходить из другого его понимания.

Кроме того, даже в случае принятия варианта перевода выражения Russian arbitration tribunals, предложенного заявителями, т. е. имеющего в виду негосударственные третейские суды, возможное введение дополнительных требований к представительству в этих судах – вне зависимости от его возможной оценки с точки зрения гарантий конституционного права на квалифицированную юридическую помощь и соотношения с общими принципами осуществления третейского разбирательства – само по себе не означало бы их включения в систему государственных судов, поскольку судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и не может быть изменена положениями международного договора Российской Федерации.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 26 мая 2011 года № 10-П, законоположения, устанавливающие порядок третейского разбирательства, гарантируя участникам третейского разбирательства необходимые процессуальные права, направлены на обеспечение принципа справедливого судебного разбирательства, который – по смыслу статей 46 (часть 1) и 118 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи со статьей 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод – распространяется как на разбирательство в государственном суде, так и на третейское разбирательство. Вместе с тем это не означает отождествление третейской формы защиты права с судебной защитой как таковой, осуществляемой государственными судами, а третейских судов как институтов гражданского общества – с судами Российской Федерации, которые в соответствии со статьями 10, 11 (часть 1) и 118 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» в рамках разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную осуществляют судебную власть и образуют судебную систему Российской Федерации.