Вто и Беларусь: Нормы и направления взаимодействия

Максим Мочалов

Вто и Беларусь: Нормы и направления взаимодействия

Посвящается моей бабушке Мочаловой (Ширяевой) Марии Ивановне

Введение

В юридическом отношении ВТО, в отличие от Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) [1], является не просто многосторонним соглашением, но настоящей международной организацией, которая имеет юридический статус и способна интерпретировать многосторонние торговые договоры. В отличие от ГАТТ, имевшего целью наиболее возможное снижение таможенных тарифов и доведшего их до близкого к нулю уровню, ВТО не исчерпала своих возможностей. Марракешские соглашения привели к прекращению свободного выбора договоров в рамках ГАТТ в 1980–1995 годах, тем самым перестала существовать «головоломка ГАТТ», в которой было сложно определить, какая сторона взяла на себя обязательство и по какому договору.

Одним из наиболее значимых последствий подписания соглашений ВТО является запрет количественных ограничений, практик демпинга и субсидий (статья XI ГАТТ 1994 года). При этом существует множество исключений и мер защиты. Так, например, возможны меры антидемпинга, если демпинг на некоторые товары приводит к существенному вреду национальному производству.

В качестве члена ВТО страна имеет множество прав. Она может участвовать в министерских конференциях, в Генеральном совете, в Совете по торговле товарами (СТТ), в Совете по торговле услугами (СТУ), в Совете по интеллектуальной собственности, а также в других комитетах организации. Она обладает голосом во время встреч Министерской конференции и Генерального совета и может брать на себя инициативу по предложению поправок к положениям соглашений ВТО. Член ВТО имеет право ознакомиться с обзорами торговой политики, проводимыми для участников ВТО раз в несколько лет [2].

Взамен государство должно выполнять множество обязательств, среди которых:

– обеспечивать независимость Директора и персонала Секретариата ВТО;

– признавать у ВТО и ее работников юридические права, привилегии и иммунитеты;

– вносить в ВТО взнос, пропорциональный своей доли в мировой торговле и др.

Наиболее очевидным способом для государств отстаивать свои интересы является обращение в Орган по разрешению споров ВТО. Менее очевидными способами отстаивания интересов государств – членов ВТО является участие в переговорном процессе по принятию правил ВТО.

Глава 1. Оценка соответствия нормативно-правовой базы Беларуси в области внешнеторговой политики принципам деятельности ВТО

Основные приоритеты ВТО

Согласно основной цели функционирования ВТО эта организация занимается только вопросами торговли. Но на практике ее деятельность касается сфер достаточно далеких от торговли, таких как здоровье, образование, окружающая среда, культура. С этой точки зрения ВТО может рассматриваться сегодня в качестве инструмента мирового правительства. Поэтому ее работа и функционирование представляются весьма существенными для будущего[1].

Связь между провозглашаемыми либеральными экономистами идеями о либерализации торговли и экономическим ростом не всегда очевидна [2]. Более того, по мнению Джозефа Стиглица, лауреата Нобелевской премии по экономике, наибольших успехов в экономическом развитии достигли страны, «которые убирали барьеры в торговле с большой осторожностью» [3].

Исследователь Дэниэл Родрик критикует либерализацию финансовых рынков, которая, по его мнению, способствовала финансовому кризису в Мексике, Таиланде и Турции без какого-либо долгосрочного экономического роста [4]. Кроме того, у него вызывает вопрос необходимость столь существенного набора мер по адаптации национального законодательства требованиям ВТО, что выходит далеко за рамки снижения таможенных пошлин и упрощения мер нетарифного регулирования.

В то же время стоимость адаптации национального законодательства только к трем соглашениям ВТО (таможенная оценка, санитарные и фитосанитарные меры и торговые аспекты прав интеллектуальной собственности) составляет порядка 150 миллионов долларов [4], что приблизительно соответствует среднему годовому бюджету программ экономического роста развивающейся страны. Согласно требованиям «рыночной дисциплины» Центральный банк Перу должен держать на своих счетах золотовалютные резервы, эквивалентные 15 месяцам импорта, что приводит к неполучению дохода, соответствующему 1 % валового внутреннего продукта. Этого дохода вполне бы могло хватить для создания хорошо финансируемого фонда по борьбе с бедностью.

За последние сорок лет практически каждый период взрывного экономического роста сопровождался девальвацией национальной валюты. Финансовая открытость показывает полную неспособность управления обменным курсом. По оценкам Родрика, соглашения ВТО по анти-демпингу, субсидиям и компенсационным мерам, сельскому хозяйству, текстилю и праву интеллектуальной собственности в торговле не имеют в своей основе экономического обоснования, кроме меркантилистских интересов групп влияния в развитых странах. При этом двусторонние и региональные торговые соглашения обычно являются худшим выбором для развивающихся стран, так как налагают еще более жесткие обязательства взамен крох «доступа к рынку». Так, например, Акт о росте и развитии Африки, подписанный президентом США Биллом Клинтоном в мае 2000 года, предоставляет лучший доступ к рынку США только в том случае, если производители ткани в Африке используют произведенные в США нить и пряжу. Это ограничение, по мнению исследователей, серьезно сдерживает потенциальное экономическое развитие африканских стран.

Сегодня в Китае и Индии обеспечен ускоренный рост, что было достигнуто благодаря использованию сочетания либерализма и контроля. Финансовый же кризис 1997 года представляется результатом «полного» либерализма, а выход из кризиса Малайзии, например, во многом связан с контролем движения капиталов.

С исторической точки зрения, по мнению корейского экономиста Ха-Джун Чанга, протекционизм являлся причиной экономического роста богатых стран в течение двух веков. Для большинства стран с развитой рыночной экономикой изменение ставок таможенных пошлин происходило постепенно, и это изменение далеко не всегда было в сторону снижения. Так, в период экономического кризиса 1929 года таможенные пошлины были значительно выше, чем до кризиса. Более подробная информация по странам Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) представлена в табл. 1.

Таблица 1. Средние ставки таможенных тарифов на промышленные товары для выбранных стран на их ранних стадиях развития (в процентах от стоимости)

Источник: [5, с. 40]

Противник «либеральных мифов» Ха-Джун Чанг доказывает, что обращение к абсолютной свободе торговли в самых развитых странах, прежде всего Соединенных Штатах, является доминирующим оппортунизмом. Заставляя бедные страны производить только сырье и товары с низкой добавленной стоимостью, в производстве которых есть сравнительные преимущества, Соединенные Штаты «выбивают лестницу» развития из-под ног у развивающихся стран [6]. Параллельно с процессом создания групп в рамках многонациональных отношений Соединенные Штаты и Европейский союз все чаще прибегают к двусторонним и региональным договорам, в которых у них значительно более выгодное положение. Относительно будущего глобализации и ВТО можно услышать прогнозы, что глобализация все больше превращается «из соревнования экономических систем в соревнование социальных систем»[7].

Режим наибольшего благоприятствования и национальный режим в ВТО. Последствия их возможного введения для Беларуси

Согласно исследованию ВТО, спустя почти семь десятилетий после основания ГАТТ режим наибольшего благоприятствования (РНБ) более не является правилом, а практически является исключением. Большая часть торговли между крупными экономиками действительно осуществляется на основе РНБ. Однако то, что было названо «тарелкой спагетти» таможенных союзов, общих рынков, региональных и двусторонних зон свободной торговли, преференций и очень большого набора различных торговых соглашений, на практике привело к тому, что РНБ является исключительным режимом. Сложившаяся ситуация скорее может быть охарактеризована как режим наименее благоприятствуемой нации. Такая ситуация должна учитываться кандидатами на вступление в ВТО, и в частности Республикой Беларусь. Поэтому, вероятно, не приходится рассчитывать на то, что после вступления Республики Беларусь в ВТО страна будет участвовать в международной торговле на равных правах с другими государствами. Сложившиеся традиционные торговые отношения вне ВТО будут предоставлять более выгодные условия для торговли, чем РНБ в рамках ВТО.

Принцип не дискриминации, говорящий о том, что страна должна предоставить другим странам РНБ, лежит в основе послевоенной системы торговли ГАТТ/ВТО. Он описан в статье I ГАТТ в качестве центрального обязательства ГАТТ, которое стороны предоставляют другим участникам соглашения на своих рынках, и является одним из наиболее значительных прав ГАТТ, которые стороны могут требовать от других участников на внешних рынках. Хотя на практике влияние РНБ является несколько ограниченным санкционированной ГАТТ/ВТО торговой дискриминацией, включающей региональные торговые соглашения, в том числе таможенные союзы и зоны свободной торговли (статья XXIV ГАТТ 1947 года), Генеральной системы преференций ЕС для развивающихся стран. В настоящее время импорт в страны ЕС в рамках Генеральной системы преференций ЕС составляет порядка 1 триллиона 100 миллиардов [8], или 60 % от совокупного импорта ЕС без учета торговли между ее членами. Экспорт в рамках Генеральной системы преференций ЕС составляет порядка 800 миллиардов долларов, или 47 % от совокупного экспорта ЕС. Республика Беларусь исключена из списка стран, для которых действует система преференций в рамках Генеральной системы преференций ЕС.

Использование антидемпинговых и компенсационных механизмов в рамках статьи VI ГАТТ также не всегда соответствует принципу РНБ. Тем не менее он остается наиболее значимым преимуществом, которое стремятся получить новые члены ВТО.

В то время как принцип РНБ направлен на обеспечение того, чтобы член ВТО не осуществлял дискриминацию по схожим продуктам, предназначающимся для иных членов ВТО, национальный режим касается условий, которые применяются к импортным продуктам, когда они попадают на территорию члена ВТО. Национальный режим запрещает члену ВТО предоставлять предпочтение отечественным продуктам по отношению к импортируемым из других стран – членов ВТО. Согласно этому принципу никакой закон, правило или порядок налогообложения не может «неблагоприятно изменять условия конкуренции между схожими импортными и отечественными товарами на внутреннем рынке». Речь идет как о мерах, предоставляющих преимущество отечественным продуктам, так и ставящих в неблагоприятные условия импорт товаров.

Согласно принципу национального режима каждый торговый партнер должен обращаться с импортом не менее благоприятным образом, чем с товарами, произведенными в своей стране. Национальный режим запрещает практически любые меры, которые ставят отечественные товары в более благоприятные условия или делают менее благоприятными условия для импортируемых товаров.

Соответствие нормативной правовой базы Беларуси нормам и требованиям ВТО

После отмены в 2013 году Инвестиционного кодекса Республики Беларусь инвестиции регулируются законами «Об инвестициях» и «О концессиях» [9].

Тарифы, квоты и иные барьеры по доступу на рынок стран – членов ВТО регулярно изучаются в рамках Механизма обзора торговой политики. В обзоры торговой политики включаются как отчеты Секретариата ВТО, так и отчеты правительств стран – членов ВТО [10]. На 04.10.2013 в рамках обзора торговой политики Секретариатом ВТО было изучено соответствие законодательства в сфере ВЭД для трех стран бывшего СССР: Кыргызстана, Армении и Грузии.

Наиболее крупные экономики мира (США, ЕС и Китай) также регулярно публикуют отчеты по доступу на иностранные рынки.

В табл. 2 приведены данные ЕС о потенциальных мерах, ограничивающих торговлю. За период с 2008 по 2013 год ЕС отметил в Беларуси наличие только одной меры, ограничивающей внешнюю торговлю.

Таблица 2. Потенциальные меры, ограничивающие торговлю, за октябрь 2008 – июнь 2013 года

Страны Большой двадцатки.

Источник: [10]

Таким образом, ЕС отмечает надлежащий уровень правил осуществления внешней торговли в Республике Беларусь. Из рассматриваемых стран в нашей стране было введено наименьшее количество мер, ограничивающих осуществление внешнеэкономической деятельности.

Если речь идет не об ограничивающих, а о регулирующих мерах, то согласно данным ВТО с мая 2009 года в рамках базы данных мониторинга торговой политики ВТО было отмечено применение 103 мер, непосредственно влияющих на осуществление международной торговли в Республике Беларусь. Большинство мер, предпринятых Беларусью и отмеченных ВТО, относится к введению или изменению импортных тарифов – 67 мер, или 65 % от всего количества, 11 мер касались антидемпинга, 6 мер относились к торговой защите, 5 мер касались таможенных процедур при импорте, 6 мер относились к количественным ограничениям импорта, 4 меры изменяли экспортные тарифы, 4 меры касались количественных ограничений экспорта и правил экспорта.

Из отмеченных ВТО 103 мер, влияющих на внешнюю торговлю, непосредственно Республикой Беларусь было принято только 18 мер, остальные 85 мер относятся к компетенции Таможенного союза Беларуси, Казахстана и России. 8 из 18 упомянутых мер носили временный характер, и некоторые из них к настоящему времени стали недействительны. Из оставшихся 10 мер 3 касались урегулирования импорта рыбы, 1 мера улучшила условия торговли для иностранных участников, 2 меры являются антидемпинговыми расследованиями в отношении поставок товаров из Украины, 2 меры касаются изменений экспортных тарифов на поставку нефтепродуктов. Оставшиеся 2 меры касаются введения неавтоматического лицензирования при экспорте шин и импорте пива из Украины, но эти меры не были определены как ограничивающие торговлю в рамках отчета ЕС [10]. Для сравнения, в Аргентине и России было отмечено соответственно применение 147 и 99 мер, потенциально ограничивающих торговлю.

Таким образом, в целом в рамках принятых в Республике Беларусь основополагающих правовых актов, регулирующих внешнеторговую деятельность, можно отметить соответствие основным принципам деятельности ВТО. Тем не менее при осуществлении внешнеэкономической деятельности (ВЭД) субъекты хозяйствования зачастую сталкиваются со сложностями из-за общей системы законодательных актов, регулирующих ВЭД. Так, например, возможна ситуация, при которой для импорта оборудования на территорию Республики Беларусь необходимо получение разрешения, но товар уже поставлен на таможенную территорию Республики Беларусь и находится на таможенном складе. О необходимости получения разрешения становится известно только при таможенном оформлении, и импортер вынужден выплачивать стоимость хранения товара на таможенном складе до получения соответствующего разрешения. По экспертному мнению участников ВЭД, практически ни одна операция по ввозу уникального товара на территорию Республики Беларусь не проходит без каких-либо непредвиденных трудностей. Таким образом, сложившиеся в Беларуси правила осуществления ВЭД являются достаточно запутанными и могут вызвать недовольство иностранных участников ВЭД. При нарастании у иностранных участников ВЭД недовольства состоянием дел в сфере урегулирования ВЭД в Республике Беларусь существует вероятность передачи случаев, вызвавших недовольство и штрафные санкции, в Орган по разрешению споров ВТО (ОРС) в будущем.

С учетом сложности прохождения таможенного оформления при осуществлении импорта в Республике Беларусь иностранные партнеры предпочитают не проходить процедуру таможенного оформления, а лишь поставлять товары на таможенную территорию. Процедура прохождения таможенной очистки при совершении импортных операций имеет свою специфику не только для новых и уникальных товаров, но и для товаров, которые уже ранее поставлялись на территорию Республики Беларусь. Риски задержек и дополнительных финансовых затрат во время прохождения таможенного оформления при импортных операциях в Республике Беларусь достаточно высоки, что может вызвать определенное недовольство иностранных участников ВЭД после возможного вступления Республики Беларусь в ВТО в будущем. В целом же законодательство непосредственно в сфере ВЭД удовлетворяет международным стандартам и может служить основой для осуществления деятельности на международных рынках в соответствии с нормами ВТО. Наметившийся в последние годы курс на детализацию регулирующих положений и информатизацию управления сферой ВЭД может потребовать подготовки специалистов, способных осуществлять деятельность на соответствующем уровне технологического развития.

Данные статистики рассмотрения споров не подтверждают предположения о том, что США и ЕС могут использовать ОРС в целях обеспечения своих интересов. Несмотря на то, что страны «большой двойки» наиболее активно участвуют в инициировании споров, против этих же стран и выдвигается наибольшее количество претензий, большинство из которых признаются правомерными. Тем не менее, не всегда можно утверждать, что США и ЕС не имеют больше юридических возможностей для отстаивания своих интересов. Так, среднее значение признания претензии против США правомерной составляет 65 %, что несколько меньше (на 6 %), чем среднее значение по всем странам. В то же время претензии против ЕС более часто заканчивались признанием правомерности для истца – в 74 % случаев. В целом же статистика рассмотрения споров в рамках ВТО свидетельствует о том, что эта международная организация, по крайней мере в вопросе урегулирования споров, не предоставляет странам «большой двойки» шансов на успешное рассмотрение претензий больше, чем другим участникам ВТО.

Практически для любой страны наиболее простым и действенным способом разрешения торгового спора является его урегулирование на этапе консультаций. Если стороны приходят к взаимно приемлемому результату на этом этапе, спор не будет передаваться на рассмотрение третейской группы ОРС. В результате не будет иметь места решение о соответствии либо несоответствии законодательной нормы правилам ВТО, равно как и не будет иметь места обязывающий арбитраж и применение каких-либо мер в отношении страны, действия которой признаны идущими вразрез с соглашениями ВТО. Учитывая перспективу вступления Республики Беларусь в ВТО, имеет смысл обратить внимание на оперативное урегулирование споров, если таковые возникнут, еще на этапе консультаций. В этом случае не будет иметь места обязывающий арбитраж и не будет риска столкнуться с выплатой компенсаций торговым партнерам или приостановлением уступок с их стороны.

При обсуждении вступления Республики Беларусь в ВТО будет обсуждаться вопрос снижения экспортных субсидий, в частности снижения субсидий при производстве сельскохозяйственной продукции. Но при этом необходимо учитывать, что субсидии ЕС сельскому хозяйству в 2011 году составили порядка 86 миллиардов евро при добавленной стоимости сельскохозяйственного сектора порядка 200 миллиардов евро [11]. Субсидии сельскохозяйственному производству Соединенных Штатов Америки в 2011 году составили 147 миллиардов долларов при добавленной стоимости сельскохозяйственного производства в 158 миллиардов долларов [12].

Таким образом, субсидии в ЕС покрывают стоимость почти половины всей производимой сельскохозяйственной продукции, а субсидии сельскому хозяйству в США приближаются к 100 % от стоимости произведенной продукции.

Целесообразным является не полный отказ от субсидий, а по примеру ЕС [13] перевод их из формата прямой поддержки сельхозпроизводителям в такие форматы, как:

– поддержка окружающей среды и развития устойчивого (sustainable) сельского хозяйства;

– обеспечение высокого качества и безопасности продовольственных товаров;

– обеспечение здоровья животных.

Глава 2. Меры торговой политики зарубежных стран и региональных объединений

Торговая политика Европейского Союза

ЕС (28 стран) является первым экспортером товаров в мире (1,738 миллиарда евро) [13] и вторым по величине импортером после США (1,682 миллиарда евро и 1,753 миллиарда евро соответственно) [14]. Внутренней торговле между государствами ЕС способствует устранение барьеров, таких как тарифы и пограничный контроль. Наличие единой валюты у большинства членов ЕС также способствует росту торговли. Соглашение об ассоциации с ЕС делает нечто похожее для более широкого спектра стран, частично в качестве так называемого мягкого подхода («пряник вместо кнута»), что влияет на политику в этих странах. ЕС представляет интересы всех своих членов в рамках ВТО и действует от имени государств-членов при решении споров.

В отношении таможенных процедур ЕС постепенно движется к единой системе электронных процедур с централизованным управлением. Окончательным сроком ее внедрения является 2020 год. Разрешения по упрощенным процедурам становятся все более распространенным явлением. Для товаров, прибывающих извне, стало возможным осуществить таможенное оформление в пункте прибытия, когда пунктом поставки является другой член ЕС, и итоговая декларация ввоза может быть заполнена в пункте ввоза, а не первого пересечения границы. Первый проект «единого окна» был осуществлен в 2014 году. В соответствии с Директивой ЕС 2010/65/EU самым поздним сроком реализации проекта являлся июнь 2015 года

В целом по ЕС не имели места значительные изменения в тарифах или правилах доступа на рынок. Несмотря на то, что существует большое количество беспошлинных тарифов и средний тариф РНБ составляет 6,5 %, некоторые сектора, в частности сельское хозяйство, остаются хорошо защищенными, иногда посредством сезонных тарифов. Тем не менее относительно небольшое количество стран торгует с ЕС по правилам РНБ, так как ЕС имеет большое количество торговых соглашений с другими странами, а также работает по схемам Всеобщей системы преференций (Generalized Scheme of Preferences, GSP), GSP+ и «Все кроме оружия» (Everything But Arms, ЕВА).

Для поддержки процесса принятия решения по всем предложениям с существенным эффектом Европейской Комиссией осуществляется оценка эффекта применяемой политики (Impact assessment) в какой-либо отрасли, включая внешнюю торговлю [15]. Процесс оценки эффекта заключается в изучении различных возможностей политики, сравнения потенциальных преимуществ и стоимости в экономических и социальных категориях, а также в категориях воздействия на окружающую среду. Система основана на консультациях с заинтересованными лицами, и после принятия решения Комиссией публикуются отчеты о результатах оценки последствий политики [16].

Разные страны ЕС устанавливают разные ставки НДС и акцизы, при этом системы налогообложения для юридических и физических лиц значительно отличаются в различных странах ЕС. Сложна система налогообложения, включая сбор и выплату. Например, НДС может привести к дополнительным затратам на соответствие для экономических субъектов, в то время как применение сокращенного НДС для некоторых продуктов приводит к значительной передаче доходов для некоторых секторов, которые обычно являются неторгуемыми. Если бы все сокращенные ставки НДС были убраны, то стандартная величина НДС могла бы, теоретически, снизиться до 7,5 % в некоторых странах ЕС, что никак не повлияло бы на общий доход.

На уровне ЕС существует мало доступной информации по государственным компаниям, или компаниям, контролируемым государством, хотя некоторые источники указывают на то, что в странах ЕС таких компаний насчитывается несколько сотен. Число государственных компаний могло увеличиться за последние несколько лет, так как в результате финансовых кризисов ряд банков был национализирован.

В то время как существует много информации по поставкам в ЕС выше уровней, определенных законом ЕС и Соглашением о государственных закупках, значительная доля государственных закупок осуществляется ниже этих уровней. Из-за разницы в оценке среди стран-членов остается непонятным, как закупки осуществляются ниже ограничительных уровней. Этот вопрос не является свойственным только ЕС, но государственные закупки составляют значительную долю ВВП в ЕС, и некоторые страны-члены имеют федеральные органы со значительной долей закупок, осуществляемых на субфедеральном уровне.