La integración de la seguridad y la defensa en la UE · Integration of security and defence in the EU

Las Conclusiones del CE2013 comienzan con una afirmación de principio: «La defensa es importante», aserto que adquiere más relevancia en un entorno estratégico y geopolítico cambiante y en una coyuntura en la que los presupuestos de Defensa no dejaban de menguar, lo que limita las capacidades militares. La segunda afirmación no por reiterada tiene menos importancia: «La UE y sus Estados miembros deben ejercer mayores responsabilidades si quieren contribuir al mantenimiento de la paz y la seguridad a través de la PCSD junto con socios clave, como las Naciones Unidas y la OTAN. La PCSD seguirá desarrollándose de forma plenamente complementaria con la OTAN dentro del marco acordado de la asociación estratégica entre la UE y la OTAN (…)». El CE2013 define una serie de acciones prioritarias en torno a los tres ejes que ya había señalado el Consejo Europeo de 2012:

a) Incrementar la efectividad, la visibilidad y el impacto de la PCSD. Se afirma la necesidad de mejorar las capacidades de respuesta rápida de la UE mediante grupos de combate más flexibles y desplegables; es decir, se apuesta por la revitalización de los battlegroups aún inéditos, sin embargo se añade la coletilla «si los Estados miembros así lo deciden», con lo cual se perdió la oportunidad de haber fijado las directrices políticas que permitieran pasar en este aspecto de las palabras —battlegroups existentes desde 2007 sobre el papel— a los hechos —su utilización práctica en crisis concretas como la República Centroafricana, Somalia, etc.—. Se reafirma el mandato para revisar el mecanismo de financiación común de las operaciones militares en el contexto de la revisión del mecanismo ATHENA, «con el objetivo de mejorar su sistema de financiación»; un sistema que viene constreñido por la letra del Tratado que impide la financiación de las operaciones militares con cargo al presupuesto comunitario. Aparecen también llamadas al reforzamiento sinérgico entre las dimensiones externas e internas de la seguridad. En definitiva, una apuesta por el enfoque integral de la seguridad, multilateralidad y complementariedad con la OTAN que viene caracterizando a la UE desde siempre. Nada se dice en este apartado sobre cuestiones críticas que contribuirían, sin lugar a dudas, a incrementar la efectividad, visibilidad e impacto de la PCSD como la necesidad de contar con un nuevo marco estratégico superador de la EES 2003; con un libro blanco sobre seguridad y defensa que clarifique cómo, dónde y cuándo actuar; sobre los pasos conducentes a contar con un Cuartel General Permanente de la UE que permita el planeamiento de las misiones operativas con recursos propios; etc.

b) Mejora del desarrollo de capacidades. Este apartado pretendía acordar medidas de colaboración en el ámbito del desarrollo de capacidades, cuestión crucial para mantener unos niveles aceptables de operatividad, resolver las carencias y evitar duplicidades en una coyuntura de disminución de los presupuestos de Defensa que obliga a la consecución de mayores cotas de eficiencia en el uso de los recursos para asegurar unas mínimas dosis de interoperabilidad.

c) Fortalecimiento del sector industrial europeo de la defensa. A través del reforzamiento de la Base Industrial y Tecnológica de la Defensa en Europa —en adelante BITDE— y las dos directivas del llamado «paquete de Defensa»34 se trata de que el recorte en los presupuestos de Defensa de los Estados miembros, la fragmentación de la demanda y el exceso de regulación estatal, así como la falta de procedimientos de certificación y estandarización común, no pongan en riesgo la sostenibilidad de esta industria.35 El Consejo Europeo «invita a los Estados miembros» a que incrementen su inversión en programas de investigación conjuntos y/o coordinados, apoyando a las pymes e impulsando la investigación de doble uso ya que «la investigación civil y de defensa se refuerzan mutuamente».

Aunque se tratase de un texto poco comprometido con la adopción de medidas concretas, expresaba la voluntad de acometer una nueva fase en la materia, asumiendo que las expectativas que generó el Tratado de Lisboa no se habían visto satisfechas. La sucesión de crisis, amenazas, incertidumbres y el brexit harían el resto, al convertir la necesaria respuesta a todos estos desafíos sobrevenidos en una virtuosa ventana de oportunidad para la profundización comunitaria, también en el ámbito de la seguridad y la defensa.36

Coetáneamente a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa importamos desde Estados Unidos una crisis financiera que tendrá un efecto devastador al mutar en 2010 en una singular crisis del euro y crisis de deuda cuyas consecuencias (las políticas de contención de gasto y de recortes sociales con que se intentó atajar) desembocaron a su vez en una crisis social que afectó con especial gravedad a algunos países disparando el paro y la exclusión. Todo ello generó a su vez una crisis política y de rechazo social hacia la UE. Los populismos y los partidos políticos abiertamente eurófobos alcanzaron el poder en diferentes Estados (Italia, Austria, Polonia, Hungría, etc.). Los escaños ocupados por representantes políticos cuyo objetivo fundamental es acabar con el proceso de integración fueron poblando el hemiciclo del Parlamento Europeo. Para acrecentar más aún la crisis política, en 2015 estalló la crisis migratoria. Como consecuencia directa de las guerras de Siria y Libia, además de la multiplicidad de conflictos y crisis estructurales en diferentes países africanos, arriban al continente europeo importantes cantidades de inmigrantes económicos y demandantes de asilo que huyen de situaciones dramáticas en sus propios países. La situación se hace muy difícil de gestionar y las miradas críticas se dirigen, una vez más, a las instituciones comunitarias, que se convierten en injustas paganas de una dramática falta de solidaridad y de justicia cuyos responsables no son sino los Estados europeos —y no la Unión Europea, precisamente.

Por si todo esto no fuera ya suficiente, se superpondrá además una crisis institucional ignota como consecuencia del brexit. Por primera vez en los más de sesenta años del proceso de integración europea, un país decidía abandonar. El Reino Unido decide en referéndum celebrado el 23 de junio de 2016 la salida de la Unión Europea y el artículo 50 del Tratado de Lisboa se implementará por primera vez. La integración europea deja de ser un proceso unidireccional hacia más y más integración (deja de ser «una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa» como reza el artículo 1 del Tratado de la Unión Europea), para revertirse. Y en todo eso, Donald Trump alcanza la Casa Blanca sumiendo en una profunda crisis la fructífera relación transatlántica que habíamos tejido desde la Guerra Fría.37

Y todo ello sin olvidar las diversas situaciones críticas de diversa naturaleza que se vienen produciendo en el vecindario de la UE en los últimos años: la Primavera árabe iniciada en 2011 provocará sucesivas crisis en diferentes países vecinos —y asociados a través de la Política Euromediterránea—; Rusia emerge cada vez más como un vecino desafiante y hostil (y no solo en Crimea y Ucrania, sino también penetrando en nuestras agendas políticas a través de insidiosas campañas de desinformación e intoxicación con intención desestabilizadora); la amenaza yihadista se hace presente con acciones terroristas que golpean reiteradamente en ciudades europeas, etc.

Esta situación, denominada por muchos como «policrisis», nos coloca ante un escenario incierto e imprevisible, que algunos consideraron como «crisis existencial».38 Sin embargo, el proceso de integración, lejos de naufragar y fracasar, se está reforzando más y más; la «policrisis» descrita anteriormente no solo no acaba con la UE sino que está llevando el proceso de integración a escenarios inéditos e impensables hasta hace bien poco.

A pesar de las tendencias centrífugas (expresadas fundamentalmente por Reino Unido, por supuesto, pero sin olvidar la «disidencia comunitaria» en diferentes gobiernos de otros países como Polonia y Hungría, Italia, Rumanía, etc.), se están dando también escenarios de profundización. La crisis del euro llevó a una profundización en la eurozona dotándonos de instrumentos supraestatales de gestión financiera y bancaria y avanzando hacia una Unión Bancaria y una Unión Monetaria aún incompletas. La negociación del brexit, paradójicamente, produce cohesión entre los socios comunitarios de forma que el Reino Unido se ve obligado a ceder una y otra vez en el proceso negociador, aceptando lo que, al inicio, no eran sino líneas rojas que afirmaba nunca traspasaría. Lo que en principio interpretamos como un gran problema, está convirtiéndose en una gran oportunidad, ya que el Reino Unido había obstaculizado el desarrollo de la Unión en clave federal, especialmente en lo referido a la consolidación del Modelo Social Europeo, el desarrollo de la Unión Económica y Monetaria, y en la puesta en marcha de una verdadera Política Común de Seguridad y Defensa. El brexit permitirá retomar iniciativas de vocación federal paralizadas durante mucho tiempo.39 Además, la amenaza terrorista que golpea una y otra vez a Europa y la llegada de Donald Trump al poder tienen como consecuencia superar un tabú histórico avanzando decididamente hacia la Unión de la Seguridad y la Defensa.

Así, nos encontramos con que las diferentes dimensiones de la crisis están teniendo el sorprendente y paradójico efecto de hacer profundizar el proceso de integración europea. El brexit estaría revelándose como un federador interno y la llegada de Donald Trump a la presidencia estadounidense y el consiguiente debilitamiento de la relación transatlántica sería un federador externo. A pesar de padecer una situación como la descrita anteriormente, en los últimos dos años parece abrirse una ventana de oportunidad para avanzar en el proceso de integración llevando a cabo reformas de un calado impensable hace tan solo unos cuantos años.40

5. TRES ESCENARIOS PROSPECTIVOS PARA LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA EN EUROPA

Especialmente la crisis del euro y las consecuencias derivadas de manera singular para algunos países miembros generaron incertidumbre y dudas existenciales respecto a la viabilidad de la Unión Europea en su totalidad. Creció el desasosiego sobre el futuro de la UE. Así, en marzo de 2017, para animar la reflexión en torno al porvenir de la Unión en una coyuntura tan crítica, la Comisión Europea publicó el Libro blanco sobre el futuro de Europa. Reflexiones y escenarios para la UE 27 en 2025,41 enriquecido además con sucesivos documentos sectoriales sobre la dimensión social, el encauzamiento de la globalización, la profundización de la Unión Económica y Monetaria y el futuro de las finanzas, así como sobre el futuro de la defensa europea, publicado en último lugar, el 7 de junio y al que luego nos referiremos específicamente. El libro blanco dibujaba cinco escenarios prospectivos; sucintamente: 1) seguir como hasta ahora, continuidad; 2) una Unión limitada al mercado único; 3) una Unión a diferentes velocidades en la que avanzarán más en la integración quienes más quieren, permitiendo una colaboración más estrecha en ámbitos específicos para algunos Estados («Los que deseen hacer más, hacen más»); 4) una Unión contenida caracterizada más por la cualidad que por la cantidad, limitada a menos integración pero más eficaz; es decir «hacer menos pero de forma más eficiente» (aumentar las realizaciones en determinados ámbitos, reduciendo la intervención en los demás) y 5) el escenario más ambicioso, que implica decididamente más integración hacia una Europa federal («hacer más conjuntamente en todos los ámbitos políticos»). El documento no establecía preferencia alguna por ninguno de los cinco escenarios propuestos.

El libro blanco se hacía eco del contexto mundial cada vez más tensionado y la necesidad consecuente de reflexionar sobre el modo de oponerse a las diferentes modalidades de amenazas existentes. Tras reconocer la importancia de la OTAN como proveedora de seguridad en Europa, en el libro blanco se afirma que «Europa no puede ser ingenua y debe velar por su propia seguridad. Ser un poder blando ya no es suficiente cuando la fuerza puede prevalecer sobre la ley».42

Como hemos dicho anteriormente, el Libro blanco sobre el futuro de Europa se completaba con otros documentos sectoriales. Nosotros nos detendremos ahora en el análisis de uno de esos documentos, concretamente en el que se refiere al futuro de la defensa europea.43

En este documento se esbozan las grandes tendencias y retos para la seguridad y la defensa de la Unión de aquí a 2025, a la vez que se presentan diferentes opciones en el marco de tres escenarios diferentes para avanzar hacia una Unión de Seguridad y Defensa. Cada uno de estos tres escenarios propuestos, aunque no son exhaustivos ni se excluyen mutuamente, implica un diferente nivel de ambición a la hora de avanzar conjuntamente en materia de seguridad y defensa. De acuerdo con la alta representante Mogherini en el prólogo del documento, «ha llegado el momento de considerar cuál es el papel concreto que la Unión aspira a desempeñar en el futuro en materia de seguridad y defensa».44 Este documento es la contribución de la Comisión a este debate.

La Comisión parte del principio de que, en el mundo de hoy, en el que la paz y la seguridad interior no pueden darse por sentadas dada la proliferación de nuevos tipos de amenazas, la seguridad y la defensa han de ocupar más espacio en el proyecto de integración europeo. Esto no significa la conversión de la Unión en una potencia militar; esta, fundamentalmente, seguirá siendo una potencia normativa cuyo principal activo consiste, precisamente, en su capacidad para establecer normas internacionales consecuencia de su protagonismo y posición de vanguardia en la gobernanza mundial (sea en el ámbito de la protección de los derechos humanos, cambio climático y medioambiente, cooperación al desarrollo, sistema de Naciones Unidas, etc.). Es su dimensión de poder blando (diplomacia, cooperación al desarrollo, comercio, etc.) su principal activo para la prevención de conflictos; pero en un mundo tan inestable como el actual, este poder blando ha de ser complementado con instrumentos duros de seguridad y defensa. Así, uno de los puntos fuertes de la UE es su capacidad para combinar poder duro y poder blando.45 Como señaló el presidente Juncker en sus Orientaciones políticas de la Comisión Europea, el 15 de julio de 2014, Europa es esencialmente una «potencia suave». Pero ni las más sólidas de esas potencias pueden funcionar a largo plazo sin algunas capacidades de defensa integradas.

Según la Comisión, asistimos a una serie de factores estratégicos, políticos, económicos y tecnológicos que obligan a la UE a cambiar el rumbo en el ámbito de la seguridad y la defensa. Para alcanzar una Unión Europea de Seguridad y Defensa es necesario contar con una mayor cooperación en este ámbito; proceder a una armonización de las culturas estratégicas así como una visión común de las amenazas que nos acechan y las respuestas apropiadas; asumir más responsabilidades en nuestra propia seguridad dado que la relación transatlántica está cambiando y en el futuro no podremos contar tanto con EE.UU.; incrementar el volumen del gasto en defensa, pero también su eficiencia evitando duplicidades que afectan a la necesaria interoperabilidad; y por último, construir un verdadero mercado único de la defensa, aprovechando las economías de escala y la especialización por países.46

Así, en función de la voluntad política que muestren los Estados miembros para avanzar en este ámbito, según la Comisión, cabe contemplar tres escenarios posibles de cara al 2025; bien entendido que todos ellos constituyen pasos progresivos en la misma dirección:

a) Cooperación en materia de seguridad y defensa: en este escenario, los 27 miembros de la UE protagonizarían más cooperación en materia de seguridad y defensa que en el pasado; pero de forma voluntaria y caso por caso, sin ningún tipo de vinculación jurídica ni política, según surja una amenaza o una necesidad. La UE seguiría desarrollando misiones operativas civiles y militares de pequeña escala y de gestión de crisis, más o menos como las que realiza hasta la fecha. La UE complementaría los esfuerzos de los distintos Estados miembros y de nuestros principales aliados; seguiría intensificándose la cooperación con la OTAN en ámbitos como las amenazas híbridas, la ciberseguridad, la seguridad marítima, etc. La cooperación en defensa seguiría siendo un objetivo político; sin embargo, el sector europeo de la defensa seguiría fragmentado y el grueso de las capacidades de defensa seguirían siendo desarrolladas y contratadas a nivel nacional. Las acciones de seguridad y defensa de la UE seguirían dependiendo de contribuciones nacionales de carácter voluntario, lo que limitaría la capacidad de la UE a la hora de participar en las misiones más exigentes.47

b) Seguridad y defensa compartida: escenario más ambicioso que el anterior en el que los Estados comparten determinados activos financieros y operativos aumentando su solidaridad en la defensa y asumiendo un papel más importante en ámbitos como la ciberseguridad, la protección de fronteras, la lucha contra el terrorismo, desarrollando misiones y operaciones de más intensidad, con estructuras de gestión de crisis más eficaces y toma de decisiones más rápida. La UE reforzaría su capacidad de proyectar su poder militar y participar plenamente en la gestión de crisis externas y defensa de sus socios. Aumentaría su capacidad de proteger a Europa en ámbitos tales como la lucha contra el terrorismo, la respuesta a las amenazas híbridas o cibernéticas, el control de las fronteras o la seguridad marítima y energética. La UE cooperaría aún más con la OTAN. En lo tocante a la gestión de crisis, la UE reforzaría considerablemente su capacidad para proyectar fuerza militar al exterior, lo que le permitiría llevar a cabo operaciones de alta intensidad en la lucha contra el terrorismo y las amenazas híbridas.48 En definitiva, la UE se convertiría en un proveedor de seguridad más fuerte y reactivo, con autonomía estratégica para actuar en solitario o junto con sus socios principales, estando más directamente comprometida con la protección de sus Estados miembros y de sus ciudadanos.

c) Defensa y seguridad comunes: es el escenario más ambicioso y supone la creación de la Unión de Seguridad y Defensa de acuerdo con las posibilidades que encierra el artículo 42 del Tratado que prevé el desarrollo gradual de una política de común de defensa de la Unión que conduciría a una defensa común. En este escenario, los Estados miembros profundizarían más en la cooperación y la integración en pos de una defensa y una seguridad comunes. La UE contará con capacidad para llevar a cabo operaciones ambiciosas, con autonomía estratégica y con la protección de Europa como responsabilidad propia. La planificación en materia de defensa de los Estados miembros se sincronizaría completamente y las prioridades nacionales para el desarrollo de capacidades tendrían en cuenta las prioridades europeas. Tales capacidades se desarrollarían sobre la base de una estrecha cooperación, o incluso de una integración o especialización.49

En síntesis, el escenario primero implica «cooperación» en materia de seguridad y defensa; el segundo supone una seguridad y defensa «compartida»; en el tercero se trata de disponer de una seguridad y defensa «común». El documento de la Comisión abre perspectivas; no es fácil aventurar dónde estaremos en 2025 en materia de seguridad y defensa; pero lo que sí podemos asegurar es que el escenario primero está ya superado. Como veremos en las siguientes páginas, en los últimos meses se han adoptado medidas que nos colocan en el segundo escenario (Fondo Europeo de Defensa, coordinación intensa entre OTAN/UE, solidaridad operativa y financiera entre los Estados miembros en el marco de la Cooperación Estructurada Permanente, acercamiento estratégico como consecuencia de la implementación de la Estrategia Global, etc.).50 Que pasemos al escenario tres dependerá de la voluntad política de los Estados y de su comprensión acerca de la dimensión del desafío.51

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