Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный)

А. П. Анисимов, А. Ю. Чикильдина, А. В. Кодолова, Е. Н. Абанина, Л. В. Мытарева

Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный)

Авторский коллектив:

Абанина Елена Николаевна — доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной академии права, кандидат юридических наук, доцент – глава 4, 7 (ст. 46, 55);

Анисимов Алексей Павлович – ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института современного права Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук – глава 1 (ст. 1, 3) 3, 6, 7 (ст. 34–39, 43, 44, 49, 53), 8, 11 (ст. 68, 69), 12, 13;

Кодолова Алена Владимировна — научный сотрудник Удмуртского филиала Института философии и права Уральского отделения РАН, кандидат юридических наук – глава 1 (ст. 2, 4), 7 (ст. 45, 47, 50–52, 56), 10, 11 (ст. 64–67), 14, 15;

Мытарева Лариса Васильевна – специалист 1 категории Комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области – глава 2, 5;

Чикильдина Анна Юрьевна – преподаватель кафедры гражданского и предпринимательского права Волгоградского кооперативного института – глава 7 (ст. 40–42), 9, 16.

Введение

Реформы начала XXI века в России продемонстрировали динамичность изменений в общественном строе и законодательстве нашей страны, что и обусловило необходимость подготовки настоящего комментария. Его актуальность объясняется тем, что в условиях построения в России рыночной экономики нередко вопросы охраны окружающей среды и защиты прав граждан на ее благоприятное качество остаются без должного внимания. Мы полагаем, что тому есть несколько объективных и субъективных причин. Действительно, охрана окружающей среды (в отличие от разработки природных ресурсов) является процессом финансово затратным, а в условиях слабого наполнения доходной части бюджетов всех уровней, и, как следствие, установления режима жесткой экономии государственных средств, проблема обеспечения благоприятного качества окружающей среды нередко остается без должного внимания представителей органов власти всех уровней.

Не менее важной (но уже субъективной) причиной сложившейся экологической обстановки является низкий уровень эколого-правовой культуры, как граждан, так и представителей органов власти. Это приводит к тому, что граждане не знают о своих конституционных правах, а представители власти – не принимают мер по надлежащей охране природы либо выносят решения по делам о возмещении экологического вреда или приостановлении экологически вредной хозяйственной деятельности не в пользу общественности.

В итоге экологическая обстановка на территории России остается напряженной. Основными экологическими проблемами по-прежнему являются: загрязнение водных объектов (Поволжье, Урал, Кузбасс, Северный Кавказ); загрязнение атмосферного воздуха в результате выбросов промышленных предприятий (гг. Норильск, Нижний Тагил, Магнитогорск, Новокузнецк, Череповец и др.); постоянно увеличивающееся количество отходов производства и потребления, в том числе токсичных (Московская, Кемеровская, Тюменская области); загрязнение почв, опустынивание и деградация растительного покрова в ряде регионов, сокращение видового состава флоры и фауны. Особенно неблагополучно состояние окружающей среды в бассейне реки Волги.

Вступление в силу Закона РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. вопреки ожиданиям не приблизило нас к решению одной из глобальных проблем человечества – экологической проблемы. Несмотря на сохранение и даже некоторое дальнейшее развитие оправдавших себя институтов (особо охраняемые природные территории, нормирование, требования в отдельных сферах деятельности и пр.), данный Закон страдает декларативностью, терминологической путаницей, а также и по ряду других параметров проигрывает своей предыдущей версии (например, в части экономических гарантий охраны окружающей среды). Поэтому и ранее, и в будущем трудно ожидать усиления гарантий экологических прав граждан России.

При подготовке комментария авторы пытались дать ответы на многие дискуссионные вопросы, на которые наука и практика пока не содержат ответа. При этом широко использовались не только положения федеральных нормативно-правовых актов, но и законодательство субъектов РФ, поскольку экологическое законодательство отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (см. ст. 72 Конституции России), а также анализ материалов судебной практики.

Представляется, что данный комментарий будет интересен не только юристам, но и всем заинтересованным читателям. Несмотря на сложность и высокую теоретическую значимость многих рассмотренных ниже проблем, авторы старались не углубляться в сложные теоретические вопросы экологического права, а сохранить понятный и доходчивый стиль изложения материала, так необходимый при комментировании законодательства.

Главной задачей авторского коллектива было показать системность экологического законодательства, поскольку именно в этом – залог глубокого осмысления механизма реализации норм экологического права. В комментарии представлено взаимодействие норм различных отраслей права, участвующих в обеспечении качества окружающей среды.

Не все комментарии к статьям получились равноценными как по объему, так и по качеству. Многие статьи прошли проверку практикой, неоднократно являлись предметом научных дискуссий и потому авторы имели возможность дать подробный анализ их положений. Однако Закон содержит и другие статьи, которые в силу своей излишней декларативности либо в виду отсутствия предполагаемых комментируемым Законом иных нормативно-правовых актов, являются фактически недействующими.

Следует напомнить, что Комментарий не имеет обязательной силы и носит рекомендательный, научный характер, а его значение и практическая ценность зависят от убедительности и доказательности позиций авторов по ряду дискуссионных вопросов. И один, пусть даже самый хороший, комментарий не сможет превратить поток жалоб населения о «плохой экологии» в поток судебных исков, как это происходит в европейских государствах. Однако если его читатели поймут, что проблема обеспечения экологического благополучия зависит и от них самих, что должностные лица либо природопользователи, нарушающие требования экологического законодательства, могут быть привлечены к ответственности, – значит, работа авторского коллектива достигла поставленной цели.

Доктор юридических наук А.П. Анисимов

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (с изменениями от 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 31 декабря 2005 г., 18 декабря 2006 г., 5 февраля, 26 июня 2007 г., 24 июня, 14, 23 июля, 30 декабря 2008 г., 14 марта 2009 г.)

Принят Государственной Думой 20 декабря 2001 года

Одобрен Советом Федерации 26 декабря 2001 года

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.

Настоящий Федеральный закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Данный Закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Глава I. Общие положения

Статья 1. Основные понятия

В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:

окружающая среда – совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов;

природная среда (далее также – природа) – совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов;

компоненты природной среды – земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле;

природный объект – естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства;

природно-антропогенный объект – природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение;

антропогенный объект – объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов;

естественная экологическая система – объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией;

природный комплекс – комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками;

природный ландшафт – территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях;

охрана окружающей среды – деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (далее также – природоохранная деятельность);

качество окружающей среды – состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью;

благоприятная окружающая среда – окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов;

негативное воздействие на окружающую среду – воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды;

природные ресурсы – компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность;

использование природных ресурсов – эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности;

загрязнение окружающей среды – поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду;

загрязняющее вещество – вещество или смесь веществ, количество и (или) концентрация которых превышают установленные для химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов нормативы и оказывают негативное воздействие на окружающую среду;

нормативы в области охраны окружающей среды (далее также – природоохранные нормативы) – установленные нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие;

нормативы качества окружающей среды – нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда;

нормативы допустимого воздействия на окружающую среду – нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды;

нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду – нормативы, которые установлены в соответствии с величиной допустимого совокупного воздействия всех источников на окружающую среду и (или) отдельные компоненты природной среды в пределах конкретных территорий и (или) акваторий и при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие;

нормативы допустимых выбросов и сбросов химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов (далее также – нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов) – нормативы, которые установлены для субъектов хозяйственной и иной деятельности в соответствии с показателями массы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов, допустимых для поступления в окружающую среду от стационарных, передвижных и иных источников в установленном режиме и с учетом технологических нормативов, и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды;

технологический норматив – норматив допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, который устанавливается для стационарных, передвижных и иных источников, технологических процессов, оборудования и отражает допустимую массу выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов в окружающую среду в расчете на единицу выпускаемой продукции;

нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов (далее также – нормативы предельно допустимых концентраций) – нормативы, которые установлены в соответствии с показателями предельно допустимого содержания химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающей среде и несоблюдение которых может привести к загрязнению окружающей среды, деградации естественных экологических систем;

нормативы допустимых физических воздействий – нормативы, которые установлены в соответствии с уровнями допустимого воздействия физических факторов на окружающую среду и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды;

лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов (далее также – лимиты на выбросы и сбросы) – ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших существующих технологий, в целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды;

оценка воздействия на окружающую среду – вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления;

мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) – комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов;

государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) – мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией;

контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) – система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды;

требования в области охраны окружающей среды (далее также – природоохранные требования) – предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды;

экологический аудит – независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности;

наилучшая существующая технология – технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов;

вред окружающей среде – негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов;

экологический риск – вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера;

экологическая безопасность – состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

Комментарий

1. В комментируемой статье предложен обширный перечень понятий, используемых в настоящем Федеральном законе. Юридический смысл дефиниций заключается в том, что данные понятия должны трактоваться при реализации закона строго в том значении, которое придается им в данной статье. Кроме того, по общему правилу, именно это значение должно вкладываться в соответствующие термины и в том случае, когда они встречаются в иных законах или подзаконных актах, если только в самом нормативном акте не дается иное определение.

Понятийный аппарат закона представляет собой сложную систему, в которой все термины тесно взаимосвязаны, каждый из них интерпретируется с обязательным учетом всех остальных. Начальным звеном в этой терминологической цепочке можно считать понятие «природный объект».

Природный объект представлен тремя разновидностями. Во-первых, это естественная экологическая система, которая обладает следующими свойствами: а) объективно существующая часть природной среды; б) имеет определенные пространственно-территориальные границы; в) состоит из живых и неживых элементов; г) эти элементы обмениваются веществом и энергией, тем самым представляя собой функциональное целое. Таким образом, экологическая система – это единство среды обитания и населяющих ее организмов, обладающее некоторой самостоятельностью по отношению к окружающему миру, имеющее устойчивые внутренние связи.

Во-вторых, к природным объектам относится природный ландшафт. Если экосистема – часть природной среды, то ландшафт определяется более конкретно: это особая территория, основное качество которой заключается в том, что она не претерпела изменений в результате антропогенного воздействия и сохранилась в своем естественном виде. Природный ландшафт, кроме того, характеризуется целостным сочетанием таких характеристик, как рельеф местности, почва, растительность, сформировавшихся под влиянием общих климатических условий. В-третьих, природным объектом является и каждый отдельный элемент экологической системы или природного ландшафта, сохранивший свои изначальные природные свойства, то есть не преобразованный деятельностью человека. Законом также вводится понятие природного комплекса, который представляет собой более сложное образование – совокупность нескольких природных объектов, которые объединены между собой пространственно (своим местонахождением), а также естественной функциональной связью и взаимодействием.

Производным от природного объекта явлением выступает природно-антропогенный объект. Если природный объект полностью сохраняет свои естественные характеристики, то природно-антропогенный объект затронут деятельностью человека. Здесь также выделяются две разновидности. Во-первых, это может быть природный объект, который в той или иной форме подвергся изменениям в ходе хозяйственной или иной деятельности человека. Во-вторых, это может быть объект, обладающий свойствами природного объекта, но имеющий искусственное происхождение, то есть специально созданный человеком в своих целях, как правило, имеющий рекреационное назначение (т. е. служащий для организации отдыха) или предназначенный для природоохранных целей. Примерами таких природно-антропогенных объектов могут быть водохранилища, зеленые насаждения и т. п.

Наконец, антропогенный объект – это такой объект, который создан человеком для удовлетворения своих потребностей и, в отличие от природно-антропогенных объектов, он не обладает природными свойствами.

На этой основе закон дает определения окружающей среды и природной среды. Окружающая среда представляет собой совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Под компонентами природной среды понимаются земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство. Иными словами, компоненты природной среды – это ее основные, укрупненные составляющие.

Природная среда, или природа, включает в себя компоненты природной среды, природные и природно-антропогенные объекты. Таким образом, это более узкое понятие, чем окружающая среда, поскольку за его рамки выведены антропогенные объекты. Следовательно, в природную среду входят лишь такие объекты, которые обладают естественными природными свойствами, будь эти свойства сохранены в неприкосновенности, в остаточном виде либо привнесены усилиями самого человека. Объекты и явления, носящие чисто антропогенный (технический, потребительский и т. п.) характер, являются частью окружающей среды, но исключены из состава природной среды.

2. Дальнейший терминологический словарь закона в значительной мере вращается вокруг понятия окружающей среды. Так, заглавный термин «охрана окружающей среды» определяется как деятельность, проводимая по следующим направлениям: а) сохранение и восстановление природной среды, б) рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, в) предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; г) ликвидация последствий такого воздействия. Охрана окружающей среды, таким образом, выделяется лишь по своему содержанию, а не по субъектам, которыми могут быть не только органы государственной власти и местного самоуправления, но и общественные и иные некоммерческие объединения, любые юридические и физические лица. Синонимом охраны окружающей среды, в соответствии с законом, является понятие «природоохранная деятельность».

Важной характеристикой является качество окружающей среды – это ее состояние, оцениваемое с точки зрения физических (температура, радиация), химических (состав элементов, доля различных веществ), биологических (наличие микроорганизмов) и иных показателей, используемых по отдельности либо в комплексе. Благоприятной окружающая среда является в том случае, если ее качество создает условия для устойчивого функционирования природных и природно-антропогенных объектов (закон отдельно называет здесь естественные экологические системы, но в этом нет нужды, так как они представляют собой вид природных объектов). Устойчивое функционирование предполагает, что природные и природно-антропогенные объекты сохраняют свои основные качества и существуют в режиме, максимально приближенном к естественной среде обитания, ведут нормальную жизнедеятельность, их потребности в достаточной степени обеспечиваются, присутствуют возможности для развития и нет угрозы уничтожения или повреждения.