Комментарий к Федеральному закону от 23 мая 2016 г. № 141-ФЗ «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты

Сергей Иванович Барсуков, Александр Николаевич Борисов

Комментарий к Федеральному закону от 23 мая 2016 г. № 141-ФЗ «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный)

Список сокращений

Органы государственной власти, иные органы и организации:

Совет Федерации – Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

Государственная Дума – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;

КС России – Конституционный Суд Российской Федерации;

ВС России – Верховный Суд Российской Федерации;

МВД России – Министерство внутренних дел Российской Федерации;

Минздрав России – Министерство здравоохранения Российской Федерации;

Минтруд России – Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации;

Минюст России – Министерство юстиции Российской Федерации;

МЧС России – Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Правовые акты:

Положение 1992 г. о службе в ОВД – Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утверждено Постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации»[1];

Закон 1993 г. о пенсионном обеспечении служивших лиц – Закон РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, и их семей» (наименование в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 227-ФЗ)[2];

часть первая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ[3];

часть вторая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ[4];

УК РФ – Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ[5];

БК РФ – Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ[6];

УПК РФ – Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ[7];

КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ[8];

ТрК РФ – Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ[9];

АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ[10];

ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ[11];

Закон 2003 г. о системе государственной службы – Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[12];

Закон 2004 г. о гражданской службе – Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[13];

Закон 2011 г. о службе в ОВД – Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[14];

Закон 2012 г. о социальных гарантиях – Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 283-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[15];

КАС РФ – Кодекс административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ[16];

Инструкция МЧС России по применению Положения 1992 г. о службе в ОВД – Инструкция о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в системе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждена Приказом Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 3 ноября 2011 г. № 668 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в системе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»[17].

Источники опубликования правовых актов:

pravo.gov.ru – «Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru»;

regulation.gov.ru – «Официальный сайт для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения http://regulation.gov.ru (федеральный портал проектов нормативных правовых актов)»;

БВС РФ – «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации»;

БНА ФОИВ – «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти»;

Ведомости ВС СССР – «Ведомости Верховного Совета СССР»;

Ведомости СНД и ВС РФ – «Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации»;

ВКС РФ – «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации»;

РГ – «Российская газета»;

САПП РФ – «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации»;

СЗ РФ – «Собрание законодательства Российской Федерации»;

СПС – справочные правовые системы.

Иные сокращения:

ВВК – военно-врачебная комиссия;

ГПС – Государственная противопожарная служба;

ОВД – орган (органы) внутренних дел Российской Федерации;

ФОИВ – федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти;

ФПС – федеральная противопожарная служба Государственной противопожарной службы.

Введение

Федеральный закон от 23 мая 2016 г. № 141-ФЗ «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» принят на смену Положению о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» (обозначается в настоящем комментарии как Положение 1992 г. о службе в ОВД). Действие данного Положения было распространено нормой ч. 1 ст. 40 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 116-ФЗ на лиц рядового и начальствующего состава ОВД, переходящих на службу в ГПС МЧС России, а также на лиц, вновь поступающих на службу в ГПС, до принятия федерального закона, регулирующего прохождение службы в ГПС МЧС России (см. комментарий к ст. 98 Закона).

Принятый в качестве комментируемого Закона законопроект, как отмечалось его разработчиками, подготовлен в целях регламентации вопросов, связанных с прохождением гражданами РФ службы в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы (обозначается в настоящем комментарии как ФПС). В качестве цели законопроекта называлось создание законодательных основ государственной службы в ФПС как самостоятельного вида федеральной государственной службы.

В отношении концепции законопроекта в пояснительной записке к нему указывалось следующее:

нормами законопроекта предусматривается сохранить в отношении сотрудников ФПС специальные звания (внутренней службы). В законопроекте учтены, установленные Положением 1992 г. о службе в ОВД, традиционные институты присвоения специальных званий в соответствии с занимаемой должностью, сроки выслуги в присвоенных специальных званиях. Закрепляются системные подходы к соотнесению специальных званий с воинскими званиями, классными чинами государственной гражданской службы и иными видами государственной службы РФ;

положениями законопроекта определены общие квалификационные требования к должностям сотрудников ФПС. Должности сотрудников подразделяются на должности высшего начальствующего состава, старшего начальствующего состава, среднего начальствующего состава, младшего начальствующего состава и рядового состава;

для целей регламентации правового положения (статуса) сотрудника законопроектом дается определение понятия «сотрудник», устанавливаются основные права и обязанности сотрудников, а также ограничения и запреты, связанные со службой в ФПС;

законопроектом устанавливается конкурсный порядок отбора кандидатур на замещение отдельных должностей, а также возможность ротации определенных категорий сотрудников по истечении шести лет пребывания в замещаемой должности;

законопроектом вводится понятие «контракт», определяются стороны, содержание, формы и сроки действия контракта, а также порядок его заключения;

отдельная глава законопроекта посвящена вопросам применения к сотрудникам мер поощрения, вопросам соблюдения служебной дисциплины, наложения на сотрудников дисциплинарных взысканий, в т. ч. за совершение коррупционных правонарушений;

детально регламентируется в законопроекте порядок проведения аттестации сотрудников;

нормами законопроекта устанавливаются требования к профессиональной подготовке, переподготовке, повышению квалификации и стажировке сотрудников.

Глава 1

Общие положения

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

1. Предметом регулирования настоящего Федерального закона являются правоотношения, связанные с поступлением на службу в федеральную противопожарную службу Государственной противопожарной службы (далее – федеральная противопожарная служба), ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) сотрудника федеральной противопожарной службы.

2. Правоотношения, связанные с прохождением службы в федеральной противопожарной службе военнослужащими или государственными гражданскими служащими, регулируются законодательством Российской Федерации соответственно о военной службе или государственной гражданской службе, а трудовые отношения – трудовым законодательством Российской Федерации.

В комментируемой статье определены общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого становятся правовыми отношениями. Предмет регулирования комментируемого Закона определен почти в точности аналогично тому, как статьей 2 Закона 2011 г. о службе в ОВД определен предмет регулирования названного Закона.

В качестве элементов предмета регулирования комментируемого Закона в ч. 1 комментируемой статьи названы правоотношения, связанные с поступлением на службу в федеральную противопожарную службу Государственной противопожарной службы (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «федеральная противопожарная служба»; в настоящем комментарии обозначается как ФПС), ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) сотрудника ФПС. Как говорилось выше (см. введение), комментируемый Закон принят в целях замены Положения 1992 г. о службе в ОВД, нормы которого распространялись на сотрудников ФПС. Предмет же регулирования названного Положения формулировался в его преамбуле как регулирование порядка и условий прохождения государственной службы сотрудниками ОВД.

Содержание двух статей комментируемого Закона (ст. 97 и 98) выходит за рамки непосредственно предмета регулирования данного Закона – этими положениями вносятся изменения в федеральные законодательные акты. В то же время соединение в одном законодательном акте статей, устанавливающих новое правовое регулирование, и статей, содержащих внесение изменений в законодательные акты, не совсем характерно для федерального законодателя и противоречит Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленным письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490[18].

Часть 2 комментируемой статьи определяет изъятия из сферы действия комментируемого Закона – это правоотношения, связанные с прохождением службы в ФПС военнослужащими или государственными гражданскими служащими. Указанные правоотношения согласно данной норме регулируются законодательством РФ соответственно о военной службе или государственной гражданской службе, а трудовые отношения – трудовым законодательством РФ (в части 2 упомянутой выше статьи 2 Закона 2011 г. о службе в ОВД в отличие от этого не упоминаются военнослужащие и, соответственно, законодательство РФ о военной службе).

Указанные изъятия согласуются с положениями ч. 1 и 3 ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»[19], которыми устанавливалось следующее (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ[20]):

личный состав ГПС включает в себя состоящих на соответствующих штатных должностях: лиц рядового и начальствующего состава ФПС (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «сотрудники»); военнослужащих ФПС; лиц, не имеющих специальных или воинских званий (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «работники») (ч. 1);

На сотрудников и военнослужащих ФПС распространяются положения, регламентирующие прохождение службы соответственно в ОВД и в Вооруженных Силах РФ. На работников ГПС распространяются права, обязанности и льготы, установленные законодательством РФ о труде (ч. 3).

Статьей 97 комментируемого Закона в связи с принятием данного Закона указание в ч. 3 ст. 7 Федерального закона «О пожарной безопасности» на положение, регламентирующее прохождение службы в ОВД, заменено указанием на положение, регламентирующее прохождение службы в ФПС, которое подразумевает отсылку к комментируемому Закону (см. коммент. к указанной статье).

Основным актом законодательства РФ о военной службе является Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»[21], который согласно его преамбуле (в ред. Федерального закона от 11 ноября 2003 г. № 141-ФЗ[22]) осуществляет правовое регулирование в области воинской обязанности и военной службы в целях реализации гражданами РФ конституционного долга и обязанности по защите Отечества, а также правовое регулирование поступления на военную службу и военной службы в России иностранных граждан.

Основным актом законодательства РФ о государственной гражданской службе является Закон 2004 г. о гражданской службе, предметом регулирования которого согласно его ст. 2 являются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу РФ, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ.

Трудовое законодательство (включая законодательство об охране труда) в соответствии с ч. 1 ст. 5 ТрК РФ (в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ[23]) состоит из данного Кодекса, иных федеральных законов и законов субъектов РФ, содержащих нормы трудового права. В части 1 ст. 1 ТрК РФ определено, что целями трудового законодательства являются установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников и работодателей.

Статья 2. Правовое регулирование службы в федеральной противопожарной службе

1. Регулирование правоотношений, связанных со службой в федеральной противопожарной службе, осуществляется в соответствии с:

1) Конституцией Российской Федерации;

2) настоящим Федеральным законом;

3) Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», Федеральным законом от 30 декабря 2012 года № 283-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и другими федеральными законами, регламентирующими правоотношения, связанные со службой в федеральной противопожарной службе;

4) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации;

5) нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

6) нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности.

2. В случаях, не урегулированных нормативными правовыми актами, указанными в части 1 настоящей статьи, к правоотношениям, связанным со службой в федеральной противопожарной службе, применяются нормы трудового законодательства Российской Федерации.

3. Если международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора Российской Федерации.

Комментируемая статья посвящена правовому регулированию службы в ФПС. Положения данной статьи закреплены в точности аналогично положениям ст. 3 Закона 2011 г. о службе в ОВД, посвященным правовому регулированию службы в ОВД.

В части 1 комментируемой статьи определен перечень источников норм права, в соответствии с которыми осуществляется регулирование правоотношений, связанных со службой в ФПС. Ранее в рамках такого регулирования в ст. 3 Положения 1992 г. о службе в ОВД (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ[24]) было определено, что правовую основу службы в ОВД составляют Конституция РФ, законы и иные правовые акты РФ, нормативные акты МВД России, названное Положение и индивидуальный контракт о службе в ОВД (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «контракт»). В положениях ч. 1 комментируемой статьи, как и в положениях ч. 1 упомянутой статьи 3 Закона 2011 г. о службе в ОВД прослеживаются аналогии с положениями ч. 1 ст. 5 Закона 2004 г. о гражданской службе, определяющими акты, которыми осуществляется регулирование отношений, связанных с государственно гражданской службой.

В отношении же перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи источников правового регулирования правоотношений, связанных со службой в ФПС, необходимо отметить следующее.

Конституция РФ (п. 1).

Конституция РФ, как закреплено в ч. 1 ее ст. 15, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Разъяснения о применении данного конституционного положения даны в п. 2 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[25]. В том числе указано, что судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. В части 1 ст. 15 Конституции РФ также установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ.

Положениями Конституции РФ предопределено то, что регулирование правоотношений, связанных со службой в ФПС, осуществляется нормативными правовыми актами только федерального уровня. Речь идет о положениях ст. 71 Конституции РФ, относящих к исключительному ведению России такие вопросы как: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (п. «в»); установление порядка деятельности ФОИВ (п. «г»); федеральный бюджет (п. «з»); федеральная государственная служба (п. «т»).

Комментируемый Закон (п. 2).

Предмет регулирования комментируемого Закона определен в ч. 1 его ст. 1 как правоотношения, связанные с поступлением на службу в ФПС, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) сотрудника ФПС. Как предусмотрено в ст. 96 комментируемого Закона, до приведения в соответствие с данным Законом нормативных правовых актов РФ, нормативных правовых актов ФОИВ в области пожарной безопасности, регламентирующих правоотношения, связанные со службой в ФПС, нормативные правовые акты РФ, а также нормативные правовые акты ФОИВ в области пожарной безопасности применяются в части, не противоречащей комментируемому Закону. Соответственно, комментируемому Закону отведено центральное место в системе нормативных правовых актов, регламентирующих правоотношения, связанные со службой в ФПС.

Федеральный закон «О пожарной безопасности», Федеральный закон «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и другие федеральные законы, регламентирующие правоотношения, связанные со службой в ФПС (п. 3).

Федеральный закон «О пожарной безопасности» согласно его преамбуле (в ред. Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ[26]) определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в России, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также между общественными объединениями, индивидуальными предпринимателями, должностными лицами, гражданами РФ, иностранными гражданами, лицами без гражданства.

Закон 2012 г. о социальных гарантиях в соответствии с ч. 1 его ст. 1 (в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 305-ФЗ[27]) регулирует отношения, связанные с денежным довольствием сотрудников, имеющих специальные звания и проходящих службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, ФПС и таможенных органах РФ (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «сотрудники»), обеспечением жилыми помещениями, медицинским обеспечением сотрудников, граждан РФ, уволенных со службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, ФПС, таможенных органах РФ (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «учреждения и органы»), членов их семей и лиц, находящихся (находившихся) на их иждивении, а также с предоставлением им иных социальных гарантий.

Среди других федеральных законов, регламентирующих правоотношения, связанные со службой в ФПС, следует назвать, прежде всего, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в настоящем комментарии обозначается как Закон 2003 г. о системе государственной службы), которым согласно его преамбуле в соответствии с Конституцией РФ определяются правовые и организационные основы системы государственной службы России, в т. ч. системы управления государственной службой России.

Нормативные правовые акты Президента РФ (п. 4).

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно части 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В части 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Нормативные правовые акты Правительства РФ (п. 5).

Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)[28] установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Среди нормативных правовых актов Правительства РФ, регламентирующих правоотношения, связанные со службой в ФПС, необходимо упомянуть Постановление Правительства РФ от 20 июня 2005 г. № 385 «О федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы» (наименование в ред. Постановления Правительства РФ от 20 июня 2011 г. № 484)[29], которым в т. ч. утверждено Положение о федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы.