Комментарий к Федеральному закону от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Росс

Сергей Барсуков, Александр Борисов

Комментарий к федеральному закону от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный; издание второе, переработанное и дополненное)

С. И. Барсуков

А. Н. Борисов

* * *

(в ред. Федеральных законов от 8 ноября 2011 г. № 309-ФЗ, от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ, от 30 декабря 2012 г. № 283-ФЗ, от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ, от 25 ноября 2013 г. № 317-ФЗ, от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ, от 4 июня 2014 г. № 144-ФЗ, от 4 ноября 2014 г. № 342-ФЗ, от 23 ноября 2015 г. № 315-ФЗ, от 3 июля 2016 г. № 227-ФЗ, от 3 июля 2016 г. № 305-ФЗ, от 5 декабря 2016 г. № 414-ФЗ и от 29 июля 2017 г. № 271-ФЗ

Список сокращений

Органы государственной власти, иные органы и организации:

Государственная Дума – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;

КС России – Конституционный Суд Российской Федерации;

ВС России – Верховный Суд Российской Федерации;

МВД России – Министерство внутренних дел Российской Федерации;

Минздрав России – Министерство здравоохранения Российской Федерации;

Минрегион России – Министерство регионального развития Российской Федерации;

Минфин России – Министерство финансов Российской Федерации;

МЧС России – Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

ГФС России – Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации;

Росгвардия – Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации;

ФМС России – Федеральная миграционная служба;

ФНС России – Федеральная налоговая служба;

ФСИН России – Федеральная служба исполнения наказаний.

Правовые акты:

Закон 1991 г. о милиции – Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026–1 «О милиции» (наименование в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 68-ФЗ) (утратил силу);

Положение 1992 г. о службе в органах внутренних дел – Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утверждено Постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202–1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации»;

Закон 1993 г. о пенсионном обеспечении лиц, проходивших службу, – Закон РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468–1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (наименование в ред. Федерального закона от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ);

Закон 1998 г. о страховании лиц, проходящих службу, – Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы» (наименование в ред. Федерального закона от 11 июня 2008 г. № 86-ФЗ);

БК РФ – Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ;

часть вторая НК РФ – Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ;

ЗК РФ – Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ;

Закон 2002 г. о денежном довольствии сотрудников некоторых органов – Федеральный закон от 30 июня 2002 г. № 78-ФЗ «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)»;

ЖК РФ – Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ;

Закон 2011 г. № 4-ФЗ – Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 4-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О полиции»;

Закон 2011 г. № 309-ФЗ – Федеральный закон от 8 ноября 2011 г. № 309-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат» и Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

Закон 2011 г. о службе в органах внутренних дел – Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

Закон 2012 г. о социальных гарантиях сотрудникам некоторых органов – Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 283-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

Закон 2013 г. № 317-ФЗ – Федеральный закон от 25 ноября 2013 г. № 317-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации по вопросам охраны здоровья граждан в Российской Федерации»;

Закон 2014 г. № 342-ФЗ – Федеральный закон от 4 ноября 2014 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Источники правовых актов:

pravo.gov.ru – «Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru»;

БНА ФОИВ – «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти»;

Ведомости СНД и ВС РСФСР – «Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР»;

Ведомости СНД и ВС РФ – «Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации»;

ВКС РФ – «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации»;

РВ – «Российские вести»;

РГ – «Российская газета»;

САПП РФ – «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации»;

СЗ РФ – «Собрание законодательства Российской Федерации»;

СПС – справочные правовые системы.

Введение

Принятие Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – комментируемый Закон) явилось логичным шагом федерального законодателя после издания Федеральных законов от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» и от 7 февраля 2011 г. № 4-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О полиции» (в настоящем комментарии обозначается как Закон 2011 г. № 4-ФЗ).

Законопроект, принятый в качестве комментируемого Закона, подготовлен в соответствии с подп. «б» п. 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам совещания «Об основных направлениях деятельности МВД России в связи с принятием Федерального закона «О полиции» 7 февраля 2011 г. Законопроект разработан в развитие положений Федерального закона «О полиции» и направлен на регулирование отношений, связанных с денежным довольствием и пенсионным обеспечением сотрудников органов внутренних дел, обеспечением жилыми помещениями, медицинским обслуживанием сотрудников, граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел, и членов их семей, а также с предоставлением им иных социальных гарантий.

В пояснительной записке к законопроекту отмечены следующие его концептуальные основы:

в соответствии с законопроектом начиная с 2012 г. сотрудникам устанавливается денежное довольствие, основной частью которого будет оклад денежного содержания (должностной оклад и оклад по специальному званию), составляющий около половины денежного довольствия. При этом минимизируется количество ранее установленных дополнительных выплат (в настоящее время их около 40 видов);

законопроектом предлагается установить сотрудникам следующие дополнительные выплаты: ежемесячная надбавка к окладу денежного содержания за стаж службы (выслугу лет); ежемесячная надбавка к должностному окладу за квалификационное звание; ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия службы; ежемесячная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну; премии за добросовестное выполнение служебных обязанностей; поощрительные выплаты за особые достижения в службе; надбавка к должностному окладу за выполнение задач, связанных с повышенной опасностью для жизни и здоровья в мирное время; коэффициенты (районные, за службу в высокогорных районах, за службу в пустынных и безводных местностях) и процентные надбавки, предусмотренные законодательством РФ;

предусматриваемые законопроектом денежное довольствие сотрудников и дополнительные выплаты исчисляются в соответствии с решением Президента РФ об установлении с 2012 г. денежного довольствия лейтенанта полиции не ниже 33 тыс. рублей в месяц, а с учетом дополнительных выплат – 45 тыс. рублей в месяц;

в связи с изменением видов и размеров денежного довольствия законопроектом предлагается установить новые размеры страховых выплат по обязательному государственному страхованию жизни и здоровья сотрудников и членов их семей, а также размеры выплат при увольнении сотрудников со службы в органах внутренних дел. Так, единовременное пособие при увольнении сотрудника в зависимости от основания увольнения может составлять до пяти окладов денежного содержания. Единовременное пособие в случае гибели (смерти) сотрудника при выполнении служебных обязанностей повышается до 3 млн. рублей, а единовременное пособие в связи с получением сотрудником при выполнении служебных обязанностей увечья или иного повреждения здоровья – до 2 млн. рублей;

законопроектом предусматривается, что с 1 января 2012 г. пенсии сотрудникам исчисляются исходя из 54 % окладов по должности, специальному званию и надбавки за выслугу лет, включая выплаты в связи с индексацией денежного довольствия. Начиная с 1 января 2013 г. данный процент ежегодно увеличивается на 2,0 % до достижения 100 % соответствующих сумм денежного довольствия. Указанная норма вводится в целях доведения среднего размера пенсий сотрудников за выслугу лет в 2012 г. до уровня, превышающего на 30 % установленный средний размер общегражданских пенсий в России;

законопроектом также корректируются размеры выплат, производимых сотрудникам в связи с прохождением службы в органах внутренних дел и увольнением со службы (материальная помощь, подъемное пособие, единовременное пособие при увольнении), с учетом устанавливаемого размера денежного довольствия;

законопроектом регулируются вопросы обеспечения сотрудников жилыми помещениями. Сотрудникам могут предоставляться единовременная социальная выплата для приобретения или строительства жилого помещения, жилые помещения по договору социального найма из государственного жилищного фонда (сотрудникам, поставленным на жилищный учет до 1 марта 2005 г.), а также служебное жилье. Кроме того, отдельным категориям сотрудников и членам их семей жилые помещения могут предоставляться в собственность. Особый порядок устанавливается для обеспечения служебными жилыми помещениями участковых уполномоченных полиции на обслуживаемых территориях муниципальных образований;

в области медицинского и санаторно-курортного обслуживания сотрудников, граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел, и членов их семей в основном сохраняются прежние гарантии;

реализация законопроекта потребует дополнительных расходов из федерального бюджета, расчет которых приводится в финансово-экономическом обосновании.

Следующим шагом федерального законодателя в рамках регламентации правовых основ деятельности полиции и органов внутренних дел РФ в целом явилось принятие Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в настоящем комментарии обозначается как Закон 2011 г. о службе в органах внутренних дел, проект которого был подготовлен в целях регламентации вопросов, связанных с прохождением службы в органах внутренних дел РФ. Закон 2011 г. о службе в органах внутренних дел заменил для сотрудников органов внутренних дел, проходящих службу в федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел, Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202–1 (в настоящем комментарии обозначается как Положение 1992 г. о службе в органах внутренних дел), нормы которого не отвечали современным требованиям, предъявляемым к такого рода актам о системе государственной службы РФ.

В части 1 ст. 97 Закона 2011 г. о службе в органах внутренних дел установлено, что в отношении сотрудников органов внутренних дел не применяется указанное Постановление Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202–1, за исключением частей 5 и 6 ст. 45, части 7 ст. 46, статей 54 и 64 Положения 1992 г. о службе в органах внутренних дел, которые применяются в отношении сотрудников органов внутренних дел, прикомандированных в соответствии с законодательством РФ к федеральному органу исполнительной власти, реализующему государственную политику в сфере миграции и осуществляющему правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, и федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему специальные функции в сфере обеспечения федеральной фельдъегерской связи в России, до 31 декабря 2012 г. включительно.

В связи с тем, что комментируемым Законом повышен уровень социальной защищенности сотрудников органов внутренних дел РФ принят Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 283-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в настоящем комментарии обозначается как Закон 2012 г. о социальных гарантиях сотрудникам некоторых органов), который согласно ч. 1 его ст. 1 (в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 305-ФЗ) регулирует отношения, связанные с денежным довольствием сотрудников, имеющих специальные звания и проходящих службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и таможенных органах РФ, обеспечением жилыми помещениями, медицинским обеспечением сотрудников, граждан РФ, уволенных со службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, таможенных органах РФ, членов их семей и лиц, находящихся (находившихся) на их иждивении, а также с предоставлением им иных социальных гарантий.

Статья 1. Предмет регулирования и сфера применения настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, связанные с денежным довольствием и пенсионным обеспечением сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации (далее – сотрудники), обеспечением жилыми помещениями, медицинским обеспечением сотрудников, граждан Российской Федерации, уволенных со службы в органах внутренних дел, членов их семей и лиц, находящихся (находившихся) на их иждивении, а также с предоставлением им иных социальных гарантий.

2. Членами семьи сотрудника и гражданина Российской Федерации, уволенного со службы в органах внутренних дел, и лицами, находящимися (находившимися) на их иждивении, на которых распространяется действие настоящего Федерального закона, если иное не установлено отдельными положениями настоящего Федерального закона, считаются:

1) супруга (супруг), состоящие в зарегистрированном браке с сотрудником;

2) супруга (супруг), состоявшие в зарегистрированном браке с погибшим (умершим) сотрудником на день его гибели (смерти);

3) несовершеннолетние дети, дети старше 18 лет, ставшие инвалидами до достижения ими возраста 18 лет, дети в возрасте до 23 лет, обучающиеся в образовательных организациях по очной форме обучения;

4) лица, находящиеся (находившиеся) на полном содержании сотрудника (гражданина Российской Федерации, уволенного со службы в органах внутренних дел) или получающие (получавшие) от него помощь, которая является (являлась) для них постоянным и основным источником средств к существованию, а также иные лица, признанные иждивенцами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

1. В части 1 комментируемой статьи определен предмет регулирования комментируемого Закона, т. е. определены общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого становятся правовыми отношениями. В качестве элементов предмета регулирования комментируемого Закона в данной норме названы отношения, связанные с предоставлением сотрудникам органов внутренних дел РФ (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «сотрудники»), гражданам РФ, уволенным со службы в органах внутренних дел, членам их семей и лицам, находящимся (находившимся) на их иждивении (указание на лиц, находящихся (находившихся) на иждивении, введено Законом 2014 г. № 342-ФЗ), социальных гарантий, в т. ч. с обеспечением денежным довольствием и пенсионным обеспечением сотрудников, обеспечением жилыми помещениями, медицинским обеспечением (до внесения Законом 2013 г. № 317-ФЗ изменения указывалось на медицинское обслуживание, а не обеспечение), предоставлением иных социальных гарантий.

Предмет регулирования комментируемого Закона самым тесным образом связан с предметом регулирования Федерального закона «О полиции», в развитие положений которого и разработан комментируемый Закон. Однако, сам предмет регулирования Федерального закона «О полиции» в нем не сформулирован. Названный Закон открывает статья 1, определяющая назначение полиции. Предмет регулирования комментируемого Закона также находится во взаимосвязи с предметом регулирования Закона 2011 г. о службе в органах внутренних дел, которым согласно ч. 1 ст. 2 данного Закона являются правоотношения, связанные с поступлением на службу в органы внутренних дел, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) сотрудника органов внутренних дел.

Наряду с непосредственным правовым регулированием общественных отношений в сфере предоставления социальных гарантий сотрудникам органов внутренних дел РФ комментируемым Законом внесены изменения в ряд федеральных законов. В то же время соединение в одном акте статей, устанавливающих новое правовое регулирование, и статей, содержащих внесение изменений в законодательные акты, нехарактерно для федерального законодателя и противоречит Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленным письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. № вн2–18/490.

2. Часть 2 комментируемой статьи комментируемого Закона в рамках определения сферы применения комментируемого Закона перечисляет лиц, считающихся членами семьи сотрудника органов внутренних дел РФ и гражданина РФ, уволенного со службы в органах внутренних дел РФ, и лицами, находящимися (находившимися) на их иждивении, на которых распространяется действие данного Закона. При работе над законопроектом в Государственной Думе предлагалось исключить указание на лиц, находившихся на иждивении сотрудников и граждан, уволенных со службы. Эта поправка отклонена как несоответствующая законопроекту, поскольку не учитываются иждивенцы погибших (умерших) сотрудников и граждан, уволенных со службы.

Рассматриваемая часть изложена Законом 2014 г. № 342-ФЗ полностью в новой редакции. Одним из нововведений является включение в данную часть оговорки «если иное не установлено отдельными положениями настоящего Федерального закона». Эта оговорка учитывает дополнение тем же Законом 2014 г. № 342-ФЗ части 1 ст. 6 комментируемого Закона, регламентирующей предоставление жилого помещения жилищного фонда РФ по договору социального найма, положением о том, что состав членов семьи сотрудника, гражданина РФ определяется в соответствии с ЖК РФ.

В качестве членов семьи сотрудника и гражданина РФ, уволенного со службы, и лиц, находящихся (находившихся) на их иждивении, в ч. 2 комментируемой статьи названы:

1) супруга (супруг), состоящие (состоявшие) в зарегистрированном браке с сотрудником. При работе над законопроектом в Государственной Думе предлагалось исключить указание на супругу (супруга), состоявших в браке с сотрудником. Указанная поправка отклонена, поскольку сужается круг субъектов, не учитываются вдовы (вдовцы) погибших (умерших) сотрудников и граждан, уволенных со службы. В ряде норм комментируемого Закона предусмотрено предоставление соответствующих гарантий вдовам (вдовцам) погибших (умерших) сотрудников только на период до повторного вступления в брак (см. ст. 5, 8 и 10 Закона, а также комментарий к ним);

2) супруга (супруг), состоявшие в зарегистрированном браке с погибшим (умершим) сотрудником на день его гибели (смерти). Данное положение является нововведением Закона 2014 г. № 342-ФЗ, которым, как говорилось выше, часть 2 комментируемой статьи изложена полностью в новой редакции;

3) несовершеннолетние дети, дети старше 18 лет, ставшие инвалидами до достижения ими возраста 18 лет, дети в возрасте до 23 лет, обучающиеся в образовательных организациях (до внесения Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ изменений указывалось на образовательные учреждения) по очной форме обучения. В первоначальном варианте проекта комментируемого Закона указывалось на обучающихся в образовательных учреждениях высшего профессионального образования по очной форме обучения. Соответствующая поправка принята при рассмотрении законопроекта в Государственной Думе, в обоснование чего отмечено, что в ч. 3 ст. 45 Федерального закона «О полиции» используется формулировка «обучающиеся в образовательных учреждениях по очной форме обучения» (см. комментарий к ст. 11 Закона);

4) лица, находящиеся (находившиеся) на полном содержании сотрудника (гражданина РФ, уволенного со службы в органах внутренних дел) или получающие (получавшие) от него помощь, которая является (являлась) для них постоянным и основным источником средств к существованию, а также иные лица, признанные иждивенцами в порядке, установленном законодательством РФ (такая же формулировка содержится в п. 4 ч. 4 ст. 43 Федерального закона «О полиции»). Относительно указанных «иных» лиц, признанных иждивенцами, нежели лица, находившиеся на полном содержании погибшего (умершего) или получавшие от него помощь, которая была для них постоянным и основным источником средств к существованию, следует отметить, что их определить представляется затруднительным. Так, например, согласно норме п. 3 ст. 9 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (аналогичная норма содержится в ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях») члены семьи умершего кормильца признаются состоявшими на его иждивении, если они находились на его полном содержании или получали от него помощь, которая была для них постоянным и основным источником средств к существованию, т. е. этим и исчерпывается определение лиц, являющихся иждивенцами.

В первоначальном варианте проекта комментируемого Закона рассматриваемый перечень включал также указание на родителей. При работе над законопроектом в Государственной Думе эта позиция исключена, с одновременным включением родителей в состав членов семьи в нормы, вошедшие в ст. 4 и 12 комментируемого Закона, регламентирующие соответственно единовременную социальную выплату для приобретения или строительства жилого помещения и меры социальной поддержки членов семей сотрудников, погибших (умерших), пропавших без вести при выполнении служебных обязанностей (см. указанные статьи и комментарий к ним).

Статья 2. Денежное довольствие сотрудников

1. Денежное довольствие сотрудников является основным средством их материального обеспечения и стимулирования выполнения ими служебных обязанностей.