Юридические основы формирования рыночной экономики в СССР в период перестройки

Т. Е. Абова оценивала Закон о кооперации в качестве первого реального шага по переходу к рынку и разгосударствлению экономики[135]. С ней соглашается С. А. Карелина, утверждая, что кооператив – одна из форм предпринимательства, коммерческая организация, имеющая цель извлечения прибыли[136].

14.07.1990 г. в РСФСР было допущено создавать свободные экономические зоны «с целью поощрения иностранных инвестиций» и гарантирования их защиты,[137] и в этот же день первые свободные экономические зоны («зоны свободного предпринимательства») были созданы: на территории г. Ленинграда, Выборга, Приморского края, Калининградской, Сахалинской и Читинской областей[138].

Свободная экономическая зона г. Находки и Партизанского района Приморского края имела льготный налоговый и таможенный режим, упрощенный порядок экспортно-импортный операций. Было установлено, что правовой режим в отношении иностранных инвестиций не может быть менее благоприятный, чем по отношению к имуществу советских граждан и юридических лиц. Кроме того, на территории зоны не допускались конфискация, реквизиция, национализация и иные меры принудительного изъятия иностранного имущества, а также предоставлялись иные льготы[139].

Аналогичные правовые режимы свободных экономических зон (зон свободного предпринимательства) были и в других регионах[140].

Как видно, процесс создания особых экономических зон был начал с республиканского уровня. Однако значимость зон для ускоренного становления и развития предпринимательства в СССР прекрасно осознавал и союзный центр. В связи с этим Постановление Совета Министров СССР от 16.08.1990 № 835 «О мерах по демонополизации народного хозяйства» предусматривало, что «для ускоренного развития отдельных регионов, отраслей и секторов народного хозяйства, интеграции экономики страны в мирохозяйственные связи и открытия внутреннего рынка для здоровой иностранной конкуренции» необходимо «создавать специальные экономические зоны с режимом наибольшего благоприятствования для привлечения крупного иностранного капитала». Однако активной роли самого Союза ССР в создании таких зон не было[141].

02.04.1991 г. в СССР впервые был принят Закон о предпринимательской деятельности[142], который официально признавал возможность заниматься предпринимательством, причём как с образованием юридического лица, так и без такового. Кроме того, было разрешено применение в предпринимательской деятельности наемного труда. То есть основы предпринимательства, хотя и с запретом на эксплуатацию человека человеком, заложенные в 1986 г. Законом об индивидуальной трудовой деятельности, теперь дали результат – предпринимательская деятельность полностью была легализована, причем без каких-либо ограничений с точки зрения применения наемного труда. Неслучайно с принятием Закона СССР «Об общих началах предпринимательства граждан в СССР» Закон СССР «Об индивидуальной трудовой деятельности» был признан утратившим юридическую силу[143].

Под предпринимательством (предпринимательской деятельностью) понималась «инициативная, самостоятельная деятельность граждан, направленная на получение прибыли или личного дохода, осуществляемая от своего имени, на свой риск и под свою имущественную ответственность или от имени и под имущественную ответственность юридического лица – предприятия».

Допускалась предпринимательская деятельность в сфере коммерческого посредничества, торгово-закупочной, консультационной сфере, в сфере оборота ценных бумаг и т. д.

В РСФСР ещё до общесоюзного закона о предпринимательстве, 25.12.1990 г. был принят Закон № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»[144], вводивший новое, отличное от общесоюзного[145], понятие предприятия, которым признавался «самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный … для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли (курсив мой. – Д.Л.)». Статья 19 Закона предусматривала, что вся прибыль предприятия после уплаты обязательных платежей переходит в непосредственное распоряжение самого предпринимателя. То есть, согласно нормативному определению и иным предписаниям, предприятия в принципе могут быть только коммерческими организациями. Союзный закон «О предприятиях в СССР» заведомой коммерческой основы предприятий не закреплял.

Также российский нормативный акт предусматривал возможные организационно-правовые формы предприятий, которые могут быть использованы в сфере предпринимательства: государственное предприятие, муниципальное предприятие, индивидуальное (семейное) частное предприятие, полное товарищество, смешанное товарищество, товарищество с ограниченной ответственностью (акционерное общество закрытого типа), акционерное общество открытого типа.

С целью дополнительного стимулирования развития предпринимательской деятельности в РСФСР эта союзная республика приостанавливала на своей территории все акты союзного правительства, вводящие дополнительные, по сравнению с российским законодательством, требования для осуществления предпринимательской деятельности либо иным образом препятствующие реализации Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности»[146].

Ранее общесоюзного закона о предпринимательстве аналогичные акты появились и в некоторых других союзных республиках. Более того, союзные республики направляли в Верховный Совет СССР по его запросу принятые у них законы о предпринимательстве с целью учета опыта правового регулирования при разработке общесоюзного закона о предпринимательстве[147].

Закон Украинской ССР от 07.02.1991 № 698 – XII «О предпринимательстве»[148] достаточно оригинально определял предпринимательскую деятельность – как «самостоятельную инициативу, систематическую, на собственный риск деятельность по производству продукции, выполнению работ, оказанию услуг и занятию торговлей с целью получения прибыли». То есть, с точки зрения законодателя, предпринимательство – это и инициатива, и деятельность. Вряд ли такой подход можно считать удачным. Не исключено, что такое определение есть следствие невысокого уровня юридической техники, и более обоснованной была бы формулировка «инициативная деятельность».

Закон о предпринимательстве Узбекской ССР, определяя сущность предпринимательской деятельности, почему-то не включал в качестве её цели получение прибыли[149].

Более удачным было определение предпринимательской деятельности в соответствующем акте Республики Дагестан: «Предпринимательство (предпринимательская деятельность) – это деятельность граждан и их объединений, осуществляемая на свой риск и под свою имущественную ответственность, направленная на получение прибыли (дохода)»[150].

Становление в СССР предпринимательской деятельности неизбежно привело к необходимости правового регулирования рекламы. Однако в перестроечный период данное регулирование находилось лишь в зачаточном состоянии[151]. Ст. 16 Закона о госпредприятии 1987 г. устанавливала, что предприятия обязаны самостоятельно изучать спрос и осуществлять мероприятия по рекламе. Закон о кооперации в СССР 1988 г. предусматривал, что с целью повышения качества продукции и повышения её конкурентоспособности кооперативы имели право «проводить выставки, ярмарки-продажи продукции (работ, услуг), широко рекламировать товары (работы, услуги) через средства массовой информации, выпускать рекламные издания». Советы народных депутатов должны были оказывать кооперативам содействие в проведении рекламы продукции (работ, услуг). Специального нормативного акта, посвященного правовому регулированию рекламы, принято не было.

Таким образом, становление законодательства о предпринимательской деятельности происходило в СССР поэтапно.

Старт был дан принятием в 1986 г. Закона об индивидуальной трудовой деятельности, который, с одной стороны, подробно регулировал данную деятельность, с другой стороны, предусмотрел возможность реализации произведенной продукции (оказанных услуг) по свободным (договорным) ценам, что стало основой для первоначального накопления капитала.

Следующим шагом стало принятие законов о госпредприятии и кооперации в СССР, которые переводили на коммерческую основу государственный и негосударственный социалистический сектор. Ориентированность на прибыль, свободные (договорные) цены, реклама своей продукции (услуг), самостоятельность в планировании деятельности, возможность учреждения кооперативных банков и другие юридические и экономические инструменты делали госпредприятия и кооперативы активными творцами и участниками рыночных отношений.

Дальнейшее развитие законодательства о предпринимательской деятельности связано с принятием в 1991 г. в СССР соответствующего закона, официально допустившего предпринимательскую деятельность.

Глава IV. Реформа гражданского законодательства

§ 1. Изменение законодательства о юридических лицах

А. Появление коммерческих юридических лиц. Преобразование министерств в юридические лица

Виды юридических лиц, существовавших в советской правовой системе, обуславливались плановой системой хозяйствования в СССР.

В период новой экономической политики, когда наряду с курсом на построение социализма допускались элементы рыночных отношений[152], ГК РСФСР 1922 г.[153] предусматривал существование не только государственных предприятий (ст. 19), но и «частных учреждений с правами юридических лиц» (ст. 15). Однако после построения социализма в СССР о существовании «частных учреждений» не могло идти и речи.

По этой причине Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (в ред. 08.12.1961 г.)[154] к юридическим лицам относили (ст. 11):

– государственные предприятия и иные государственные организации, состоящие на хозяйственном расчете, имеющие закрепленные за ними основные и оборотные средства и самостоятельный баланс; учреждения и иные государственные организации, состоящие на государственном бюджете и имеющие самостоятельную смету, руководители которых пользуются правами распорядителей кредитов (за изъятиями, установленными законом); государственные организации, финансируемые за счет иных источников и имеющие самостоятельную смету и самостоятельный баланс;

– колхозы, межколхозные и иные кооперативные организации и их объединения, другие общественные организации, а также в случаях, предусмотренных законодательством Союза ССР и союзных республик, предприятия и учреждения этих организаций и их объединений, имеющие обособленное имущество и самостоятельный баланс;

– государственно-колхозные и иные государственно-кооперативные организации.

Тот же перечень юридических лиц закрепляли гражданские кодексы союзных республик, и в частности, ГК РСФСР 1964 г.[155]

Принципиально изменился круг юридических лиц в период перестройки. Эти изменения произошли по двум направлениям: изменение правового статуса существующих юридических лиц и появление новых организационно-правовых форм.

Изменение правового статуса существующих юридических лиц.

Государственные предприятия.

Государственные предприятия являлись основой социалистической экономики во многих странах.

Закон ВНР 1977 г. о государственном предприятии устанавливал, что государство осуществляет хозяйственные функции через создаваемые им государственные предприятия. Само государственное предприятие именовалось законом «хозяйственным предпринимателем государства», который должен вести планомерную, рентабельную и прибыльную деятельность[156].

Польский закон о государственном предприятии определял, что государственное предприятие является основной организационной единицей, обеспечивающей удовлетворение общественных потребностей[157].

В СССР, как уже отмечалось, с принятием Закона от 30.06.1987 № 7284-XI «О государственном предприятии (объединении)» кардинально изменился правовой статус данных юридических лиц. Теперь они осуществляли свою деятельность с учетом новых экономических и юридических условий:

– предприятия действовали на условиях полного хозяйственного расчета и самофинансирования;

– показателем рентабельности предприятий являлась исключительно прибыль;

– полученная прибыль после осуществления необходимых взносов («хозрасчетный доход») распределялась работниками предприятия по своему усмотрению, заработная плата максимальным размером не ограничивалась;

– предприятия самостоятельно утверждали свои планы хозяйственной деятельности, а вышестоящие планы более не носили директивного характера;

– предприятия имели право реализовывать произведенную продукцию и оказывать услуги не только по централизованным, но и по свободным (договорным) ценам;

– предприятия должны были учитывать конъюнктуру рынка (спрос и предложение) и осуществлять рекламу своей продукции (услуг);

– предприятия получали выход на внешний рынок и могли аккумулировать иностранную валюту для международных расчетов, брать в банке кредиты в иностранной валюте и переводных рублях. Допускалось сотрудничество как с социалистическими, так и с капиталистическими странами.

В отношении той самостоятельности, которую теперь получали госпредприятия (объединения), можно привести слова Председателя Совета Министров СССР Н. И. Рыжкова во время доклада в Верховном Совете СССР о содержании обсуждавшегося закона о госпредприятии: «… придется взяться всерьез, по-настоящему за изучение рынка, завоевывать потребителя, постоянно поддерживая высокий технический уровень и качество своей продукции. Иначе не заработаешь теперь средства, необходимые для своего производственного и социального развития, оплаты труда»[158].

То есть государство в условиях существующей плановой экономики практически отказывалось от какого-либо воздействия на предприятия, что превращало государственные предприятия в коммерческие организации[159].

В литературе периода перестройки прямо говорилось, что в условиях «ориентации на создание жизнеспособной рыночной экономики» принципиально меняется сущность и роль государственных предприятий[160], которые необходимо наделить торговой (коммерческой) правосубъектностью[161], а вместе с этим восстановить и другие типы «торговых товариществ»: полное, с ограниченной ответственностью, коммандитное, артельно-кооперативное и т. д.[162] Также заявлялось, что несамостоятельность государственных предприятий в условиях рыночной экономики не может иметь место[163]. То есть коммерческая сущность государственных предприятий не только признавалась, но и считалась отправным шагом в реставрации капиталистической системы хозяйствования в СССР.

Однако в юридической среде имелись и более взвешенные подходы, исходившие из того, что безграничной «свободы» у госпредприятий быть не должно, иначе они не будут считаться с общегосударственными интересами[164]. К сожалению, эти здравые призывы услышаны не были – рыночными инструментами госпредприятие не стимулировалось в рамках социализма, а «выводилось» из него.

Практика функционирования государственных предприятий в условиях нового правового статуса показала, что предприятия стали необоснованно завышать цены на продукцию, пользуясь правом на применение договорных цен и выдавали продукцию за новую или модернизированную, хотя по технико-экономическим показателям и потребительским свойствам она почти не отличалась от прежней[165]. Кроме того, возможность использования договорных цен приводила к вымыванию дешевого ассортимента товаров[166].

Также предприятия с целью фактического получения дополнительного материального стимулирования за перевыполнение планов, используя свое право на самостоятельное их составление, принимали планы с заведомо заниженными показателями[167].

Кооперативы. Также обращалось внимание на коренное изменение правового статуса кооперативов в период перестройки.

Закон о кооперации в СССР (вступил в силу с 1 июля 1988 г.) на время превратил данные юридически лица в главный двигатель рыночных отношений, и это неслучайно, поскольку, по справедливому замечанию П. А. Панкратова и Н. В. Козловой, «избранная организационно-правовая форма производственного кооператива была признана наиболее приемлемой в силу своей демократичности, понятности для населения и видимой лояльности для политической системы, до того времени признававшей иные формы кооперации (потребительская, сельскохозяйственная кооперация)»[168]. Официально принятие закона о кооперации оправдывалось благими целями, в том числе, необходимостью вовлечения в сферу производства лиц, которые не могут работать в госсекторе: пенсионеров, студентов, домохозяек, инвалидов и учащихся[169]. В то же время признавалось «капиталистическое» содержание легализуемых кооперативов, поскольку предполагалось «восстановление роли товарно-денежных отношений и рынка, которые должны стать преобладающей формой экономических взаимосвязей кооперативных товаропроизводителей с потребителями»[170].

Кооперативы получили право:

– заниматься практически любыми видами деятельности;

– получать прибыль в неограниченном размере;

– использовать свободные (договорные) цены;

– свободно планировать свою хозяйственную деятельность;

– создавать собственные банки;

– выпускать ценные бумаги;

– беспрепятственно выходить на внешний рынок;

– свободно аккумулировать и использовать иностранную валюту, в том числе, получать банковские кредиты в иностранной валюте и переводных рублях.

Предоставленный кооперативам юридический статус означал легализацию частной собственности в СССР. Именно этот факт – наличие частной собственности у кооператоров – послужил в дальнейшем аргументом в пользу официального признания частной собственности при разработке закона о собственности в СССР[171].

При подготовке первоначальных проектов закона о кооперации в СССР ни о какой их «капиталистической начинке» речь не шла – они не могли выпускать ценные бумаги, создавать банки, использовать иностранную валюту, на кооперативы возлагалась обязанность реализовывать произведенную продукцию (работы, услуги) не только по свободным, но и по централизованно установленным ценам[172]. Также в традициях юридической техники 1960-х – середины 1980-х гг. проект закона о кооперации начинался с пространной преамбулы, в которой, в частности, указывалось: «Кооперация в СССР, являясь одной из форм социалистического хозяйства, имеет большое значение в удовлетворении потребностей народного хозяйства и населения в сельскохозяйственной продукции, сырье, товарах народного потребления, оказании различного рода услуг»[173].

В одном из первоначальных, «социалистических», проектов закона о кооперации, подготовленном сотрудниками ВАСХНИЛ, кооперативы не наделялись абсолютной свободой в планировании хозяйственной деятельности, они были связаны плановыми нормативами. В этой связи абз. 1 ст. 20 проекта предусматривал: «Кооператив ведет свою хозяйственную деятельность на основе плана. Планы составляет кооператив на основе и с учетом доводимых до него плановых показателей и лимитов»[174]. Неслучайно опыт функционирования кооперативов в социалистических странах подтверждал полную совместимость кооперативной самостоятельности и плановой экономики – производственные кооперативы ремесленников ГДР осуществляли производство на основании плановых заданий, получаемых от районных государственных органов[175]. Схожий порядок функционирования кооперативов был в Чехословакии с той лишь разницей, что плановые задания там доводились не напрямую каждому кооперативу, а возглавлявшим кооперативы Чешскому и Словацкому союзам производственных кооперативов, которые распределяли задания уже непосредственно между кооперативами[176]. Однако затем в процессе подготовки закона о кооперации была высказана точка зрения, что государство должно воздействовать на кооперативы исключительно экономическими методами и не должно иметь место «прямое вмешательство в вопросы хозяйственного и социального развития, навязывание сверху каких-либо планов, заданий и прочих административно-бюрократических разверсток»[177].

Министерство хлебопродуктов СССР, желая максимально юридически «вписать» правовое регулирование деятельности кооперативов в социалистические рамки, предложило включить в закон о кооперации статью «Права и обязанности кооператива в области ценообразования». Статья должна была предусматривать, что кооперативы должны руководствоваться основными принципами государственного управления и государственного регулирования цен; цены должны отражать общественно необходимые затраты на производство продукции; кооперативы должны нести ответственность за строгое соблюдение дисциплины цен и не допускать их завышения[178]. Аналогичным был подход некоторых аналитиков-экономистов – цены и тарифы на кооперативную продукцию должны базироваться на государственных ценах с применением определенных границ: верхней и нижней планки[179].

Следующий проект закона о кооперации в СССР предлагал более «мягкий» подход государства к закреплению правового регулирования ценообразования в кооперативах – появилась специальная статья «Цены и ценообразование», которая устанавливала право кооперативов на реализацию продукции (услуг, работ) по договорным ценам, а централизованные цены рассматривались лишь как исключение и только в случае исполнения государственного заказа; кооперативам разрешался выпуск и размещение ценных бумаг, создание кредитных кооперативов и кооперативных банков; кооперативы получали право непосредственного выхода на внешний рынок, в том числе, с помощью экспортно-импортных операций и создания совместных предприятий; кооперативам допускалось накапливать и использовать на собственные нужды иностранную валюту[180].

Положение закона о кооперации о возможности учреждать кооперативные банки было отрицательно воспринято Госбанком СССР, который справедливо указал, что данная норма противоречит Постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 821, предусматривающему монопольное осуществление Госбанком СССР централизованного планового управления денежно-кредитной системой страны, проведение единой кредитной политики государства и координацию деятельности специализированных банков. На этом основании Госбанк СССР предложил прописать в законе о кооперации норму, согласно которой кооперативный банк осуществляет кредитно-расчетное обслуживание кооперативов в порядке и на условиях, определяемых Госбанком СССР[181].

Рыночное содержание создаваемых кооперативов предопределялось также тем, что при подготовке закона о кооперации в СССР разработчиками детально анализировался и учитывался опыт, в первую очередь, капиталистических стран[182] и лишь затем – социалистических[183]. В справке «Роль кооперации в экономике капиталистических стран»[184] указывалось, что за рубежом кооперативы имеют полную свободу – государство практически не вмешивается в деятельность кооперативов, а существующие формы воздействия являются сугубо экономическими – через налоги, кредиты и т. д.[185] Более того, государство экономически поощряет кооперативную деятельность, устанавливая льготное налогообложение и предоставляя субсидии[186]. В СССР государство лишь посредством налогообложения пыталось регулировать уровень цен, используемых кооперативами – в 1989 г. для кооперативов были установлены налоговые льготы по налогу на прирост средств, направляемых на оплату труда. Если кооператив реализовывал свою продукцию, работы и услуги по ценам, не выше государственных, то он получал льготу в виде понижения налога на 20 %; если ниже государственных – на 30 %[187].

Советское государство также иными способами активно поддерживало кооперативное движение, правда, часто это делалось за счет различных отраслей экономики или в ущерб им. Например, 5 мая 1989 г. решением Госплана СССР из агропромышленного сектора были изъяты и переданы Центросоюзу для продажи кооперативам: 20 тысяч тракторов, 10 тысяч грузовых автомобилей, 1100 экскаваторов, 1677 бульдозеров[188]. Также при подготовке закона о кооперации предлагалось учредить Государственный банк для финансирования и развития кооперации, который открывал бы специальные счета для различных видов и типов кооперативов[189].

Практика функционирования кооперативов показала, что предоставленный им по закону правовой статус использовался для злоупотреблений и только усугублял разбалансированность рынка. Например, во многих кооперативах были необоснованно высокие заработные платы сотрудников и членов кооператива (до 3600 руб. и выше); процветала спекуляция в виде перепродажи купленной по государственным ценам продукции, причем наценки на продукцию достигали 1500 %; сами кооперативы в большинстве случаев были нацелены не на производство товаров и оказание услуг, а именно на посредническую спекулятивную деятельность с целью получения быстрой наживы[190] – негласным лозунгом кооперативов было «делать не товары, а деньги», что в итоге привело к углублению товарного дефицита и росту хозяйственной преступности[191]. Кооперативы уклонялись от уплаты налогов, нарушали порядок распределения доходов[192], выпускали продукцию низкого качества[193]. Распространенной была практика создания кооперативов на базе государственных предприятий не с целью дополнительного производства товаров, а с целью реализации произведенной предприятием продукции не по государственным, а по свободным ценам[194]. Стремление быстрой наживы приводило не к направлению прибыли на дополнительное производство, а к её переводу в заработную плату – с каждого заработанного рубля 70–90 % шли на доходы кооператорам. В результате выпуск продукции, например, легкой промышленности был в 7 раз меньше, чем на аналогичных государственных предприятиях[195].