Комментарий к Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный)

С. Л. Игнатов

Комментарий к Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный)

(в редакции Федеральных законов от 27 сентября 2002 г. № 119-ФЗ, от 23 июня 2003 г. № 83-ФЗ,

от 4 июля 2003 г. № 97-ФЗ, от 4 июля 2003 г. № 102-ФЗ, от 7 июня 2004 г. № 46-ФЗ,

от 12 августа 2004 г. № 99-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ,

от 29 июня 2005 г. № 69-ФЗ, от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ, от 12 июля 2006 г. № 106-ФЗ,

от 12 июля 2006 г. № 107-ФЗ, от 25 июля 2006 г. № 128-ФЗ, от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ,

от 30 декабря 2006 г. № 274-ФЗ, от 30 января 2007 г. № 6-ФЗ, от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ,

от 20 апреля 2007 г. № 62-ФЗ, от 26 апреля 2007 г. № 64-ФЗ, от 24 июля 2007 г. № 211-ФЗ,

от 24 июля 2007 г. № 214-ФЗ, от 22 июля 2008 г. № 149-ФЗ, от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ,

от 25 ноября 2008 г. № 222-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ,

от 30 декабря 2008 г. № 322-ФЗ, от 9 февраля 2009 г. № 3-ФЗ, от 5 апреля 2009 г. № 42-ФЗ,

от 12 мая 2009 г. № 94-ФЗ, от 3 июня 2009 г. № 108-ФЗ, от 19 июля 2009 г. № 196-ФЗ,

от 19 июля 2009 г. № 203-ФЗ, от 9 ноября 2009 г. № 250-ФЗ, от 27 декабря 2009 г. № 357-ФЗ,

от 22 апреля 2010 г. № 63-ФЗ, от 31 мая 2010 г. № 112-ФЗ, от 4 июня 2010 г. № 117-ФЗ,

от 1 июля 2010 г. № 133-ФЗ, от 27 июля 2010 г. № 222-ФЗ, от 4 октября 2010 г. № 263-ФЗ,

от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ, от 8 марта 2011 г. № 34-ФЗ, от 20 марта 2011 г. № 38-ФЗ,

от 14 июня 2011 г. № 143-ФЗ, от 11 июля 2011 г. № 200-ФЗ, от 23 июля 2011 г. № 259-ФЗ,

от 25 июля 2011 г. № 262-ФЗ и от 25 июля 2011 г. № 263-ФЗ)

Преамбула

Демократические, свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме.

В преамбуле комментируемого Закона воспроизведены и развиты конституционные положения, обеспечивающие гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ: в части 3 ст. 3 Конституции РФ в качестве элемента основ конституционного строя установлено, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы; в соответствии с ч. 1 ст. 32 Конституции РФ граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; согласно части 2 этой же статьи граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в ОГВ и ОМСУ, а также участвовать в референдуме.

Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении КС России от 29 ноября 2004 г. № 17-П[1], в силу взаимосвязанных положений ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 3) и 32 (ч. 1 и 2) Конституции РФ избирательные права как права субъективные выступают в качестве элемента конституционного статуса избирателя, вместе с тем они являются элементом публично-правового института выборов, в них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти.

Как разъяснено в п. 2 Постановления Пленума ВС России от 31 марта 2011 г. № 5 о защите избирательных прав, в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ каждому гражданину принадлежит право и возможность голосовать и быть избранным на периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей без необоснованных ограничений.

При этом сделаны отсылки к положениям п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека[2], принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах[3], принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. (Пакт подписан от имени СССР 18 марта 1968 г. и ратифицирован Постановлением Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812-VIII[4]), ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления (ETS № 122)[5], принятой в г. Страсбурге 15 октября 1985 г. (ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»[6]), ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод[7], заключенной в г. Риме 4 ноября 1950 г. (ратифицирована Федеральным законом от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ[8]), Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках[9], подписанной в г. Кишиневе 7 октября 2002 г. (ратифицирована Федеральным законом от 2 июля 2003 г. № 89-ФЗ[10]).

Глава I. Общие положения

Статья 1. Пределы действия настоящего Федерального закона

1. Настоящим Федеральным законом определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

2. Настоящий Федеральный закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

3. Федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом.

4. Отношения, связанные с назначением, подготовкой и проведением референдума Российской Федерации, регулируются Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» и настоящим Федеральным законом.

5. Основные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, установленные настоящим Федеральным законом, а также дополнительные гарантии, устанавливаемые иным законом, могут быть изменены не иначе как путем внесения изменений в соответствующие законы.

6. Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона.

1. Комментируемая статья определяет содержание и устанавливает пределы правового регулирования, осуществляемого комментируемым Законом.

В пункте 1 данной статьи назван собственно предмет регулирования комментируемого Закона – определение основных гарантий реализации гражданами РФ конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Как видно, такие гарантии распространяются на выборы всех уровней – выборы в представительные ОГВ (Государственную Думу, законодательные (представительные) ОГВ субъектов РФ) и в представительные органы муниципальных образований, выборы должностных лиц (Президента РФ, глав муниципальных образований) – и референдумы всех уровней – референдум РФ, референдум субъекта РФ и местный референдум.

2. Пункт 2 комментируемой статьи указывает, что комментируемый Закон имеет прямое действие и применяется на всей территории РФ. В связи с этим следует отметить, что верховенство на всей территории РФ Конституции РФ и федеральных законов закреплено в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ в качестве элемента основ конституционного строя. Прямое действие комментируемого Закона, о котором говорится в п. 2 статьи, означает, что его нормы подлежат применению в независимости от того, воспроизведены они или нет в иных актах законодательства РФ о выборах и референдумах, в т. ч. и в федеральных законах. Соответственно, не может быть препятствием для применения непосредственно норм Закона то, что им устанавливаются именно основные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме, а в иных актах законодательства РФ о выборах и референдумах данные гарантии детализированы.

3. В пункте 3 комментируемой статьи определено место комментируемого Закона в системе нормативных правовых актов, составляющих законодательство РФ о выборах и референдумах: федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов РФ могут устанавливаться лишь дополнительные (т. е. уже к установленным комментируемым Законом основным гарантиям) гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме. Соответственно, комментируемый Закон является основополагающим законодательным актом, устанавливающим основные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме, в т. ч. и по отношению к федеральным конституционным законам. Таким образом, данные основные гарантии, прежде всего, должны предусматриваться в комментируемом Законе, а федеральные конституционные законы (речь идет, прежде всего, о Законе о референдуме РФ) могут предусматривать лишь дополнительные гарантии.

Избирательные права и право на участие в референдуме в силу положений ч. 2 и 3 ст. 3 и ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции РФ относятся к основным политическим правам, определяющим правовой статус гражданина РФ, важнейшую форму его участия в управлении делами государства. Регулирование и защита данных прав находятся в ведении России (ст. 71, п. «в»), а защита – в совместном ведении России и ее субъектов (ст. 72, п. «б» части 1). Соответственно, как указано в Определении КС России от 1 декабря 2005 г. № 520-О[11], пункт 3 комментируемой статьи разграничивает соответствующие полномочия и определяет, что гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, дополняющие гарантии, установленные комментируемым Законом, могут предусматриваться и законами субъектов РФ.

4. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи отношения, связанные с назначением, подготовкой и проведением референдума РФ, регулируются Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» (в настоящем комментарии обозначается как Закон о референдуме РФ) и комментируемым Законом. Тем самым учтены особенности правового регулирования назначения, подготовки и проведением референдума РФ, т. е. референдума федерального уровня – всенародного голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. В пункте «в» ст. 84 Конституции РФ предусмотрено, что референдум назначается Президентом РФ в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Соответственно, в положениях ч. 1 ст. 3 Закона о референдуме РФ и п. 2 ст. 11 комментируемого Закона закреплено, что законодательство РФ о референдуме РФ составляют Конституция РФ, указанный и иные федеральные конституционные законы, комментируемый и иные федеральные законы (см. комментарий к ст. 11 Закона).

5. Учитывая, что основные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме установлены комментируемым Законом, в п. 5 комментируемой статьи предусмотрено, что и изменены эти основные гарантии могут не иначе как путем внесения изменений в данный Закон. Соответственно, и установленные федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов РФ дополнительные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме могут быть изменены не иначе как путем внесения изменений в соответствующие законы.

6. Пункт 6 комментируемой статьи наряду с п. 3 данной статьи определяет соотношение норм федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов о выборах и референдумах с нормами комментируемого Закона: указанные нормативные правовые акты не должны противоречить комментируемому Закону, а при наличии такого противоречия подлежит применению комментируемый Закон.

Согласно части 3 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Соответственно, нормы федеральных конституционных законов (а речь идет, прежде всего, о Законе о референдуме РФ) имеют большую силу, нежели нормы федеральных законов, в т. ч. и комментируемого Закона. В то же время в силу п. 3 комментируемой статьи федеральными конституционными законами могут устанавливаться только дополнительные (т. е. уже к установленным комментируемым Законом основным гарантиям) гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме.

Нормы федеральных законов в части установления гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме подчинены в силу п. 3 и 6 комментируемой статьи соответствующим нормам комментируемого Закона.

Согласно части 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения России и совместного ведения России и ее субъектов. Соответственно, судам общей юрисдикции в п. 4 постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[12] предписано учитывать, что если подлежащий применению закон либо иной нормативный правовой акт субъекта РФ противоречит федеральному закону, принятому по вопросам, находящимся в ведении России либо в совместном ведении России и субъекта РФ, то суд должен принять решение в соответствии с федеральным законом.

Реализация положения п. 6 комментируемой статьи о разрешении противоречия нормам комментируемого Закона норм федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов о выборах и референдумах обеспечивается нормой ч. 2 ст. 11 ГПК РФ, согласно которой суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу.

Статья 2. Основные термины и понятия

Для целей настоящего Федерального закона применяемые термины и понятия означают:

1) агитационные материалы – печатные, аудиовизуальные и иные материалы, содержащие признаки предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума и предназначенные для массового распространения, обнародования в период избирательной кампании, кампании референдума;

2) агитационный период – период, в течение которого разрешается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума;

3) агитация по вопросам референдума – деятельность, осуществляемая в период кампании референдума и имеющая целью побудить или побуждающая участников референдума поддержать инициативу проведения референдума либо отказаться от такой поддержки, голосовать либо отказаться от голосования на референдуме, поддержать либо отвергнуть вынесенный на референдум вопрос;

4) агитация предвыборная (предвыборная агитация) – деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них);

5) адрес места жительства – адрес (наименование субъекта Российской Федерации, района, города, иного населенного пункта, улицы, номера дома и квартиры), по которому гражданин Российской Федерации зарегистрирован по месту жительства в органах регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации;

6) бюллетень – избирательный бюллетень, бюллетень для голосования на референдуме;

7) вопрос (вопросы) референдума – вопрос (вопросы), проект закона, иного нормативного правового акта, по которым предлагается провести или проводится референдум;

8) выборное должностное лицо – Президент Российской Федерации, а также избираемый непосредственно гражданами Российской Федерации, проживающими на территории муниципального образования, глава муниципального образования;

9) выборы – форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица;

10) выдвижение кандидата – самовыдвижение кандидата, инициатива избирательного объединения в определении кандидата в выборный орган, на выборную государственную или муниципальную должность;

11) гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме – установленные Конституцией Российской Федерации, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

12) ГАС «Выборы» – Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы»;

121) государственная система регистрации (учета) избирателей, участников референдума – комплекс обеспечивающих гарантии и реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации мер по сбору, систематизации и использованию сведений об избирателях, участниках референдума;

13) депутат – лицо, избранное избирателями соответствующего избирательного округа в представительный орган государственной власти или в представительный орган муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

14) добровольное пожертвование гражданина – безвозмездное внесение гражданином Российской Федерации собственных денежных средств на специальный избирательный счет кандидата, избирательного объединения, специальный счет референдума;

15) добровольное пожертвование юридического лица – безвозмездное перечисление юридическим лицом денежных средств со своего расчетного счета на специальный избирательный счет кандидата, избирательного объединения, специальный счет референдума;

16) документ, заменяющий паспорт гражданина, – документ, удостоверяющий личность гражданина, выданный уполномоченным государственным органом. На территории Российской Федерации для граждан Российской Федерации такими документами являются:

военный билет, временное удостоверение, выдаваемое взамен военного билета, или удостоверение личности (для лиц, которые проходят военную службу);

временное удостоверение личности гражданина Российской Федерации, выдаваемое на период оформления паспорта в порядке, утверждаемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;

документ, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации, по которому гражданин Российской Федерации осуществляет въезд в Российскую Федерацию в соответствии с федеральным законом, регулирующим порядок выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию (для лиц, постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации);

справка установленной формы, выдаваемая гражданам Российской Федерации, находящимся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, в порядке, утверждаемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Для иностранных граждан, указанных в пункте 10 статьи 4 настоящего Федерального закона, – документ, удостоверяющий право иностранного гражданина на постоянное проживание в Российской Федерации в соответствии с федеральным законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации.

За пределами территории Российской Федерации документами, заменяющими паспорт гражданина Российской Федерации, являются документы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, по которым граждане Российской Федерации осуществляют въезд в Российскую Федерацию, а также иные документы, по которым граждане Российской Федерации вправе пребывать на территории иностранного государства в соответствии с международным договором Российской Федерации;

17) закон – федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации;

18) избиратель – гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом;

19) избирательная кампания – деятельность по подготовке и проведению выборов, осуществляемая в период со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов;

20) избирательная кампания кандидата, избирательного объединения – деятельность, направленная на достижение определенного результата на выборах и осуществляемая в период со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов до дня представления итогового финансового отчета кандидатом, избирательным объединением, а также уполномоченными ими лицами;

21) избирательная комиссия – коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов;

22) избирательная комиссия вышестоящая (вышестоящая избирательная комиссия) – определенная в качестве таковой законом избирательная комиссия, организующая и обеспечивающая подготовку и проведение выборов, по отношению к иным избирательным комиссиям, организующим и обеспечивающим подготовку и проведение этих же выборов;

23) избирательная комиссия нижестоящая (нижестоящая избирательная комиссия) – определенная в качестве таковой законом избирательная комиссия, организующая и обеспечивающая подготовку и проведение выборов, по отношению к иным избирательным комиссиям, организующим и обеспечивающим подготовку и проведение этих же выборов;

24) избирательная комиссия, организующая выборы (организующая выборы избирательная комиссия), – избирательная комиссия, на которую законом возложено руководство деятельностью всех избирательных комиссий по подготовке и проведению соответствующих выборов;

25) избирательное объединение – политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня. При проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам, глав муниципальных образований избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, или соответствующее структурное подразделение указанного общественного объединения. При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий – не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования. Указанные сроки не распространяются на иные изменения и дополнения, вносимые в устав общественного объединения;

26) избирательное право активное (активное избирательное право) – право граждан Российской Федерации избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления;