Партнерство государства и частного бизнеса в инновационной экономике России

Николай Манько

Партнерство государства и частного бизнеса в инновационной экономике России

Введение

В экономике ряда развитых, а в последние десятилетия и развивающихся стран возникла особая форма взаимодействия бизнеса и власти, обозначаемого обычно термином Public-Private Partnership (PPP). В России принят термин "государственно-частное партнерство" (ГЧП). Многообразие форм ГЧП и их бурное развитие во всех регионах мира, широкое распространение в самых разных отраслях экономики позволяют интерпретировать эту форму взаимодействия государства и бизнеса как характерную черту современной смешанной экономики, своеобразную форму присутствия государства в частном бизнесе. Необходимо отметить, что институциональные формы вмешательства государства в процессы функционирования территориальных систем обеспечивают их инновационное развитие и имеют множество разновидностей, а одной из самых перспективных форм такого развития является государственно-частное партнерство.

Государственно-частное партнёрство – важный инструмент в арсенале государства, благодаря которому предполагается увеличить объём инвестиций, например, в инфраструктуру и повысить их эффективность и инновационную составляющую. В соответствии с концепциями неолиберализма во многих странах мира за последние годы существенно сократился государственный сектор, и функции государства по управлению жизненно важными объектами стали постепенно передаваться частному бизнесу. В общемировой практике выделяют две основные формы ГЧП: институциональную, подразумевающую создание отдельного юридического лица на базе образовательного учреждения, и контрактную. Согласно западноевропейскому подходу основным признаком государственно-частного партнерства является участие сторон в кооперационной цепочке по созданию добавленной стоимости. В свою очередь, процесс ее создания в значительной степени определяется характером перераспределения задач и рисков между государством и частным партнером. При этом каждый партнер принимает на себя те задачи и ответственность, которые он может обеспечить с лучшим качеством и эффективностью. Это и есть синергетический потенциал партнерства.

На протяжении длительного времени большинство государств проводило мероприятия по либерализации экономики, постепенно уходя из сфер материального и нематериального производства и ослабляя участие в формировании капитала. Однако участие в ГЧП означает, что государство, хотя и косвенно, но участвует в получении прибыли. При этом возникает вопрос, в какой степени государство может управлять экономикой посредством партнерств и может ли оно сохранять автономию от частной экономики и свою контролирующую роль в хозяйственном механизме? Большинство исследователей современной экономики и политики утверждает, что государство обладает определенной автономией от экономики и других институтов гражданского общества. Вопрос об автономии государства напрямую связан с проблемой государственного вмешательства в экономику.

Большинство исследователей находят множество противоречащих друг другу факторов, определяющих разделение функций государства и экономических субъектов. Рассматривая пределы государственного вмешательства, некоторые ученые отмечают, что оно однако не должно простираться на сферу ценообразования. В мировой практике разработан инструментарий, позволяющий предприятиям, созданным на партнерской государственно-частной основе, привлекать для реализации крупных инвестиционных программ средства различных финансово-кредитных институтов путем сложных схем финансирования, перекрестных гарантий и перераспределения рисков. В числе таких инструментов наиболее важное место занимает проектное финансирование, которое представляет собой наиболее гибкую, рациональную и перспективную систему долгосрочного финансирования крупных государственно-частных проектов. ГЧП позволяет реализовать потенциал частнопредпринимательской инициативы, с одной стороны, и сохранить контрольные функции государства в социально значимых секторах экономики – с другой. При этом, в отличие от приватизации как формы возмездной передачи государственной собственности юридическим и физическим лицам, в партнерствах право собственности сохраняется за государством.

Государственно-частное партнерство отражает сложившиеся в мире тенденции целенаправленного вовлечения финансовых ресурсов и достижений современного менеджмента из частного сектора в сферу ответственной деятельности публичного сектора. При этом государственно-частное партнерство представляет собой только одну из форм возможных взаимодействий, имеющую свою специфическую правовую, экономическую, социальную и т.д. базу, свои характерные особенности, сферы приложения и мотивацию для каждой из участвующих сторон.

Следует подчеркнуть, что существуют и другие, альтернативные партнерству формы взаимодействий, позволяющие достичь аналогичных целей, поставленных участниками, как например, контракты, заказы и иные договорные формы гражданско-правовых отношений между хозяйствующими субъектами. Но при всем возможном разнообразии любые формы взаимодействий в своей основе и в конечном счете призваны обеспечить вполне определенную выгоду, эффект для каждого из участников, лучший именно при реализации выбранной формы взаимодействий. При этом упомянутые эффекты могут лежать в разных для каждого из участников областях, иметь различную и достаточно сложную меру не только в пространстве финансовых показателей. Основной предпосылкой создания ГЧП является убежденность в том, что частные компании функционируют более эффективно, чем бюрократические государственные структуры, и располагают большими финансовыми ресурсами, нежели государство. Поэтому государство привлекает частный бизнес на помощь в те сферы деятельности, за которые оно отвечает, но для которых не имеет достаточного бюджета и компетенции. В итоге основным сектором для развития ГЧП являются городская и региональная инфраструктура, в первую очередь коммунальная, социальная и транспортная.

В настоящее время обобщение и распространение опыта партнерских отношений вызывает большой интерес во всем мире; разрабатываются не только методические и нормативные основы, но и стандарты государственно-частного партнерства. При этом большое внимание уделяют ключевым характеристикам и особенностям партнерства. Так, жизненные циклы партнерских проектов часто составляют многие десятки лет; они затрагивают экономические интересы крупнейших собственников, сложные социальные аспекты качественного предоставления услуг обществу. В то же время, содержательная суть партнерских отношений выходит за рамки гражданско-правового регулирования, традиционных договорных отношений. Здесь важную роль начинает играть взаимное доверие как результат общих норм и ценностей социально-культурного характера, которые, имея определенную меру, существенно влияют на результаты партнерства и партнерских проектов.

Системный кризис начала XXI века обострил проблему партнерских отношений государства и частного сектора. По сути, речь идет о пересмотре роли государства от его позиции «ночного сторожа» до существенного повышения значимости государства в модернизации на инновационной основе и осуществления идеи «благосостояния для всех» за счет системы экономических рычагов и стимулов, позволяющих привлечь инвестиционные ресурсы частного бизнеса для решения национальных проблем.

Таким образом, государственно-частное партнерство представляет собой кооперацию государства и частного сектора с целью реализации общественно значимых проектов и программ в различных сферах деятельности. При этом ГЧП позволяет частному партнеру реализовать свой потенциал, а государству сохранить право собственности и контрольные функции в социально значимых секторах экономики. Государство устанавливает цели и задачи проектов и программ с позиций общественных интересов, определяет количественные и качественные показатели достижения целей, осуществляет текущий и последующий контроль реализации проектов, а частный партнер берет на себя ответственность за оперативную деятельность на разных стадиях проектов и программ.

Глава 1. Теоретико-методологические основы понятия государственно-частного партнерства в современной экономической системе

1.1. Государственная, муниципальная и частная собственность как объекты управления

Традиционно в России сложилась ситуация, что управление частной собственностью более эффективно, чем государственное или муниципальное администрирование. Последнее в связи с низкой эффективностью требует более грамотных управленческих решений и совершенной нормативно-правовой базы, регулирующей процессы управления. Такие меры обеспечат более жесткий государственный контроль во всех областях экономики и над всеми формами собственности. Работа в направлении повышения эффективности государственного и муниципального управления, а также совершенствование законодательства должны решать такие задачи как:

реорганизация структуры государственных и муниципальных предприятий и организаций, в том числе и государственно-частного партнерства:

регулярные и своевременные учет и инвентаризация собственности государства и муниципалитетов в рамках каждой операции;

повышение эффективности принимаемых решений в сфере государственного и муниципального контроля и распоряжения собственностью, рост уровня ее инвестиционной привлекательности, инновационности посредством, в том числе, развития системы ГЧП.

Поставленные задачи могут быть решены в большей степени путем принятия единого Федерального закона, который регламентирует процессы управления государственной собственностью, разграничит уровни собственности на муниципальную, региональную и федеральную, а также обозначит цели, задачи и стандартизирует принципы управления. Данный Закон должен освещать следующие аспекты:

правила, регламентирующие, когда то или иное имущество относится к разным видам собственников, а также прописывающие вопросы пользования, владения и распоряжения таким имуществом, в том числе и при создании ГЧП;

стандарты учета, классификации и ведения реестров имущества;

особенности управления собственностью при передаче ее в распоряжение ГЧП в процессе входа в его состав государственного партнера;

основания, по которым возникает и прекращается право собственности;

круг вопросов, решаемых органами государственной власти в отношении муниципальной, региональной или федеральной собственности;

способы оценки использования и порядок приобретения бюджетных средств, основанные на балансовой отчетности;

основания для сохранности материальных объектов в собственности, оперативном управлении или хозяйственном ведении.

Государственная, муниципальная и региональная формы собственности возникли в процессе национализации частной собственности, передачи на объекты частной собственности права распоряжения, пользования органам государственного, регионального или муниципального управления, которые действуют от имени народа. Именно это и является сущностью общественной собственности. Процесс разделения форм собственности в зависимости от уровня власти провоцируется политикой и социумом, влияние экономики здесь минимально. Муниципальная собственность лучше всего подходит при управлении объектами, эксплуатация которых направлена на удовлетворение повседневных потребностей граждан, в случае необходимости привлечь население к активному участию в управлении этими объектами. Когда речь заходит о государственной или муниципальной собственности граждане номинально являются ее субъектами, однако непосредственными распорядителями в границах обозначенной территории являются уполномоченные государственные, административно-территориальные, региональные органы власти как исполнительной, так и законодательной и судебной.

Сегодня выделяется три официальные группы собственности, определяемые законом и статистикой: федеральная собственность, имущество субъектов федерации и муниципальные объекты, которыми распоряжаются органы местного самоуправления. Функция государства сегодня дуальна: оно одновременно играет роль политической силы и экономического субъекта – суперпредпринимателя. В качестве политической силы государство проявляет себя в работе органов судебной, законодательной и исполнительной власти. Как суперпредприниматель государство занимается производством различных продуктов, создает себе доход аналогично частным субъектам бизнеса. Специфичным общественную собственность делает ее непосредственная связь с принимаемыми политическими решениями.

Отношения, которые включает в себя частная собственность, многообразны и имеют четкую иерархию:

отношения, возникающие внутри самих органов государственной власти, в отношении прав владения, пользования и распоряжения государственной собственностью, а также в связи с вопросами наполнения и утверждения государственного бюджета;

имущественные отношения между уровнями власти: местной, региональной, центральной;

отношения между самим государством, как общественным сектором экономики, и бизнесом: ГЧП предприятиями, предпринимателями, производителями.

Государственная и частная собственность во всех странах рассматривается в противопоставлении. Частный сектор экономики, в том числе частная собственность, находятся в границах, объективно установленных социальными, техническими, материальными и иными особенностями конкретной исторической эпохи. Примером может быть отечественный кризис 30-х годов прошлого века, вызванный ускоренной национализацией, или финансово-экономический крах, получившийся в результате приватизации 90-х годов. Нахождение баланса между всеми формами собственности, а также реализация их эффективного взаимодействия, в том числе и через систему ГЧП, является одним из основных направлений государственной социально-экономической политики. В рамках одного объекта принципы сосуществования и взаимопроникновения государственной и частной форм собственности имеют следующие аспекты:

иностранная собственность государств, юридических и физических лиц;

объекты собственности, имеющие межгосударственную принадлежность и значение;

собственность государственно-частных образований;

интеллектуальная собственность.

Объекты собственности включают натурально-вещественный состав и денежную стоимость, включающие следующие три стороны правовых отношений:

между собственником и его имуществом;

между собственником и кругом третьих лиц, имеющих обязанность не препятствовать ему осуществлять свои права собственности, носящие абсолютный характер;

между собственником и органами государственной власти, подразумевающие налоговые отношения, гарантии и защиту прав собственности, правила государственной регистрации объектов, ограничения, накладываемые государством на оборот определенного круга имущества.

В состав правового регулирования отношений собственности, которое рассматривается как комплексный правовой институт, входят нормы, регламентирующие возможность определенных лиц владеть материальными благами, способы защиты таких прав от третьих лиц, возможности и поведение собственников в отношении имущества.       В отношении государственной собственности принципиальным является определить области, где ее существование будет обусловлено экономическими и иными интересами общества.

Рассматривая зарубежную литературу, можно выделить четыре категории государственной собственности, различные по критерию управляемости:

предприятия и организации, находящиеся в собственности и оперативном управлении у государства. В первую очередь сюда относятся предприятия, имеющие национальное значение в сфере экономики и безопасности страны: нефтеперерабатывающие заводы, шахты и т.д.;

принадлежащие и находящиеся в управлении государственных или местных властей учреждения, общественно значимые структуры: больницы, телекоммуникации, школы, дороги, авиалинии;

предприятия, находящиеся в собственности государства, управление которыми осуществляется третьими лицами по договору;

предприятия, принадлежащие государству на праве долевой собственности с частным бизнесом, уровень управления над которыми со стороны государства определяется индивидуально.

В экономике государственную собственность можно разделить на два вида: собственность государства в секторе коммерции (государственные предприятия и хозяйственные общества) и государственную собственность в некоммерческом секторе (библиотеки, музеи, коммуникации, транспортные линии, энергосистемы, инфраструктурные объекты). Некоммерческие объекты прибыли не приносят, однако выполняют важные общественные функции, поэтому переданы в собственность государства.

В современной России можно констатировать следующие факты:

1) смешанная государственно-частная форма собственности по праву может быть квалифицирована как самостоятельная форма, имеющая специфические отношения пользования, владения и распоряжения;

2) сектор, имеющий смешанную государственно-частную форму собственности, имеет более высокую инвестиционную активность в сравнении с частным или государственным, поэтому его можно считать более дееспособным.

Объектом в праве собственности выступает имущество, обладающее экономической ценностью. Имущество государства, обладающее особым правовым режимом, может быть использовано ограниченно. Существуют объекты, природа которых не предусматривает их существование в качестве объектов права собственности, примером может быть интеллектуальная собственность.

Объекты, принадлежащие государству на праве собственности, включают публичное имущество и общее достояние в зависимости от их правового режима. Под общим достоянием подразумеваются объекты, принадлежащие всем по естественному праву: воздух, моря, проточная вода. Принадлежащее народу казенное и публичное имущество, такое как гавани, реки, находится на особом режиме, так как для его отчуждения нужно согласие самого народа. Западные страны сегодня выделяют в рамках государственной собственности категорию публичной собственности, куда отнесены морские берега, территориальные и некоторые другие категории вод, а также имеющие повышенную ценность полезные ископаемые и прочее. Публичная собственность по распространенному мнению может быть применена только в целях достижения общего блага.

В России частная и государственная собственность, а также все связанные с ней отношения находятся под юрисдикцией гражданского права. Отношения публичной собственности регламентируются административным и конституционным правом. Получается, что управление государственной собственностью находится на границе между частным и публичным правом.

Если к управлению подходить как к категории публичного права, то собственник в процессе управления имуществом физически и юридически находится от него в отдалении и реализацию триады полномочий передает иному лицу. В данной связке действуют два субъекта, объединенные отношениями в части объектов собственности. На федеральном уровне сегодня в России не издано ни одного закона о публичном управлении государственной собственностью, тогда как многие субъекты РФ в рамках своей компетенции подобные специализированные законы имеют.

Статья восьмая Конституции РФ гласит, что «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». В стране допускается пересекать и совмещать различные формы собственности, образовывать смешанные формы, при которых права на объект принадлежат субъектам различных друг от друга форм собственности. Как пример можно привести акционерные общества и государственно-частные партнерства, в которых консолидируются государственный и частный капиталы.

Частная собственность – это имущественные права на объекты, принадлежащие частным лицам: гражданам, как физическим лицам, и предприятиям, как юридическим лицам, которые действуют независимо от государства ради собственных интересов. Основным, сложившимся исторически признаком частной собственности, является наличие в качестве ее субъекта одного человека, реализующего максимально допустимую власть над объектами такой собственности, являющимися в целом его имуществом. Отношения между частными собственниками базируются на принципах формального и юридического равенства в части купли-продажи, передачи и взаимного использования их имущества. Основной их формой является договор между частными собственниками, заключаемый по принципам свободы договора. Все способы распоряжения и отчуждения имущества: его продажа, аренда, дарение и прочие – осуществляются при помощи договора. Частная собственность предполагает также переход прав на имущество в результате наследования. Все эти признаки объединяются в единое понятие частной собственности.

Еще одним особым признаком частной собственности является суверенность прав ее владельца и непосредственность (если акционер владеет продуктом опосредованно посредством обращения ценных бумаг и коллективное распределение прибыли, частник на собственность и продукт имеет непосредственные права). При частной собственности отдельное лицо имеет юридическую власть над вещами.

У частной собственности есть две разновидности: групповая и индивидуальная. В случае с индивидуальной собственностью ее субъект персонифицирован как физическое лицо, индивид, обладающий в рамках закона правами владеть, использовать и распоряжаться объектами своей собственности.

Групповая форма собственности в качестве субъекта имеет не персону, а группу собственников, их совокупность, общество. Для общей и групповой собственности характерна одновременная односубъектность и многосубъектность отношений. Такая собственность многосубъектна, так как каждый ее участник имеет права собственности и может считаться ее владельцем. Односубъектность выражается в необходимости существования одного субъекта, имеющего право управлять данным объектом. Формами групповой собственности могут быть коллективная, кооперативная, акционерная и корпоративная.

Акционерная собственность выделяется особо, так как может представлять собой общую собственность, в которой участвуют три базисные формы: государственная, муниципальная и частная – при этом фактически возникает разновидность комбинированной, смешанной собственности. Муниципальная собственность управляется с помощью экономических и организационных методов управления, используемых местными администрациями. Смешанная форма собственности, ярким примером которой является ГЧП, имеет хорошие перспективы развития в большинстве сфер экономики.

Когда местная администрация или федеральные органы выступают держателем долевой собственности или пакета акций предприятия, они могут непосредственно участвовать в управлении им. В такой ситуации должен осуществляться мониторинг движения имущества по всем предприятиям, имеющим в числе собственников государство или муниципалитеты, для предотвращения случаев банкротства этих организаций. Собственник в отношении его имущества вправе самостоятельно выбирать правовой режим, основываясь на собственных тактических и стратегических целях. Реализация прав владения, пользования и распоряжения может идти непосредственно собственником, а может осуществляться третьими лицами по договорам аренды, лизинга, залога, хозяйственного ведения, доверительного управления, при этом собственник будет оставаться законным владельцем такого имущества. К праву распоряжения относится и внесение собственником принадлежащего ему имущества в уставный капитал юридических лиц. В этом случае права его собственности прекращаются. Все действия, связанные с формами использования имущества, направлены на получение максимального эффекта в материальной и социальной сферах. Если такой эффект не достигается, собственность подлежит приватизации.

Итоги проведенного сравнения результатов использования государственной и приватизированной собственности, предпочтений одной формы собственности над другой не выявили. Практика показывает, что наибольшей целесообразностью обладает метод, при котором государство оставляет за собой пакеты прав собственности, дающие право на участие и контроль за деятельностью фирмы, что составляет порядка 25-30% капитала акционерного общества. При таком участии государство сохраняет частичный контроль над предприятием, но прав частных инвесторов не ограничивает. Для стратегических отраслей и производств доля государства в собственности предприятий должна быть увеличена вплоть до приобретения контрольных пакетов акций. При таком методе государство реализует максимальный контроль в интересах национальной безопасности. В каждой стране также есть производства и отрасли, на которые распространяется государственная монополия. Сюда относятся воздушные линии, водные ресурсы, транспортные и энергетические линии, природные источники, памятники искусства и культурные объекты, золотовалютные резервы и прочее. Земля может быть приватизирована, однако такой подход разрешен не во всех странах.