Комментарий к Федеральному закону от 22 декабря 2020 г. № 439‑ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (постатейный)

Александр Борисов

Комментарий к Федеральному закону от 22 декабря 2020 г. № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (постатейный)

© ООО «Юстицинформ», 2021

A. N. BORISOV

COMMENTARy TO ThE FEDERAL LAW OF DECEMBER 22, 2020 № 439-FZ “ON ThE PROCEDURE FOR FORMING ThE FEDERATION COUNCIL OF ThE FEDERAL ASSEMBLY OF ThE RUSSIAN FEDERATION”

(itemized)

Moscow

YUSTITSINFORM

2021

Commentary to the Federal Law of December 22, 2020 No. 439-FZ «On the Procedure for Forming the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation» (itemized) / A. N. Borisov. – М.: Yustitsinform, 2021

The book contains an article-by-article commentary to the Federal Law of December 22, 2020 No. 439-FZ «On the Procedure for Forming the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation». The basics of the formation of the Federation Council, the requirements for candidates and the procedure for granting the powers of a senator of the Russian Federation, the rules for determining the beginning and termination of the powers of a senator are considered in detail. A comparative analysis is given with the «predecessor» of the commented law – the Federal Law of December 3, 2012. No. 229-FZ «On the Procedure for Forming the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation».

The book is intended primarily for law enforcement officers – persons who take part in the activities of the legislative (representative) and executive bodies of state power of the subjects of the Russian Federation, as well as ensuring the implementation of the activities of these bodies. The book will also be of interest to anyone interested in regulating the formation of the upper house of the Russian parliament.

Keywords: Federation Council of the Federal Assembly, senator, powers, state power, federal law.

© LLC «Yustitsinform», 2021

Список сокращений

Органы государственной власти, иные органы и организации:

Совет Федерации – Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

Государственная Дума – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;

КС России – Конституционный Суд Российской Федерации;

ВС России – Верховный Суд Российской Федерации;

Банк России – Центральный банк Российской Федерации.

Правовые акты:

Закон о статусах Сенатора России и депутата Государственной Думы – Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе Сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (наименование в ред. Федерального закона от 22 декабря 2020 г. № 440-ФЗ)[1];

часть первая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ[2];

УК РФ – Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ[3];

УИК РФ – Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ[4];

Закон об организации органов власти субъектов РФ – Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[5];

Закон 2000 г. о порядке формирования Совета Федерации – Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[6];

КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ[7];

Закон о гарантиях избирательных прав – Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[8];

ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ[9];

Закон 2012 г. о порядке формирования Совета Федерации – Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[10];

Закон о запрете иметь счета в иностранных банках – Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»[11];

Регламент Совета Федерации – Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержден Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[12].

Источники опубликования правовых актов:

pravo.gov.ru – «Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru»;

РГ – «Российская газета»;

СЗ РФ – «Собрание законодательства Российской Федерации»;

СПС – справочные правовые системы.

Введение

Существование самостоятельного акта федерального законодателя, регламентирующего формирование Совета Федерации Федерального Собрания РФ (в настоящем комментарии обозначается как Совет Федерации; в Конституции РФ это понятие «Совет Федерации» и используется), предопределено положением ч. 2 ст. 96 Конституции РФ, согласно которому порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами. В пункте 7 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ предусматривалось, что Совет Федерации первого созыва избирается сроком на два года. Но избирался лишь Совет Федерации первого созыва. Как отмечалось в Постановлении КС России от 21 декабря 2005 г. № 13-П[13], Совет Федерации в силу ч. 2 ст. 95 и ч. 2 ст. 96 Конституции РФ формируется, в его состав входят по два представителя от каждого субъекта РФ – по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, то есть вопрос о порядке наделения гражданина РФ полномочиями члена Совета Федерации оставлен на усмотрение федерального законодателя.

Федеральный закон от 22 декабря 2020 г. № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» является уже четвертым соответствующим отдельным актом федерального законодателя, регламентирующим формирование Совета Федерации. «Предшественниками» комментируемого Закона последовательно являлись Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[14], Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (в настоящем комментарии обозначается как Закон 2000 г. о порядке формирования Совета Федерации) и Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (в настоящем комментарии обозначается как Закон 2012 г. о порядке формирования Совета Федерации).

Издание комментируемого Закона обусловлено изданием Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[15] и Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»[16], каждым из которых излагалась полностью в новой редакции ст. 95 Конституции РФ, определяющая структуру Федерального Собрания РФ и регламентирующая формирование его палат – Совета Федерации и Государственной Думы.

В пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве комментируемого Закона, отмечалось, что проект подготовлен в развитие положений Конституции РФ, изменяющих порядок формирования Совета Федерации. При этом разработчиками законопроекта указано следующее:

статьей 95 Конституции РФ устанавливается, что Совет Федерации состоит из сенаторов России и в него входят по два представителя от каждого субъекта РФ (по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти), Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки (при принятии им соответствующего решения), а также не более 30 представителей России, назначаемых Президентом РФ;

в соответствии с конституционными нормами законопроектом устанавливаются требования, предъявляемые к гражданам, претендующим на осуществление полномочий сенатора России, закрепляются положения, имеющие правоустанавливающее значение в части, касающейся начала и прекращения полномочий сенаторов России, определяется порядок реализации Президентом РФ, прекратившим исполнение своих полномочий, права на осуществление полномочий сенатора России.

Более детально концепция законопроекта, принятого в качестве комментируемого Закона, описана в Заключении Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству «На проект федерального закона № 1048141-7 “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”» [17]:

законопроектом в развитии соответствующих конституционных норм устанавливаются требования к кандидатам в сенаторы России. Так, сенатором России может быть гражданин России, достигший возраста 30 лет, обладающий безупречной репутацией, постоянно проживающий в России, не имеющий гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства;

при этом, с учетом ранее закрепленных в законодательстве исключений из условий по срокам постоянного проживания для кандидатов в сенаторы – представителей субъектов РФ, в соответствии с которыми кандидатом может быть гражданин России, постоянно проживающий на территории представляемого субъекта РФ в течение пяти лет, непосредственно предшествующих его выдвижению кандидатом, либо в совокупности в течение 20 лет, предшествующих такому выдвижению, законопроектом предусматривается дополнить исключение из ценза оседлости для федеральных государственных гражданских служащих, имеющих классный чин, соответствующий воинскому званию генерал-полковника, адмирала, генерала армии, адмирала флота (например, классный чин действительного государственного советника РФ 1-го класса). Кроме того, указывается, что ценз оседлости не применяется к лицам, проходившим в течение пяти лет на территории субъекта РФ службу в войсках национальной гвардии РФ;

также следует отметить, что законопроектом, по сравнению с ранее действовавшими нормами законодательства, расширяется перечень лиц, которых высшее должностное лицо субъекта РФ, избираемое законодательным (представительным) органом, может назначить сенатором – представителем субъекта РФ;

кроме предусмотренной возможности назначения сенатором России депутата Государственной Думы, избранного по партийному списку от соответствующего субъекта РФ, аналогичная возможность предусматривается для депутата Государственной Думы, избранному по одномандатному избирательному округу от соответствующего субъекта РФ;

вместе с тем расширяются ограничения для назначения сенатором России лиц, привлекавшихся к уголовной ответственности: в дополнение к уже установленному ограничению в отношении тяжких или особо тяжких преступлений вводится перечень преступлений средней тяжести, по которым не должно быть судимостей; вводятся дополнительные сроки ограничения для назначения сенатором после снятия или погашения судимости: 15 лет за особо тяжкие преступления, 10 лет за тяжкие преступления и 5 лет за преступления средней тяжести;

законопроектом уточняется, что Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, приобретает статус сенатора России с момента подачи в Совет Федерации заявления с приложением необходимых документов. Заявление может быть подано однократно в течение трех месяцев со дня прекращения исполнения полномочий Президента РФ. При этом Президент РФ, полномочия которого прекращены до принятия данного закона, может подать такое заявление в течение трех месяцев со дня вступления закона в силу;

также в отношении сенаторов России – представителей России указывается, что они назначаются указом Президента на срок 6 лет либо пожизненно (не более 7 сенаторов). Назначение сенаторов является правом, но не обязанностью Президента РФ, и может осуществляться по его усмотрению в любое время;

содержащиеся в проекте федерального закона новеллы законодательства направлены на реализацию конституционных норм, касающихся порядка формирования Совета Федерации. В законопроекте закрепляются положения, имеющие правоустанавливающее значение в части, касающейся определения сроков начала и прекращений полномочий сенаторов РФ, определяются требования, ограничения и иные условия, необходимые для соблюдения как гражданам, претендующим на осуществление полномочий сенатора России, так и действующим сенаторам России. Отдельными нормами проекта федерального закона определяется порядок реализации Президентом РФ, прекратившим свои полномочия, права на осуществление полномочий сенатора России;

принятие проекта федерального закона будет способствовать обеспечению большей прозрачности парламентской деятельности в целом, а также улучшению организационного обеспечения и эффективности осуществления законотворческого процесса в рамках Совета Федерации в частности, а также повышению авторитета института законодательной власти в России.

Статья 1

Основы формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

1. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Совет Федерации) в соответствии с Конституцией Российской Федерации состоит из сенаторов Российской Федерации.

2. В Совет Федерации входят:

1) по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации – на срок полномочий соответствующего органа;

2) Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки (далее – Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий), – пожизненно. Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, вправе отказаться от полномочий сенатора Российской Федерации;

3) не более 30 представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом Российской Федерации, из которых не более семи могут быть назначены пожизненно.

3. Наделение полномочиями сенатора Российской Федерации – представителя от субъекта Российской Федерации осуществляется соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва и вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок полномочий указанного органа на основе волеизъявления избирателей данного субъекта Российской Федерации.

4. Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, в том числе до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, реализует свое право на осуществление полномочий сенатора Российской Федерации в случае принятия им соответствующего решения.

5. Сенаторы Российской Федерации – представители Российской Федерации, за исключением представителей Российской Федерации, осуществляющих полномочия сенаторов Российской Федерации пожизненно, назначаются Президентом Российской Федерации сроком на шесть лет.

6. Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Сенаторы Российской Федерации не создают фракции и партийные объединения.

1. Комментируемая статья посвящена основам формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ (при этом в ч. 1 данной статьи в юридико-технических целях введено обозначение «Совет Федерации»; в Конституции РФ это понятие «Совет Федерации» и используется).

В части 1 комментируемой статьи указано, что Совет Федерации в соответствии с Конституцией РФ состоит из сенаторов России. Речь идет о положении абз. 1 ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, определяющем, что Совет Федерации состоит из сенаторов России. Данное положение является нововведением Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ, изложившего указанную статью полностью в новой редакции. В прежней редакции ст. 95 Конституции РФ (то есть в ред. Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) подобное положение не содержалось, а вместо понятия сенатора России использовалось понятие члена Совета Федерации.

В первоначальной редакции ст. 95 Конституции РФ вообще не использовалось понятие, обозначающее лицо, входящее в состав Совета Федерации, в результате чего в первоначальной редакции Закона о статусах Сенатора России и депутата Государственной Думы использовалось понятие депутата Совета Федерации. Это понятие заменено понятием члена Совета Федерации Федеральным законом от 5 июля 1999 г. № 133-ФЗ[18], изложившим названный Закон полностью в новой редакции. В свою очередь, понятие члена Совета Федерации заменено понятием сенатора России изменениями, внесенными в названный Закон Федеральным законом от 22 декабря 2020 г. № 440-ФЗ, принятым в целях приведения действующего законодательного регулирования статуса членов палат Федерального Собрания РФ в соответствие с новыми положениями Конституции РФ.

2. В части 2 комментируемой статьи воспроизведены положения абз. 2–5 ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, которыми установлено, что в Совет Федерации входят:

а) по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти – на срок полномочий соответствующего органа;

б) Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, – пожизненно. Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, вправе отказаться от полномочий сенатора России (в п. 2 ч. 2 комментируемой статьи в отношении Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, в юридико-технических целях введено обозначение «Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий»);

в) не более 30 представителей России, назначаемых Президентом РФ, из которых не более семи могут быть назначены пожизненно.

Положения абз. 2–5 ч. 2 ст. 95 Конституции РФ приведены в редакции Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ. В прежней редакции ч. 2 и 3 указанной статьи (то есть в ред. Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) устанавливалось следующее:

в Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта РФ – по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители России, назначаемые Президентом РФ, число которых составляет не более 10 % от числа членов Совета Федерации – представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (ч. 2);

член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта РФ наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта РФ (ч. 3).

Еще ранее, в первоначальной редакции ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, устанавливалось лишь то, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Это положение и было воспроизведено в ч. 1 ст. 1 Закона 2012 г. о порядке формирования Совета Федерации, то есть данный Закон изменений, внесенных Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ, не учитывал.

Применительно к первоначальной редакции ч. 2 ст. 95 Конституции РФ в Постановлении КС России от 18 января 1996 г. № 2-П[19]отмечалось, что в данной норме отражены требования, вытекающие из самостоятельности исполнительной и законодательной властей и обосновывающие независимое формирование их органов; раздельное представительство в Совете Федерации становится бессмысленным, если оба представителя – от представительного и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ – избраны одним и тем же органом.

В обоснование изменений, внесенных Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ, разработчиками его проекта отмечалось следующее:

предусматривается расширить представительство в Совете Федерации, включив в состав палаты представителей России. Реализация данного предложения создаст дополнительные условия для достижения баланса полномочий и законных интересов России и ее субъектов, что является одной из основных целей деятельности Совета Федерации как конституционного органа России, призванного отражать ее федеративное государственное устройство;

одновременно предлагается закрепить в Конституции РФ действующую законодательную норму о том, что член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта РФ наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта РФ.

Как говорилось выше (см. введение), Комитетом Государственной Думы по государственному строительству и законодательству при работе над законопроектом, принятым в качестве комментируемого Закона, подчеркивалось, что назначение сенаторов России – представителей России является правом, но не обязанностью Президента РФ, и может осуществляться по его усмотрению в любое время.

Соответственно новой редакции ст. 95 Конституции РФ в ч. 1 ст. 1 Закона о статусах Сенатора России и депутата Государственной Думы (в ред. упомянутого выше Федерального закона от 22 декабря 2020 г. № 440-ФЗ) определено, что сенаторами России являются уполномоченные в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом о порядке формирования Совета Федерации (а таким актом является комментируемый Закон) осуществлять в Совете Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и названным Законом о статусах Сенатора России и депутата Государственной Думы:

а) представитель от субъекта РФ;

б) Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, если им принято решение об осуществлении полномочий сенатора России;

в) представитель России, назначенный Президентом РФ.

3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что наделение полномочиями сенатора России – представителя от субъекта РФ осуществляется соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ нового созыва и вновь избранным высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок полномочий указанного органа на основе волеизъявления избирателей данного субъекта РФ.

Такие же положения ранее содержались в ч. 2 и 3 ст. 1 Закона 2012 г. о порядке формирования Совета Федерации в отношении наделения полномочиями члена Совета Федерации. Как говорилось выше, положение о том, что член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта РФ наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта РФ, содержалось в прежней редакции ч. 3 ст. 95 Конституции РФ (то есть в ред. Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ).

В части 2 указанной ст. 1 Закона 2012 г. о порядке формирования Совета Федерации отдельно устанавливалось, что наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответствующим органом государственной власти субъекта РФ на основе волеизъявления избирателей данного субъекта РФ. Данное положение являлось нововведением Закона 2012 г. о порядке формирования Совета Федерации, разработчиками проекта которого в рамках обоснования того, что предусматривается новый порядок формирования Совета Федерации по непартийному принципу на основе волеизъявления избирателей субъектов РФ, отмечалось, что в этих целях определяются новые требования к кандидатам для наделения полномочиями члена Совета Федерации, вводятся различные процедуры наделения их полномочиями от законодательного (представительного) органа государственной власти и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также новый порядок наделения полномочиями нового члена Совета Федерации в случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации.