Комментарий к Федеральному закону от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (постатейный)

Виктор Николаевич Чуев

Комментарий к Федеральному закону от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (постатейный)

Преамбула

Настоящий Федеральный закон направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.

Как предусмотрено в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленных письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490[1], преамбула (введение) – это самостоятельная часть законопроекта, которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной. Соответственно данному правилу юридической техники в преамбуле Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»[2] (далее – комментируемый Закон) указано, что данный Закон направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией РФ права граждан РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.

Норма, о которой говорится в преамбуле комментируемого Закона, закреплена на основании соответствующих общепризнанных принципов и норм международного права (о таковых см. коммент. к ст. 1 Закона) в ст. 31 Конституции РФ: граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Данная конституционная норма закреплена соответственно тому, как в ст. 19 Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина»[3] провозглашено, что граждане РСФСР вправе собираться мирно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование при условии предварительного уведомления властей. В точности о таком же праве граждан РФ говорилось в ст. 49 Конституция РСФСР после принятия Закона РФ от 21 апреля 1992 г. № 2708-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»[4].

Правовая же база реализации конституционной нормы о праве граждан РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование практически отсутствовала. Так, существовал лишь Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. № 9306-XI «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР»[5], изданный в условиях действия Конституции СССР. Статьей 50 названной Конституции РФ провозглашалось следующее: в соответствии с интересами народа и в целях укрепления и развития социалистического строя гражданам СССР гарантируются свободы: слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций; осуществление этих политических свобод обеспечивается предоставлением трудящимся и их организациям общественных зданий, улиц и площадей, широким распространением информации, возможностью использования печати, телевидения и радио (эти положения были воспроизведены как политические свободы граждан РСФСР в первоначальной редакции ст. 48 Конституции РСФСР). В целях же регулирования порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций названным Указом Президиума Верховного Совета СССР устанавливалось, что о проведении собрания, митинга, уличного шествия или демонстрации должно быть сделано заявление в исполнительный комитет соответствующего местного Совета народных депутатов.

Соответственно, в отношении норм названного Указа Президиума Верховного Совета СССР Указом Президента РФ от 25 мая 1992 г. № 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования»[6] устанавливалось, что они до принятия соответствующего закона РФ на территории РФ применяются в части, не противоречащей упомянутой выше Декларации прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, действовало Временное положение о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных открытых общественных местах города, утв. Указом Президента РФ от 24 мая 1993 г. № 765[7].

Таким образом, принятие комментируемого Закона прежде всего было обусловлено необходимостью создания единой правовой базы, которая урегулировала бы порядок организации и проведения гражданами РФ, политическими партиями, общественными и религиозными объединениями собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, осуществляемых в порядке реализации своих прав, закрепленных в законодательстве РФ (в связи с принятием данного Закона издан Указ Президента РФ от 3 ноября 2004 г. № 1392 «О признании утратившими силу актов Президента Российской Федерации по вопросам организации и проведения митингов, демонстраций, шествий и пикетирований»[8], в соответствии с которым утратили силу в том числе упомянутые выше Указы Президента РФ от 25 мая 1992 г. № 524 и от 24 мая 1993 г. № 765).

Об этом говорилось в пояснительной записке к проекту комментируемого Закона при внесении его в Государственную Думу. При этом вторами законопроекта также отмечалось следующее:

из-за отсутствия единой нормативной базы по этому вопросу некоторые субъекты РФ принимают нормативные правовые акты, регулирующие порядок проведения публичных мероприятий, хотя согласно ст. 71 Конституции РФ регулирование прав и свобод граждан относится к исключительному ведению России;

отличительной особенностью законопроекта является то, что им предусматривается уведомительный характер проведения митингов, шествий, демонстраций и пикетирований в России, т. е. на проведение данных публичных мероприятий не требуется предварительного разрешения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, что соответствует положениям ст. 19 Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г.;

другим нововведением законопроекта является необходимость создания реальных и безопасных условий для проведения указанных мероприятий;

законопроект закрепляет порядок организации и проведения публичных мероприятий, раскрывает правовой механизм взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц с организаторами и участниками публичных мероприятий, а также порядок обеспечения общественной безопасности при проведении публичных мероприятий и основания для их приостановления или прекращения;

проект Закона содержит перечень мест и территорий, где проведение публичных мероприятий запрещено, поскольку там не может быть обеспечена безопасность граждан или они имеют специальный правовой режим;

введение в действие Закона не предусматривает дополнительных финансовых расходов.

В комментируемый Закон за время его действия изменения вносились лишь дважды:

Федеральным законом от 8 декабря 2010 г. № 344-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»[9], направленным на урегулирование порядка организации и проведения публичного мероприятия на объектах транспортной инфраструктуры (на автомобильных дорогах, в тоннелях, на эстакадах, мостах, трамвайных и железнодорожных путях и других объектах), в т. ч. с использованием транспортных средств;

Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 4-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О полиции»[10], носящим технический характер и приводящим терминологию, используемую в законодательстве РФ, в соответствие с терминологией, установленной нормами Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»[11].

Глава 1

Общие положения

Статья 1. Законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях

1. Законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в целях предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума регулируется настоящим Федеральным законом и законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах. Проведение религиозных обрядов и церемоний регулируется Федеральным законом от 26 сентября 1997 года № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях».

1. В комментируемой статье определен перечень видов источников норм права, которыми осуществляется регулирование обеспечения реализации конституционного права граждан РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.

Открывает комментируемую статью положение, определяющее основу законодательства РФ о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях. В качестве такой основы названы положения Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ. В этом отношении необходимо отметить следующее.

Конституция РФ, как закреплено в ч. 1 ее ст. 15, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Разъяснения о применении данного конституционного положения даны в п. 2 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[12]. В части 1 ст. 15 Конституции РФ также установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ.

Основное положение Конституции РФ, которое имеется в виду в п. 1 комментируемой статьи в первую очередь, является конечно же положение ее ст. 31 о праве граждан РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Запрет ношения гражданами оружия (в том числе лицами, владеющими на законном основании оружием и имеющими право на его ношение) на территории РФ при проведении митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других массовых публичных мероприятий закреплен в положениях п. 5 ст. 6 и ч. 3 ст. 24 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии»[13]. В части 2 ст. 16 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»[14] также установлено, что участникам массовых акций – собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования – запрещается иметь при себе оружие, но за исключением тех местностей, где ношение холодного оружия является принадлежностью национального костюма). Там же указано, что участникам массовых акций также запрещается иметь при себе предметы, специально изготовленные или приспособленные для причинения вреда здоровью граждан или материального ущерба физическим и юридическим лицам.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы России. Там же указано, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Согласно разъяснениям, данным в п. 1 Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[15]: под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо; к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств; под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного; содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[16]. Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ[17]) понятием международный договор РФ охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями, иными обладающими правом заключать международные договоры образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства – продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).

В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. Разъяснения этих положений даны в п. 5 названного выше Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 и п. 3 названного выше Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5.

Необходимо иметь в виду, что не любой межправительственный акт является международным договором РФ. Это международные акты, которые составляются, как правило, в форме деклараций, меморандумов, совместных заявлений, планов и программ сотрудничества, и которые не содержат юридически обязывающих положений. Порядок подготовки, принятия решений о подписании и подписания от имени Правительства РФ с правительствами иностранных государств либо с международными организациями или их органами международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами РФ, регламентирован Положением о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2003 г. № 79[18].

Среди тех положений международных правовых актов, которые подразумеваются в п. 1 комментируемой в качестве основы законодательства РФ о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, необходимо упомянуть следующие:

в пункте 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека[19], принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., провозглашено, что каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций;

в Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод (ETS № 5)[20], заключенной 4 ноября 1950 г. в г. Риме (Конвенция с изменениями, внесенными в нее рядом Протоколов, ратифицирована Федеральным законом от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ[21]), содержится статья 11 «Свобода собраний и объединений», согласно п. 1 которой каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов. В пункте 2 указанной статьи установлено, что осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Как указано там же, данная статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства;

статья 21 Международного пакта о гражданских и политических правах[22], принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. (Пакт подписан от имени СССР 18 марта 1968 г. и ратифицирован Указом Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812-VIII[23]), устанавливает, что признается право на мирные собрания. При этом указано, что пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц;

в соответствии с п. 9.2 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ[24], подписанного в г. Копенгагене 29 июня 1990 г. (Россия участвует), государства-участники подтверждают, что каждый человек имеет право на мирные собрания и демонстрации. Любые ограничения, которые могут быль установлены в отношении осуществления этих прав, предписываются законом и соответствуют международным стандартам.

Следует также упомянуть, что в Определении КС России от 2 апреля 2009 г. № 484-О-П (о данном документе см. коммент. к ст. 5 Закона) в отношении закрепленного в ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод права на свободу собраний отмечено следующее: данное право, как указывал Европейский Суд по правам человека, являясь основополагающим правом в демократическом обществе, тем не менее в силу п. 2 ст. 11 названной Конвенции может подлежать ограничениям, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц (Постановления от 26 июля 2007 г. по делу «Махмудов против Российской Федерации», от 14 февраля 2006 г. по делу «Христианско-демократическая народная партия против Молдовы» и от 20 февраля 2003 г. по делу «Джавит Ан (Djavit An) против Турции»); при этом государства должны воздерживаться от применения необоснованных косвенных ограничений этого права; должны иметься убедительные и неопровержимые доводы, оправдывающие вмешательство в это право (Постановления от 20 октября 2005 г. по делу «Уранио Токсо (Ouranio Toxo) и другие против Греции» и от 31 марта 2005 г. по делу «Адалы (Adaly) против Турции»).

Непосредственно определяя состав законодательство РФ о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, часть 1 комментируемой статьи указывает на комментируемый Закон и иные законодательные акты РФ, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. Как видно, речь идет об актах только федерального законодателя. Это предопределено положением «в» ст. 71 Конституции РФ, относящим регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к вопросам исключительного ведения России. Выше говорилось (см. введение), что именно принятие некоторыми субъектами РФ вопреки данному конституционному положению нормативных правовых актов, регулирующих порядок проведения публичных мероприятий, и явилось поводом для принятия комментируемого Закона. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

В части 1 комментируемой статьи также указано, что в случаях, предусмотренных комментируемым Законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент РФ, Правительство РФ, принимают и издают органы государственной власти субъектов РФ. В этом отношении необходимо отметить следующее.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно части 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В части 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)[25] установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Основой для принятия и издания органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, касающихся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, как представляется, является положение п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении России и ее субъектов. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения России и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Как установлено в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 данной статьи (т. е. принятым по предметам исключительного ведения России, а также по предметам совместного ведения России и ее субъектов). Там же предусмотрено, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон.

Вопросы, по которым принимаются законы субъекта РФ, перечислены в п. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[26], а вопросы, по которым принимаются постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, – в п. 3 указанной статьи. Иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нежели законы субъектов РФ, – это нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Указанным актам посвящены нормы ст. 22 названного Закона.

Необходимо также отметить следующий момент. В норме п. 1 комментируемой статьи говорится о возможности принятия и издания органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, касающихся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, лишь в случаях, предусмотренных комментируемым Законом. Вместе с тем региональные органы государственной власти зачастую идут по пути более широкого регулирования данных вопросов, зачастую дублируя нормы федерального законодателя. Так, например, в гг. Москве и Санкт-Петербурге действуют соответственно Закон г. Москвы от 4 апреля 2007 г. № 10 «Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований»[27] и Закон Санкт-Петербурга от 21 июня 2011 г. № 390-70 «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в Санкт-Петербурге»[28], а также ряд иных нормативных правовых актов, изданных в соответствии с названными Законами.