Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» (постатейный)

Виталий Григорьев

Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» (постатейный)

В. В. Григорьев

* * *

(в ред. Федеральных законов от 18 июля 1997 г. № 101-ФЗ, от 7 ноября 2000 г. № 135-ФЗ, от 7 мая 2002 г. № 49-ФЗ, от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ, от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ, от 4 декабря 2007 г. № 328-ФЗ, от 14 июля 2008 г. № 118-ФЗ, от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ, от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ, от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ, от 25 ноября 2013 г. № 317-ФЗ, от 12 марта 2014 г. № 29-ФЗ, от 3 июля 2016 г. № 227-ФЗ, от 18 июня 2017 г. № 127-ФЗ, от 1 июля 2017 г. № 148-ФЗ и от 7 марта 2018 г. № 56-ФЗ)

Список сокращений

Органы государственной власти, иные государственные органы и организации:

Совет Федерации – Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

Государственная Дума – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;

КС России – Конституционный Суд Российской Федерации;

ВС России – Верховный Суд Российской Федерации;

СКГД ВС России – Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации;

ВАС России – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации;

Генпрокуратура России – Генеральная прокуратура Российской Федерации;

МВД России – Министерство внутренних дел Российской Федерации;

Минтранс России – Министерство транспорта Российской Федерации;

Минфин России – Министерство финансов Российской Федерации;

Минюст России – Министерство юстиции Российской Федерации;

МЧС России – Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

ГФС России – Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации;

Росгвардия – Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации;

СВР России – Служба внешней разведки Российской Федерации;

ФМС России – Федеральная миграционная служба;

ФСБ России – Федеральная служба безопасности Российской Федерации;

ФСКН России – Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков;

ФСО России – Федеральная служба охраны Российской Федерации;

ФТС России – Федеральная таможенная служба;

ГУО России – Главное управление охраны Российской Федерации;

ЦИК России – Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;

ГУСП – Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации;

ГК «Роскосмос» – Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос».

Правовые акты:

Закон 1993 г. о госохране высших органов власти – Закон РФ от 28 апреля 1993 г. № 4884–1 «О государственной охране высших органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц»[1];

Закон 1993 г. о госохране представительных органов власти – Закон РФ от 28 апреля 1993 г. № 4886–1 «О государственной охране высших представительных органов государственной власти Российской Федерации»[2];

часть первая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ[3];

СК РФ – Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ[4];

часть вторая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ[5];

УК РФ – Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ[6];

УИК РФ – Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ[7];

БК РФ – Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ[8];

ЗК РФ – Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ[9];

КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ[10];

ТрК РФ – Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ[11];

АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ[12];

ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ[13];

ЖК РФ – Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ[14];

ГсК РФ – Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ[15];

КАС РФ – Кодекс административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ[16].

Источники опубликования правовых актов:

pravo.gov.ru – «Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru»;

БНА ФОИВ – «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти»;

Ведомости СНД и ВС РСФСР – «Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР»;

Ведомости СНД и ВС РФ – «Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации»;

РГ – «Российская газета»;

САПП РФ – «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации»;

СЗ РФ – «Собрание законодательства Российской Федерации»;

СПС – справочные правовые системы.

Преамбула

Настоящий Федеральный закон определяет предназначение государственной охраны, основные принципы и содержание деятельности по осуществлению государственной охраны, полномочия и функции органов государственной охраны, а также порядок контроля и надзора за их деятельностью.

Комментируемый Закон содержит преамбулу, что было свойственно федеральным законам, принимаемым в то время. Как предусмотрено в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленных письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. № вн2–18/490[17], преамбула (введение) – это самостоятельная часть законопроекта, которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной.

В преамбуле комментируемого Закона определен предмет регулирования данного Закона, т. е. общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого являются правовыми отношениями. В качестве элементов предмета регулирования комментируемого Закона данная норма называет определение предназначения государственной охраны, основных принципов и содержания деятельности по осуществлению госохраны, полномочия и функции органов госохраны, а также порядка контроля и надзора за их деятельностью.

Преамбула комментируемого Закона изложена Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ[18] полностью в новой редакции. В прежней (первоначальной) редакции преамбулы устанавливалось, что комментируемый Закон определяет предназначение госохраны, устанавливает объекты госохраны, полномочия федеральных органов госохраны, а также контроль и надзор за их деятельностью.

Как отмечалось разработчиками законопроекта, принятого в качестве Федерального закона от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ, законопроект направлен на создание законодательной основы, обеспечивающей повышение эффективности деятельности органов госохраны и других государственных органов по обеспечению безопасности объектов госохраны и по защите охраняемых объектов, а также на совершенствование государственного управления в сфере госохраны в условиях усиления роли России в борьбе с международным терроризмом.

В пояснительной записке к данному законопроекту также указывалось, что предусмотрено внесение изменений в КоАП РФ, в комментируемый Закон, в Федеральные законы «О связи», «О федеральной службе безопасности» и установление новых законодательных норм, предусматривающих:

замену термина «федеральные органы государственной охраны» (в соответствии с федеральным законодательством в какой-либо сфере общественных отношений может быть создан лишь один федеральный орган исполнительной власти) на термин «органы государственной охраны», который отражает структуру федерального органа исполнительной власти в области госохраны;

расширение, структуризацию и оптимизацию мер госохраны, направленных на совершенствование законодательной основы и усиление обеспечения безопасности объектов госохраны и защиты охраняемых объектов;

использование термина «связь для нужд органов государственной власти» для обеспечения терминологического единства, установление места и роли связи для нужд органов государственной власти, а также соответствующих полномочий федерального органа исполнительной власти в области госохраны;

законодательное обеспечение практики предоставления при необходимости отдельных мер госохраны на основании распоряжений Президента РФ иным, не указанным в комментируемом Законе, лицам;

законодательное обеспечение правового режима зон охраняемых объектов;

уточнение законодательных норм, регламентирующих задачи, обязанности и права органов госохраны, в частности их контрольных, надзорных и иных административных полномочий;

установление требований к гражданам России при приеме их на федеральную государственную службу или на работу по найму в органы госохраны и права на проведение необходимых проверочных мероприятий.

Комментируемый Закон принят на замену следующих двух актов (данные акты, как и акты, вводящие их в действие, признаны утратившими силу статьей 35 комментируемого Закона):

1. Закон РФ от 28 апреля 1993 г. № 4884–1 «О государственной охране высших органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц» (в настоящем комментарии обозначается как Закон 1993 г. о госохране высших органов власти), который согласно его преамбуле определял предназначение госохраны высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей России и их должностных лиц, закреплял правовые основы и порядок деятельности федеральных органов госохраны;

2. Закон РФ от 28 апреля 1993 г. № 4886–1 «О государственной охране высших представительных органов государственной власти Российской Федерации» (в настоящем комментарии обозначается как Закон 1993 г. о госохране представительных органов власти), который согласно его преамбуле определял назначение и правовую основу госохраны высших представительных органов государственной власти России, устанавливал порядок создания и деятельности одного из федеральных органов госохраны.

Глава I. Общие положения

Статья 1. Основные понятия

В настоящем Федеральном законе применяются следующие основные понятия:

государственная охрана – деятельность по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и защите охраняемых объектов, выполняемая в целях безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в Российской Федерации и исполнения международных обязательств Российской Федерации, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер;

объекты государственной охраны – лица, подлежащие государственной охране в соответствии с настоящим Федеральным законом;

охраняемые объекты – здания, строения, сооружения (в том числе отдельные помещения), прилегающие к ним земельные участки (водные объекты), территории (акватории), защита которых осуществляется органами государственной охраны в целях обеспечения безопасности объектов государственной охраны; здания, строения, сооружения (в том числе отдельные помещения), земельные участки и водные объекты, предоставленные органам государственной охраны в соответствии с законодательством Российской Федерации;

охранное мероприятие – совокупность действий, направленных на обеспечение безопасности объекта государственной охраны и осуществляемых органами государственной охраны самостоятельно или с привлечением сил и средств других государственных органов обеспечения безопасности;

пропускной режим – комплекс мер, осуществляемых органами государственной охраны самостоятельно или совместно с владельцем (пользователем) охраняемого объекта и связанных с организацией доступа на охраняемый объект, передвижением физических лиц, транспортных средств на охраняемом объекте, проносом и провозом вещей (грузов) на охраняемый объект или выносом и вывозом вещей (грузов) с охраняемого объекта;

зона охраняемого объекта – территория (акватория), в границах которой в соответствии с федеральным законодательством устанавливаются особые условия ее использования;

безопасность объекта государственной охраны – состояние защищенности лица, подлежащего государственной охране, от противоправных и иных посягательств, угрожающих его жизни, здоровью и иным охраняемым законом жизненно важным интересам, связанным с исполнением полномочий государственной власти либо с иной государственной, политической или общественной деятельностью;

защита охраняемого объекта – совокупность мероприятий по охране и обороне охраняемого объекта, осуществляемых органами государственной охраны самостоятельно или с привлечением сил и средств других государственных органов обеспечения безопасности;

трассы проезда (передвижения) объектов государственной охраны – участки автомобильных, железных дорог, воздушного, водного пространства, используемые для безопасного и беспрепятственного проезда (передвижения) объектов государственной охраны.

Комментируемая статья определяет понятийный аппарат, который используется комментируемым Законом. По общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов – редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации.

В комментируемую статью внесен ряд изменений, в том числе включены определения новых понятий Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ, разработчиками проекта которого отмечалось следующее: предусмотрено дополнение перечня основных понятий и приведение терминологии комментируемого Закона в соответствие с федеральным законодательством; новые понятия и корректировка имеющихся позволяют предметно определить область отношений в сфере госохраны, а также конкретизировать содержание и пределы деятельности органов госохраны и иных государственных органов обеспечения безопасности в этой сфере.

В отношении определений основных понятий, указанных в комментируемой статье, необходимо отметить следующее.

Государственная охрана.

Ключевое понятие комментируемого Закона «государственная охрана» определено в комментируемой статье как деятельность по обеспечению безопасности объектов госохраны и защите охраняемых объектов, выполняемая в целях безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в России и исполнения международных обязательств России, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер.

Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ данное определение изложено полностью в новой редакции. В прежней (первоначальной) редакции комментируемой статьи понятие госохраны было определено как функция федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов госохраны, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер. Как указывалось в Определении СКГД ВС России от 10 декабря 2002 г. № 49-Г02–101[19], по смыслу комментируемой статьи госохрана – это деятельность службы охраны в сфере обеспечения безопасности объектов госохраны.

До принятия комментируемого Закона на законодательном уровне понятие госохраны было определено в ст. 1 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти, но только это понятие и было определено. В данной статье указывалось, что госохрана в соответствии с названным Законом – это совокупность организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер, осуществляемых федеральными органами государственной охраны с целью обеспечения безопасности высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей России и их должностных лиц.

Объекты госохраны.

Определение данного понятия носит юридико-технический характер. В комментируемой статье определено лишь то, что объекты госохраны – это лица, подлежащие госохране в соответствии с комментируемым Законом. Такие лица указаны в ст. 6 данного Закона: к объектам госохраны относятся Президент РФ, определенные данным Законом лица, замещающие государственные должности РФ, федеральные государственные служащие и иные лица, подлежащие госохране в соответствии с данным Законом, а также главы иностранных государств и правительств и иные лица иностранных государств во время пребывания на территории России (см. комментарий к указанной статье).

Охраняемые объекты.

Это понятие определено как здания, строения, сооружения (в т. ч. отдельные помещения), прилегающие к ним земельные участки (водные объекты), территории (акватории), защита которых осуществляется органами госохраны в целях обеспечения безопасности объектов госохраны; здания, строения, сооружения (в т. ч. отдельные помещения), земельные участки и водные объекты, предоставленные органам госохраны в соответствии с законодательством РФ.

Приведенное определение изложено полностью в новой редакции Федеральным законом от 1 июля 2017 г. № 148-ФЗ[20], разработчиками проекта которого отмечалось, что уточняется понятие «охраняемый объект», которое распространяется на отдельные помещения. В прежней редакции комментируемой статьи (в ред. Федерального закона от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ) было определено, что охраняемые объекты – это здания, строения, сооружения, прилегающие к ним земельные участки (водные объекты), территории (акватории), защита которых осуществляется органами госохраны в целях обеспечения безопасности объектов госохраны; здания, строения, сооружения, находящиеся в оперативном управлении органов госохраны, а также земельные участки, находящиеся в постоянном (бессрочном) пользовании органов госохраны; здания, строения, сооружения, земельные участки и водные объекты, предоставленные в пользование органам госохраны.

В свою очередь, рассматриваемое определение излагалось полностью в новой редакции Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ, а еще ранее – Федеральным законом от 14 июля 2008 г. № 118-ФЗ[21].

Охранное мероприятие.

Данное понятие определено как совокупность действий, направленных на обеспечение безопасности объекта госохраны и осуществляемых органами госохраны самостоятельно или с привлечением сил и средств других государственных органов обеспечения безопасности. Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ это определение изложено полностью в новой редакции. В прежней (первоначальной) редакции комментируемой статьи данное понятие было определено как совокупность действий для обеспечения безопасности объектов госохраны и защиты охраняемых объектов, осуществляемых федеральными органами госохраны, в т. ч. с привлечением других государственных органов обеспечения безопасности.

Меры по осуществлению государственной охраны предусмотрены положениями ст. 4 комментируемого Закона. В соответствии с ч. 2 ст. 5 данного Закона в обеспечении безопасности объектов госохраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы федеральной службы безопасности, органы внутренних дел РФ, войска национальной гвардии РФ, органы внешней разведки РФ, Вооруженные Силы РФ и иные государственные органы обеспечения безопасности.

Пропускной режим.

Это понятие определено как комплекс мер, осуществляемых органами госохраны самостоятельно или совместно с владельцем (пользователем) охраняемого объекта и связанных с организацией доступа на охраняемый объект, передвижением физических лиц, транспортных средств на охраняемом объекте, проносом и провозом вещей (грузов) на охраняемый объект или выносом и вывозом вещей (грузов) с охраняемого объекта. Приведенное определение изложено Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ полностью в новой редакции. В прежней (первоначальной) редакции комментируемой статьи данное понятие было определено как порядок прохода лиц, проезда транспортных средств, проноса и провоза вещей на охраняемые объекты, устанавливаемый соответствующими лицами, замещающими государственные должности в федеральных органах государственной власти, совместно с федеральными органами госохраны.

Зона охраняемого объекта.

Данное понятие определено как территория (акватория), в границах которой в соответствии с федеральным законодательством устанавливаются особые условия ее использования. Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ это определение изложено полностью в новой редакции. В прежней (первоначальной) редакции комментируемой статьи использовалось понятие «зоны охраняемых объектов», которое было определено как территории, на которых расположены охраняемые объекты, порядок определения границ которых и порядок согласования градостроительных регламентов для которых устанавливаются Правительством РФ. Определение этого понятия было введено в данную статью Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»[22].

Тем же Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ статья 15 комментируемого Закона дополнена подпунктом 101, которым в т. ч. предусмотрено, что определение границ зон охраняемых объектов и согласование с федеральным органом исполнительной власти в области госохраны градостроительных регламентов для таких зон осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье).

Безопасность объекта госохраны.

Это понятие определено как состояние защищенности лица, подлежащего госохране, от противоправных и иных посягательств, угрожающих его жизни, здоровью и иным охраняемым законом жизненно важным интересам, связанным с исполнением полномочий государственной власти либо с иной государственной, политической или общественной деятельностью.

Рассматриваемое определение введено Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ. В этом определении видится аналогия со следующим определением понятия «безопасность», данным в ст. 1 Закона РФ от 5 марта 1992 г. № 2446–1 «О безопасности»[23] («предшественнике» Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»[24]): состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Защита охраняемого объекта.

Данное понятие определено как совокупность мероприятий по охране и обороне охраняемого объекта, осуществляемых органами госохраны самостоятельно или с привлечением сил и средств других государственных органов обеспечения безопасности. Рассматриваемое определение введено Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ. В соответствии с ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона в обеспечении безопасности объектов госохраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы федеральной службы безопасности, органы внутренних дел РФ, войска национальной гвардии РФ, органы внешней разведки РФ, Вооруженные Силы РФ и иные государственные органы обеспечения безопасности.

Трассы проезда (передвижения) объектов госохраны.

Это понятие определено как участки автомобильных, железных дорог, воздушного, водного пространства, используемые для безопасного и беспрепятственного проезда (передвижения) объектов госохраны. Понятие объектов госохраны определено в комментируемой статье как лица, подлежащие госохране в соответствии с комментируемым Законом (это определение рассмотрено выше).

Определение понятия «автомобильная дорога» дано в п. 1 ст. 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[25]: объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, – защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Статья 2. Правовая основа государственной охраны

Государственная охрана осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также международных договоров Российской Федерации.