Гарантированный минимальный доход. Опыт Франции

Иван Самсон. Мириам Донсимони

Гарантированный минимальный доход: опыт Франции

Авторы:

Иван Самсон – старший научный сотрудник Института общественных наук РАНХиГС при Президенте Российской Федерации

Мириам Донсимони – профессор экономики Université Savoie Mont Blanc (USMB), Шамбери, Франция, руководитель кафедры экономики и социального администрирования

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2021

Введение

Что делает человека в обществе «бедным и только бедным»?[1] Другими словами, чем определяется социальный статус бедного? В соответствии с каким критерием человек становится бедным в глазах других людей? Что в первую очередь определяет его бедность? В начале ХХ века Георг Зиммель первым дал ясный и прямой ответ на этот вопрос[2]: «Именно помощь, которую человек получает публично от сообщества, определяет его статус как бедного». Получать помощь – это отличительный признак бедных, критерий их социальной принадлежности к определенному слою населения, который неизбежно обесценивается, поскольку определяется его зависимостью от всех остальных. Получать помощь – значит получать все от других, не имея возможности находиться с ними, по крайней мере в краткосрочной перспективе, в отношениях взаимодополняемости и взаимности. Бедный, получающий помощь, специально предназначенную для него, должен согласиться жить, хотя бы временно, с тем негативным образом, который ему посылает общество и которым он в конечном итоге глубоко проникается: он больше не может быть полезным для общества и будет получать помощь.

В отчете представлен французский опыт определения уровня минимального дохода в период послевоенного роста, известного как «Тридцать славных лет» (1945–1975). Этот опыт предполагает установление минимального дохода, который будет предоставляться всем домохозяйствам в соответствии с критериями, действующими в зависимости от состава домохозяйства, имеющихся у него ресурсов, числа занятых в нем и т. д. Так, в 1988 году будет введено минимальное интеграционное пособие (Revenu Minimum D’insertion, RMI), замененное в 2009 году на пособие активной солидарности (Revenu de Solidarité Active, RSA). Как видно из их названий, законодатель не стремился закреплять получателей пособия в статусе получателей помощи, что было бы социально обличающим и экономически неэффективным. Усилия, успехи и неудачи этого опыта будут, по существу, частью проблемы доступа к занятости для безработных или лучшей профессиональной интеграцией для нестандартно занятых работников.

1. Французский подход к борьбе с бедностью

Каждое общество присваивает определенный социальный статус своим бедным, решая помочь им. Таким образом, объектом исследования являются не бедность и не бедные как социальная реальность, а взаимозависимость между ними и обществом, частью которого они являются. Этот аналитический подход сводится к изучению механизмов обозначения бедных, к исследованию социальных представлений, которые лежат в их основе и которые делают их законными, а также к анализу отношений, которые бедные устанавливают с системой помощи, от которой они зависят, и в более общем плане – к анализу трудностей, которые они испытывают по этому поводу. Социологический объект бедности должен быть интегрирован в цель понимания способа функционирования и существования наших обществ, а меры государственной политики, предпринимаемые в отношении бедных, будут иметь последствия для всего общества.

Публичные шаги Франции по борьбе с бедностью – это три последовательные концепции бедности, которые были отмечены в истории последних 60 лет: бедность-отсталость, бедность-изоляция, бедность-гражданство[3]. Каждая из этих концепций касается отношения бедных к обществу, в котором они находятся. Политические, социальные и моральные императивы, хотя они и не разделяются всеми, обеспечивают общую концепцию, теоретикоидеологическое основание, на котором будут построены общественные, государственные и «частные» действия.

1.1. Концепция бедности во Франции

Бедность представляли по-разному в зависимости от развития экономики. С 1950-х годов мы можем выделить три различные концепции: бедность-отсталость, бедность-изоляция и бедность-гражданство, которым соответствуют три теоретических подхода, повлиявшие на философию борьбы с бедностью во Франции.

1.1.1. 1950–1970 годы: бедность-отсталость

Экономика Франции в 1960-х годах стабильно росла, что выражается в доступе ко все более широкому спектру товаров, большем комфорте и растущем чувстве безопасности: политической безопасности, потому что Европа находится в позитивном движении; экономической безопасности – за счет использования механизмов планирования; социальном обеспечении, которое касается всех работающих (в промышленности и торговле, а также в сельском хозяйстве) и до тех пор сопротивлявшихся ремесленников-торговцев. Потребительское общество уверено в своем будущем прогрессе и увеличении своих возможностей в период «Тридцати славных лет».

Однако в этой безумной гонке отдельные слои населения остаются в стороне, как и очаги бедности. Зимой 1954 года аббат Пьер[4] публично обратился к обществу с целью привлечь внимание к людям, живущим в плохих условиях. Трущобы возникают на окраинах крупных городских центров по мере того, как сносится антисанитарное жилье в городских центрах и размещаются крупные компании, использующие неквалифицированную рабочую силу. Часть жителей городов и деревень не смогла подстроиться под темп роста экономики и комфорта и осуществить потребительские мечты богатых слоев населения. Считается, что эта бедность остаточная, как отсталость по сравнению с прогрессом, достигнутым другими. Здесь доминирует концепция культурной отсталости.

1.1.2. 1970–1990 годы: бедность-изоляция

После первого нефтяного шока и экономического спада уверенность в завтрашнем дне исчезла. В обществе отмечается рост беспокойства. Те самые люди, которые были частью общества потребления, влезали в долги, верили во внедряемые механизмы безопасности, именно они оказываются под угрозой, в определенной степени выброшенными с пути непрерывного прогресса. Потеря работы, трудности с ее поиском или проблемы трудоустройства скорее воспринимаются как риски социальной исключенности. Бедность больше не является чем-то вроде следствия отсталости в прогрессивном движении общества. На этот раз общество кажется регрессивным, оно обращает вспять движение социального прогресса и обеспечение безопасности. Таким образом, фигура бедного приобретает черты исключенного сначала из занятости, затем из любого интегрирующего социального сегмента: жилья, школы, досуга, здоровья и т. д. Бедность теперь понимается как недостаток, вызванный потерей или препятствием на пути к получению желаемого.

Богатства накапливаются, но согласно новой логике, которую мы назовем «глобализация» или «интернационализация», именно в этот период увеличились социальные расходы государства и были введены новые формы социальной защиты, формулы обеспечения помощи, направленные на поддержку доходов тех, кто становится бедным, во имя человеческого достоинства, которое является для них фундаментально признанным. Примером этой точки зрения является принятие в декабре 1988 года Закона «О гарантированном минимальном пособии для лиц, не имеющих средств к существованию», заявленная цель которого состоит в том, чтобы способствовать повышению уровня занятости, доступности услуг образования, здравоохранения и т. д.

Бедность ниже денежной черты бедности становится измерителем бедности. Бедность-изоляция, как утверждается, может затронуть «каждого второго француза». Это означает, что определение бедного существенно изменилось. Задержка в плане встраивания в современность привела к тому, что бедностью стал результат отчуждения от неостанавливающегося прогресса наших обществ богатства. Именно сам процесс накопления богатства в этих обществах порождает формы исключенности и способы встраивания в новые сегменты, которые открыто называют сегментами и в которых возможна интеграция в жизнь общества. Такой подход разъясняет все политические и социальные вопросы, связанные с установлением разделительных линий и границ между интеграцией в общество изобилия и безопасности и встраиванием в механизмы безопасности и существования.

1.1.3. 1990–2010 годы: бедность-гражданство

В 2000-е годы произойдет новый сдвиг в определениях. Бедность станет частью общества, ее будут рассматривать не с точки зрения изоляции, а с точки зрения включения в сегменты социальной интеграции. Это уже не вопрос восстановления того, что было утрачено, а вопрос адаптации к новым условиям, возникающим в результате углубления глобализации, в частности адаптации к темпам изменений, которые она вызывает. Бедность приравнивается к отсутствию гражданства: ключ к решению проблемы – в гибкости при принятии решений и оперативности.

Следовательно, для сохранения гражданства у бедного гражданина должна быть возможность стать гибким, участвовать в процессе запуска новых программ, использовать возможности – одним словом, «быстро реагировать». Бедный – это гражданин, который имеет права, упомянутые в Декларации прав человека и гражданина, которому гарантирована достойная жизнь и, соответственно, у которого есть обязательства в плане участия и вовлеченности в процессы социальной интеграции. Это личная ответственность гражданина, даже если у него совершенно нет средств к существованию. Права человека, достоинство гражданина означают, что бедный гражданин должен иметь возможность пользоваться помощью сообщества. В свою очередь, он проявит солидарность с сообществом, приняв активное участие в реализации инициатив по интеграции во все сферы жизни общества.

При реализации такой концепции есть две проблемы: восприятие должностными лицами и органами власти, с одной стороны, и спасенными бедными – с другой. Иными словами, бедность предъявляет два безусловных требования: во-первых, безусловное требование к государственной политике по поддержке бедного гражданина, который имеет фундаментальные права человека, и обеспечению его достойного существования. Во-вторых, безусловное требование к самому бедному гражданину, который должен активно участвовать в собственной социальной интеграции и поддержании своего потребления.

Положение бедных в наших развитых, демократических и защищающих обществах характеризует то, что они остаются объектом заботы государственных властей. Какой бы ни была концепция, в соответствии с которой он будет восприниматься, независимо от парадигмы, в которую он будет включен, государственные органы будут решать его судьбу. В форме реализации государственной политики государственные органы будут вынуждены реагировать на ситуацию, в которой оказались бедные граждане. Лучше, если его определят бедным, которого нужно поддерживать, или бедным, чтобы интегрироваться в общество.

1.2. Теоретические вопросы к коллективным действиям в борьбе с бедностью

Помимо того что происходит на политическом и социальном пространстве по отношению к бедным, возникает ряд теоретических вопросов к философии борьбы с бедностью. Некоторые ссылаются на то, что Георг Зиммель назвал определяющей социальной реакцией бедного. Другие, похоже, питают не оправдывающие себя надежды увидеть триумф общества, конечно, не без бедных людей, а общества, способного уравнять социальные условия до такой степени, чтобы поддерживать лишь минимальный уровень бедности. Третьи будут нападать на теоретический смысл, который следует искать за преобразованиями, сдвигами, изменениями, которые мы только что упомянули. Давайте запомним и рассмотрим эти три типа теоретического смысла.

1.2.1. Определяющая социальная реакция бедного

По мнению Зиммеля (1971)[5], «цель помощи бедным – смягчить самые крайние проявления социальной дифференциации, чтобы социальная структура продолжала основываться на этой дифференциации… Поэтому нет причин помогать бедным больше, чем того требует поддержание социального статус-кво». Другими словами, согласно мнению берлинского социолога, социальные действия в борьбе с бедностью нацелены на сохранение сообщества и характерного для него положения, существовавшего прежде. Право на помощь – это не право бедного как такового, а обязанность общества продолжать поддерживать социальную интеграцию. Помощь бедным носит функциональный характер, а цель, которую она стремится достичь, носит чисто социальный характер. Зиммель сформулирует вывод в одной фразе: помощь бедным – это не что иное, как «использование общественных средств для общественных целей».

Три подхода к бедности последовательно с точки зрения концепций отсталости, изоляции и гражданства четко обозначают общую цель, связанную с восприятием сообществом самого себя. Вот почему те, кто участвует в борьбе с бедностью, будут продолжать свою деятельность, определять категории соответствия требованиям и цели интеграции.

1.2.2. Немыслимое социальное противоречие

Недавняя история борьбы с бедностью, похоже, построена на теоретическом недоразумении. Бедность в богатых странах, как ее назвал в свое время Лионель Столеру[6], воспринималась как своего рода социальный оксюморон. Богатое общество, которое не облегчает страдания своего народа, которое не поддерживает тех, кто переживает противоположную судьбу, которое не способствует выравниванию условий социального существования, отходит от демократической модели, задуманной Просвещением, поддержанной Токвилем и теоретически разработанной со-лидаристами XIX века[7]. Именно потому, что эта модель все еще соответствует сложившимся взглядам наших обществ, бедность теперь является категорией прав человека и требует совместной ответственности государственных органов и отдельных граждан. Хотя одна из проблем, касающихся заботы общества о бедных, может быть выражена в терминах социальной справедливости, она также связана с пониманием того, почему граждане становятся бедными. Следовательно, вопрос о порождении бедности в богатых странах требует, чтобы мы думали диалектически о бедности и богатстве, порождении бедных богатыми. Мы должны думать о бедности как о факторе, который постоянно присутствует в обществе и который оно пытается искоренить.

1.2.3. Обеспечение помощи

Логика систем, которые были и сегодня лежат в основе политики борьбы с бедностью во Франции, основана на связях между формами заботы о бедных и христианским видением мира и общественной жизни или на концепции республиканского общественного устройства. Связь рассматривается как реконфигурация средств и целей действий общества. Она уже не может быть опрадана только наблюдениями за социальной исключенностью, поскольку некоторые бедные люди не исключены из общества (работающие бедные). Это можно сравнить с формой перераспределения полномочий как со стороны органов государственной власти, так и со стороны гражданского общества или рынка. Связь означает «переосмысление умений» самого бедного. Это также приводит к изменению числа бедных и их участию в общественном устройстве в различных формах.

1.3. От помощи к солидарности: эволюция социальной политики

1.3.1. Бедность-отсталость

Когда бедный считает себя отстраненным от экономического роста, социального прогресса и доступа к современным благам, государственные власти разрабатывают политику интеграции, предусматривающую образование, поддержку и возможность взять лучшее от общества потребления. На самом деле именно с точки зрения корректирующих вмешательств, реабилитаций, советов и поддержки будет разработана политика, которая в 1970-х годах будет направлена на искоренение очагов бедности, остающихся в новом обществе, если использовать формулу, которая тогда была в моде и впервые использована премьер-министром Шабаном-Дельмасом и его советниками Жаком Делором и Симоном Нора. Прежде всего это вопрос предоставления государству помимо его традиционных суверенных функций ведущей роли в социальных изменениях вплоть до включения в сферу внимания государства тех, кто был исключен из его доходов. Реабилитируйте исключенных, заявил тогда Рене Ленуар, будущий секретарь по социальным вопросам при президенте Жискар д’Эстене.

С этой точки зрения государственная политика будет сводиться к предоставлению бедным средств для интеграции в современное общество. В результате получится набор средств, среди которых:

– строительство большого количества стандартного жилья за умеренную плату (Habitations à Loyer Modéré, HLM), которое должно приходить на смену антисанитарному жилью менее успешных социальных слоев;

– социально-культурная поддержка городского населения, оставшегося за чертой нового уровня жизни;

– наблюдение за семьями и консультации с семьями, наименее адаптированными к новым условиям жизни в обществе потребления в городах;

– предотвращение преступности среди несовершеннолетних и рисков для здоровья, культурная демократизация.

Именно в этот период так называемые социальные профессии будут расти почти экспоненциально[8] с ориентацией на дисциплинирование сознания: бедняки в некотором роде продадут душу дьяволу, если приобретут их. Именно в тот же период социальные объекты, предназначенные для групп населения, наименее обеспеченных в социальном и культурном плане, должны быть описаны как «инструменты, призванные обеспечить им „нормальный" уровень жизни» и, следовательно, ослабить их «подрывной потенциал». Следует признать, что именно в тот период проводимая государственная политика действительно повлияла на положение наиболее обездоленных.

1.3.2. Бедность-изоляция

Политический и экономический кризис 80-х годов прошлого века приведет к разрыву и пересмотру государственной политики, которая будет решительно вести к достижению целей и в то же время к увеличению населения, которое будет отнесено к категории бедных. Акцент делается на размере пособий, который будет определяться путем умножения сумм минимальных социальных пособий. Этот новый подход отражает то, с чем в настоящее время борется государственная политика – с бедностью, поддерживая доходы тех, кто испытывает риски социальной исключенности или не может социально интегрироваться: неполная семья, инвалидность, небольшая пенсия, потеря оплачиваемой работы и другие факторы. Минимальное интеграционное пособие (Revenu Minimum D’insertion, RMI), а также пособие для одиноких родителей (Allocation de Parent Isolé, API), пособие для взрослых с ограниченными физическими возможностями (Allocation Adulte Handicapé, AAH), позднее CMU (всеобщее медицинское страхование, Couverture Maladie Universelle) и другие пособия рассчитываются в зависимости от уровня предоставляемой помощи для обеспечения этим группам населения достойного уровня жизни, который не могла обеспечить материальная и другая помощь в прошлом.

Ориентируясь на эти группы населения, государство расширило группы населения, которые до сих пор не принимались во внимание. Благодаря социальным пособиям социальная политика стремится как можно лучше отслеживать ситуации, связанные с риском оказаться в бедности, рассматриваемой как этический скандал в обществе, которое считает себя богатым и сплоченным. Через социальные пособия достигается социальная интеграция всего сообщества.

В этот раз бедность больше не кажется остаточной; это уже не судьба тех, кто остался на обочине социального прогресса, это риск, которому подвержено все большее число людей, пытающихся интегрироваться в социальное сообщество. Следовательно, такое понимание бедности возлагает на государственную политику активную интеграционную функцию, которую ей будет трудно выполнить. Тем более что в условиях кризиса занятости, который распространился на определенные секторы экономики, цель включения или реинтеграции длительно безработных была в значительной степени недостижимой. Количество безработных, составляющих основную массу бедных, увеличивается и достигает уровня, который, казалось бы, никогда не будет достигнут. Борьба с проявлениями изоляции, которая тем не менее с принятием закона от 29 июля 1998 года[9] стала главным политическим императивом, признает свою неспособность искоренить бедность-изоляцию. Тот же дискурс прослеживается и в отношении городской политики, также внедряемой и проводимой во все более широком масштабе для борьбы с бедностью-изоляцией в зависимости от региона. В целом, если бедные лучше защищены, как бедные они всегда остаются бедными и, возможно, даже становятся все более бедными, особенно в определенных городских районах, и бедность-изоляция остается.

1.3.3. Бедность-гражданство

2000–2010 годы демонстрируют новое изменение в направлении государственной политики, которая все больше рассматривается как политика управления ситуациями бедности. Она тем более необходима, поскольку к ранее выявленным бедным (отсутствие работы, жилища, здоровья и т. д.) теперь добавляются те, кого называют работающими бедными. Это люди, которые, несмотря на доступ к работе, мало зарабатывают или зарабатывают лишь от случая к случаю. Тем самым они представляют собой новое лицо бедности. В связи с этим возникает понятие «прекариат».

Пособие активной солидарности (Revenu de Solidarite Active, RSA), вступившее в силу 1 июня 2009 года, объединяет с целью социальной интеграции тех, кто был или не был обеспокоен различными мерами и пособиями, находясь в противоположных ситуациях в отношении трудоустройства. Исключение/включение в занятость больше не является признаком бедности. Целевая аудитория расширилась и теперь включает в себя те группы работающего населения, которые ранее считались защищенными и не охватывались мерами государственной политики по интеграции и поддержке доходов.

Но на этот раз государственное вмешательство носит более ограничительный характер и бремя принуждения больше ложится на получателя помощи. И это происходит, когда средства государства, особенно с учетом децентрализации большей части функций социального обеспечения, менее гарантированы и более неравномерно распределены. Эта логика предполагает активизацию получателя помощи, его ответственность за свое гражданство. Целесообразность оказания пассивной помощи бедным сомнительна, поскольку при этом у получателей помощи велик соблазн возникновения своего рода социального иждивенчества. Поэтому бедному предлагается выйти из своего положения исключенного и пополнить ряды ответственных и активных граждан – он должен вносить свой вклад во включение в надлежащую социальную организацию.

Осознание бедным своей ответственности происходит на фоне более жесткого постоянного контроля со стороны общественности. Доходы малоимущих поддерживаются на уровне, сравнимом с тем уровнем, который у него был в предыдущий период, а иногда даже на более высоком уровне, но при условии, что получатель помощи будет предпринимать активные действия по выходу из своей трудной жизненной ситуации. Таким образом, помощь постепенно трансформируется в солидарность, которая является обязательством сообщества. Для бедного она заключается в активизации коллективных усилий и внесении в них своего вклада. Но барьер между солидарностью и получением помощи тонкий, тем более во Франции, где взаимопомощь рассматривается как важнейшая ценность.

1.4. Социальное пособие и занятость

Социальные пособия направлены на обеспечение минимального дохода для человека (или его семьи) в нестабильной ситуации. Эти пособия выплачиваются после проверки на соответствие критериям бедности, но они не связаны со взносами, то есть не являются страховыми. Во Франции существует десять социальных пособий, но четыре основных из них покрывают 95 % получателей: пособие активной солидарности (Revenu de solidarité active, RSA), специальное пособие солидарности (Allocation de Solidarité Spécifique, ASS), пособие солидарности для пожилых людей (Allocation de Solidarité aux Personnes Âgées, ASPA или пособие по старости) и пособие для взрослых с ограниченными физическими возможностями (Allocation Adulte Handicapé, AAH). К ним добавляются пособие по вдовству (Allocation Veuvage, AV), дополнительное пособие по инвалидности (Allocation Supplémentaire d’Invalidité, ASI), пособие для лиц, запрашивающих убежище (Allocation pour Demandeur d’Asile, ADA), доход солидарности (Revenu de Solidarité, RSO, дополнение пособия активной солидарности (Revenu de Solidarite Active, RSA) в заморских департаментах. Есть также пособие для работающих (Prime d’Activité, PA), которое чаще всего выплачивается при низком доходе независимо от того, работает получатель пособия или нет.