Las claves de seguridad del desafío migratorio actual para España y para la Unión Europea

Los flujos migratorios desde África hacia determinados países europeos tenían que ver hasta entonces con los vínculos coloniales en vías de desaparición y afectaban sobre todo a tres países: Francia, Reino Unido y Portugal. España era, hasta bien entrados los años noventa, más un país de emigración que de inmigración, y era también ante todo y sobre todo un país de tránsito para flujos que continuaban camino hacia Francia, Bélgica, Alemania u Holanda, desde Marruecos, Argelia o Túnez. Pero ya en esa década diversos procesos que se van viviendo en África irán sintiéndose en suelo español, primero en Melilla y luego ya en la península, y en diciembre de 1996 unos 280 inmigrantes irregulares fallecían ahogados al sur de Sicilia permitiéndonos ello evocar a una Italia situada en posición tan delicada como España.

En España, en 1997, se aprobaba ya el denominado Plan Sur como una iniciativa integrada, y ello porque había empezado a inventariarse un número creciente de intentos de alcanzar Europa como inmigrantes irregulares realizado por ciudadanos magrebíes. Dicha toma de conciencia española tendría una dimensión internacional al tratar de involucrar a Marruecos en un esfuerzo cada vez más necesario para controlar los flujos y gestionar mejor la frontera común. Si ya en febrero de 1992 ambos vecinos habían firmado el Acuerdo Relativo a la Circulación de Personas, de Tránsito y de Readmisión de Extranjeros Entrados Ilegalmente, la puesta en marcha de dicho acuerdo tardaría aún largos años en producirse, y no lo fue hasta que España presionó para ello casi una década después, cuando ya el desafío estaba dibujándose con claridad.

Antes de entrar en detalle en el proceso evocado, es fundamental que tengamos en cuenta una realidad preexistente desde antiguo, pero que el mundo de la guerra fría no había permitido visualizar con claridad, y que lamentablemente perdura hasta el día de hoy. La fractura Norte-Sur que a su vez dibuja una frontera Norte-Sur existen desde antiguo, es la más dramática del mundo y está aquí: el diferencial de desarrollo de 1 a 13 entre España y Marruecos no solo afecta a dos países, sino a dos orillas y a dos continentes. La posguerra fría, con su fluidez en el movimiento de la información, de los actores y de los factores, dibujaba cada vez más una orilla norte integrada y desarrollada y una orilla sur fragmentada y subdesarrollada, una rémora estructural extremadamente difícil de superar. Si además la aproximación geopolítica y geoeconómica se hacía, y se hace hoy también, más generosa, Europa hasta los países nórdicos sigue siendo el marco de integración y desarrollo comunitario y África crece hacia el sur, pero sin ver desaparecer los problemas de seguridad citados. Más fragmentación política y de seguridad y más fractura económica será lo que encontremos (el diferencial de desarrollo entre España y Malí o Níger se dispararía ya de 1 a 40 o a 50).[4]

África estaba cambiando su fisonomía humana, económica y de seguridad muy deprisa, y manifiestamente a peor. Por ejemplo, llegados al verano de 2003 en Liberia, y tras catorce años de guerra civil en este pequeño país de África Occidental, la escalada militar en ese año expulsaba a más de 3 millones de personas de sus hogares dificultando la vida cotidiana en el país y también en vecinos como Sierra Leona —cuya propia guerra civil se extendió desde 1991 hasta 2002—, Guinea Conakry o Costa de Marfil. Este último país había venido siendo, desde su independencia en los sesenta, un polo de desarrollo en una región en general convulsa, y había venido atrayendo a su suelo a millones de personas que no encontraban trabajo en sus países de origen. Pero también Costa de Marfil se vería sacudido por la guerra, en este caso en la primera mitad de 2000, lo que provocó el desplazamiento de sus hogares de más de 4 millones de personas, muchos de ellos dentro de las fronteras marfileñas como desplazados, pero muchos otros hubieron de marchar como refugiados a Burkina Faso, Ghana, Guinea Conakry o a Malí. Mientras en 2005 la situación era aún grave —el 30 de octubre de 2005 se retrasaban las elecciones previstas—, en Liberia la recuperación avanzaba aún demasiado despacio. En otros rincones de África Subsahariana cabe recordar también momentos críticos, como el fin del boom de los precios altos de los hidrocarburos a mediados de los ochenta y su efecto en la ya entonces superpoblada Nigeria o en la confiada Argelia, o la entrada en un proceso de guerra y caos en Somalia desde 1991 y hasta la actualidad.

A los problemas políticos hemos de añadir los medioambientales y de otra naturaleza, claves para entender también movimientos de población que empezaban a hacerse endémicos. En 2003, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) alertaba sobre una hambruna que amenazaba a 5 millones de personas en la franja del Sahel, debida, entre otros motivos, a una plaga de langosta peregrina que destruyó 4 millones de hectáreas, 1 millón de ellas tan solo en Malí.[5] Los campesinos de Níger, Malí, Chad, Burkina Faso o Benín no podían hacer frente a los factores climáticos y, además, tenían en su contra las subvenciones agrícolas de los países ricos —con los de la UE a la cabeza— al algodón y a otros productos. La caída del precio del algodón incrementaba la tasa de pobreza en Benín del 37 al 59 %. Recordemos que, al mismo tiempo que defienden incrementar las ayudas al continente vecino, Estados miembros de la UE como Francia o España apoyan también dentro y fuera de marcos como las Cumbres UE-África la vigencia de una Política Agrícola Común (PAC) que incluye dichas subvenciones a sus productos frente a los procedentes del exterior.

También es relevante que recordemos que la sequía que afectó a la franja del Sahel y al sur del Magreb a mediados de los noventa fue la responsable de que, por una creciente presión migratoria, España decidiera construir vallas en Ceuta y en Melilla. Una década después, en 2005, fue la plaga de langosta en el Sahel la que en buena medida explicaba que el 35 % de los internados en el centro de acogida de Melilla procedieran del Sahel.

Hablábamos anteriormente de la toma de conciencia en España, o también en Italia, sobre la evolución de la situación en el vecindario sur, pero en la UE como tal y entre la mayoría de sus Estados miembros la toma de conciencia sería algo más tardía: en 1999 el Consejo Europeo de Tampere ya incluyó un punto en el orden del día dedicado específicamente a la cuestión migratoria, pero no ha sido hasta los últimos años, y gracias a la llegada masiva de migrantes irregulares a suelo europeo que el tema está ya en las agendas de las reuniones.

Hasta que la cuestión migratoria empezó a hacerse central, los diversos marcos y foros de cooperación interestatal en la región mediterránea —con la Declaración de Barcelona y su Plan de Acción, de 28 de noviembre de 1995, euromediterránea— habían ido incluyendo en sus agendas referencias a esta de forma progresiva. Nos referimos aquí a la cooperación informal en el Mediterráneo Occidental denominada 5+4, primero, y 5+5, después, en hibernación desde 1994 pero reflotada en 2000, o, ya a fines de la década, en la primera Cumbre UE-África, celebrada en El Cairo en 2000 y que abrirá, aunque lentamente un proceso que llega hasta la actualidad.[6]

En la primera década del siglo xxi la cuestión migratoria pasará ya a ser central, en los foros ya citados y en otros. En noviembre de 2004, Argelia presentó en Orán una iniciativa, dentro del marco del Grupo 5+5, para llevar adelante una acción colectiva frente a la creciente migración irregular, aunque sin éxito, y lo hacía porque las autoridades de Argel, país árabe y africano con vocación panafricana y desarrollista durante décadas, había tenido que expulsar ese mismo año 2004 a más de 6000 inmigrantes subsaharianos que habían atravesado irregularmente sus fronteras meridionales para alcanzar sus costas mediterráneas y, desde ellas, Europa.

[1] El último Estado en incorporarse al tratado fue Liechtenstein. Vid. «Schengen, a prueba», Básicos de Política Exterior, 1 de abril de 2016 [disponible en: http://www.politicaexterior.com/actualidad/basicospolext-schengen-a-prueba/]. Los Estados miembros de la UE que no pertenecen a Schengen son Bulgaria, Chipre, Croacia, Irlanda, Reino Unido y Rumanía. No son miembros de la UE y sí miembros de Schengen—aparte de Liechtenstein— Islandia, Noruega y Suiza.

[2] Olesti Rayo, A. (2016). La crisis migratoria y la reinstauración de los controles de las fronteras interiores en el espacio Schengen, Revista Española de Derecho Internacional (REDI), vol. 68, n.º 1, p. 244.

[3] Eso no impidió que se dieran algunos casos que bueno es destacar como antecedentes muy lejanos. Fue en 1995 cuando llegó a la costa canaria la primera barca con irregulares, en la época algunos individuos que huían de la inestabilidad generada en África Occidental por guerras como las que sufrían Liberia y Sierra Leona.

[4] Echeverría Jesús, C. (2014). Análisis del futuro de los riesgos y las amenazas para la seguridad nacional de España, en C. R., García Servert, (coord.), Perspectivas para el desarrollo futuro de la estrategia nacional de seguridad, Madrid: Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional (CESEDEN)-Documentos de Seguridad y Defensa n.º 63, p. 50. [disponible en: http://www.defensa.gob.es/ceseden/Galerias/destacados/publicaciones/docSegyDef/ficheros/063_PERSPECTIVAS_PARA_EL_DESARROLLO_FUTURO_DE_LA_ESTRATEGIA_DE_SEGURIDAD.pdf]

[5] Níger perdió tan solo en 2003 el 15 % de sus cosechas.

[6] El Grupo o la Iniciativa 5+4 incluía a los cinco Estados del Magreb (Argelia, Libia, Marruecos, Mauritania y Túnez) y a los cuatro Estados del llamado «arco latino» —España, Francia, Italia y Portugal— al que en 1991 se le uniría también Malta.

3. Las primeras medidas de respuesta con particular

atención a España

Los primeros años de la década de los 2000 irían viendo aparecer iniciativas varias destinadas tanto a tratar de poner freno a los crecientes flujos de irregulares como a definir las raíces del problema y posibles fórmulas de solución al mismo. Y tales iniciativas no solo venían de las autoridades nacionales, sino también de organizaciones internacionales tanto gubernamentales como no gubernamentales (ONG). Destacaremos en este arranque el papel de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), nacida en 1951 y que cuenta hoy, en 2016, con 160 Estados miembros.

En 2005, Armand Roussselot, director para África Occidental y Central de la OIM, hablaba de redes de tráfico y trata operativas en Gao (Malí) y Agadez (Níger), y de unas bolsas de 30 000 individuos en espera para dar el salto a Europa a través de España, y ello aparte de cifrar en 10 000 los marroquíes y en 20 000 los argelinos en idéntica situación. En aquel año y en el Sahel más de 5 millones de personas estaban en peligro de morir de hambre, la mayoría de ellos en Malí, Níger, Mauritania y Burkina Faso. Son estas cifras crudas que sorprenden a Europa ya a mediados de la pasada década, cuando la UE acababa de celebrar su mayor ampliación de la historia —con diez nuevos socios desde 2004— y que veía la emergencia de guerras en su vecindario, pero aún estas no tenían una incidencia directa, y, por tanto, preocupante, en el devenir comunitario.

La presión migratoria irregular vivida en España desde fines de los noventa y principios de los 2000 había llevado a reforzar las fronteras y los instrumentos para garantizar tal refuerzo, y a tratar de consolidar la cooperación con los vecinos, particularmente con Marruecos, Marruecos, que negociaba desde abril de 2003 un acuerdo de readmisión con la UE, hacía pública la detención a lo largo de dicho año de 23.851 irregulares subsaharianos, la mayoría procedentes de Guinea Conakry, Malí, Nigeria y Sierra Leona. En 2004 se lanzaban las patrullas mixtas Guardia Civil Española-Gendarmería Real Marroquí mientras se iba ampliando el refuerzo de las costas meridionales de la península extendiendo el esfuerzo al Archipiélago Canario. El Sistema Integrado de Vigilancia Exterior (SIVE) se consolidaría en Málaga, ampliándose a Granada desde diciembre de 2004 y luego llegaría a Canarias, arrancando en Fuerteventura y extendiéndose a Lanzarote. El esfuerzo español para cooperar con países terceros para controlar los flujos de inmigración irregular se extendían en aquellos momentos también a otros países, y en diciembre de 2004 España cedía la patrullera «Javier Quiroga» a Túnez para reforzar los medios del país magrebí.

Pero si alguna conclusión podemos extraer de lo dicho hasta ahora es que, en aquellos tiempos no tan lejanos, el desafío de los crecientes flujos de migrantes irregulares que llegaban a territorio europeo recibía una respuesta de la mano del país de llegada que procuraba controlar la situación lo mejor que podía, pero que pronto intentó contar también con otros socios de la UE y con esta como tal.

La presión desde el Magreb y desde África Subsahariana no dejaría ya de intensificarse desde mediados de la pasada década, siendo particularmente visible en las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. En Ceuta, frente a 30 irregulares detenidos entre enero y agosto de 2004, serían 135 los detenidos en el mismo período de 2005. En Melilla, entre enero y agosto de 2005 hasta 10 936 personas trataron de saltar la valla.

En España el Consejo de Ministros aprobaba el 21 de octubre de 2005 el nombramiento de Jesús Atienza Serna como embajador en Misión Especial para Asuntos Migratorios y autorizaba la firma del Acuerdo de Readmisión con Ghana, a añadir a los ya firmados con Marruecos, Argelia, Nigeria y Guinea Bissau.[1]

Para entonces la UE ya había creado su Agencia de Control de las Fronteras Exteriores (FRONTEX), en buena medida por la presión de España, dada la envergadura que estaba adquiriendo el desafío para este país, uno de los garantes de la frontera exterior de la UE, y dicha envergadura iba a hacerse particularmente visible en el Atlántico oriental. Como España y Marruecos habían redoblado sus esfuerzos contra el incremento de la emigración irregular, habían empezado a abrirse autopistas marítimas con inicio en Mauritania o Senegal. La ubicación de Nuadibú, a 800 kilómetros de las costas canarias, permitía en 5 o 6 días de navegación en cayuco un acceso relativamente sencillo a suelo europeo. Es por ello que en 2006 llegaron 31 678 irregulares a Canarias del total de 39 180 que llegaron en total a España.[2]

El 29 de septiembre de 2006 se reunieron en Madrid los ministros de Asuntos Exteriores y de Interior de la UE para tratar de profundizar en un debate propiamente europeo del desafío. Días después, el Consejo JAI celebrado en Luxemburgo el 5 y 6 de octubre aprobaba entre sus Conclusiones el refuerzo de la frontera exterior marítima meridional. Ya en junio de 2007 se crearía la Red Europea de Patrullas para potenciar la cooperación entre los Estados miembros en materia de vigilancia marítima.[3] Tales esfuerzos, tanto nacionales como multinacionales empezarían pronto a dar sus frutos.

Si en 2007 habían arribado a Canarias 32 000 irregulares, llegados en cayucos y en pesqueros, la cantidad cayó a menos de 200 en 2010, y ninguno llegó, por ejemplo, de Senegal. En 2012 llegaron 170, todos ellos procedentes de Marruecos. El esfuerzo multidimensional acometido por España, que había permitido reducir drásticamente las cifras hasta los 108 cayucos llegados desde Mauritania a Canarias en 2008, se reflejó en una cooperación con los países de tránsito (Senegal, Marruecos y Mauritania) que incluyó patrullas mixtas y la puesta en pie del sofisticado sistema de radares del Sistema Integrado de Vigilancia Exterior (SIVE).[4] Cabe destacarse que dichos patrullajes en aguas territoriales de Senegal y en la Zona Contigua de Mauritania se apoyan jurídicamente en los acuerdos de cooperación administrativa firmados por España con ambos países africanos.[5]

Esta colaboración entre los países de destino y los de origen y/o de tránsito de los flujos migratorios —que hemos visto en términos prácticos entre España y algunos países del África Noroccidental— sería animada en términos institucionales por el Consejo Europeo celebrado en los días 15 y 16 de octubre de 2008. Aprobaba la cumbre europea el Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo, cuyo objetivo prioritario era alimentar la colaboración global con los países de origen y de tránsito que favoreciese las sinergias entre la migración y el desarrollo. Tal cooperación llega hasta hoy, en pleno 2017, y las tendencias migratorias en el continente africano dejan cada día claro que será preciso seguir manteniéndola en el futuro.

[1] Se estaban negociando acuerdos similares con Malí, Guinea Conakry, Gambia y Camerún.

[2] Peregil, F. (2015). Así se detuvo el éxodo de migrantes en cayucos desde África Occidental, El País, 15 de septiembre de 2015. [disponible en: https://elpais.com/internacional/2015/09/15/actualidad/1442308752_629804.html]

[3] Ruiz González, F. J. (2014). El papel de España en la seguridad marítima del Mediterráneo Occidental, Madrid, Fundación Alternativas-Documento de Trabajo OPEX, n.º 76, p. 155.

[4] What other Europeans can learn from Spanish efforts to limit illegal migration, The Economist, 17 de octubre de 2015.

[5] Ruiz González, F. J. (2014), op. cit., p. 156.

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